21世纪黄河晋陕峡谷区域反贫困的战略，本文主要内容关键词为：黄河论文,峡谷论文,贫困论文,区域论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国外对反贫困的理论研究应追溯到经济学家对发达国家和不发达国家开发不发达地区的实践的研究。随着扶贫和开发不发达地区工作的深入，我国对反贫困的研究逐步深入。很多研究从贫困地区的共性特点探讨反贫困战略和对策，不能瞄准贫困的区域个性，可操作性不强；研究中极少关注穷人参与政策制定及协商能力的培养，不能激发他们的积极性和创造性。本文在前人研究的基础上，结合晋陕大峡谷的区域特性和贫困特点，提出了最基本的扶贫战略和最主要的治贫对策。
一、黄河晋陕大峡谷的贫困特点
黄河晋陕大峡谷北起内蒙古河口镇，南至山西河津与陕西韩城交界的龙门，全长726 公里，为黄河北干流主要河段。目前，峡谷沿黄两岸区域共有24个市县，总面积约72000平方公里，总人口约445万。按分水岭流域区域划分，共有市县48个，总面积约13万平方公里， 总人口约826.45万，其中农村人口约695.85万，占总人口的84%[1]（P22—25）。涉及12个地市，山西、陕西、内蒙古3个省、自治区。 本区域有着其自然缺陷即生态环境脆弱， 而严重落后的社会发展基础， 使黄河晋陕峡谷区域的经济社会发展雪上加霜，成为全国经济发展的低谷区。
1.贫困规模较大。1994年国家公布《八七扶贫攻坚计划》，按照国家划定扶贫攻坚县以1992年人均纯收入400元、贫困户人均纯收入300元的标准[2]（P91—96），晋陕峡谷区域48个县市中有40个县被划定为国定贫困县，区域内贫困县占83%。若加上省定贫困县，则有45个贫困县，贫困县占全区县市的94%。
根据陕西省扶贫办统计资料，陕西省境内19个国定贫困县有1055个贫困村，省定贫困县有24个贫困村。至1999 年， 解决温饱的贫困村有250个，占1079个贫困村的23%。 国定贫困县贫困人口有68.09 万人，加上省定贫困县的贫困人口，计有69.45万人，占乡村人口总数的 18.2%。如果按动态分析，加上返贫人口和新出生的贫困人口，则必须解决温饱的贫困人口更多。据山西省扶贫办统计，在山西省境内，1995年16个国定贫困县有154个贫困乡镇，28.92万贫困人口，若加上省定贫困县的贫困乡镇和贫困人口，则有192个贫困乡镇，138.75 万贫困人口。其中贫困乡镇占到贫困县乡镇总数的66%，贫困人口占乡村人口的63%。到1996年，贫困乡减少到161个，达标乡数仅为 15 个。 按人均纯收入1990年不变价500元，折1996年现价为917元；按人均占有粮食300 公斤的温饱线标准，越过温饱线的贫困人口有29415人， 占原核定贫困人口数的33%，尚有67%的贫困人口生活在温饱线以下。
2.贫困程度较深。贫困程度的衡量是指从宏观角度衡量一个国家或地区的贫困水平或贫困人口状况。[3]（P165 ）下面主要以恩格尔系数来分析晋陕大峡谷地区的贫困程度。
国际上通常习惯用恩格尔系数（食品支出费用在生活消费支出总额中所占的百分比）分析社会成员的贫困程度。联合国曾确定了恩格尔系数划分贫富的标准，在50%—60%区间为可以度日，在40%—50%区间为小康水平，在30%—40%区间为富裕，在30%以下为最富裕[4 ]（P22—23）。按照这个标准，陕西农村人口人均收入分组分析见表1。
表1 陕西按人均纯收入分组计算的恩格尔系数分析表
收入 610元610- 1000- 1500- 2000-2240
以下 1000元1500元 2000元 2240元以上
生活消费支出 815.40
871.891102.921354.39
1510.09
2022.62
食品支出 459.01
490.07 578.22 678.00 715.65789.78
恩格尔系数 56.2956.21 52.43 49.98 45.56 39.02
资料来源：《陕西统计年鉴》，中国统计出版社，1998年版。
从表1分析可以看出，当人均纯收入达到1500元以上时， 恩格尔系数低于50%， 即达到脱贫的标准。当人均纯收入在1000—1500 元时，恩格尔系数为52.4%，这部分人口处于贫困与脱贫的临界点上，在这个范围内的贫困人口，一般可以依靠自身的能力达到脱贫目标。当人均纯收入在1000元以下时，恩格尔系数为56%，收入在这个范围的人口，应该是扶贫对象。按照这个标准再来分析晋陕峡谷区域的贫困程度。1999年陕西境内国定贫困县农村人均纯收入为958元，人均纯收入在1000 元以下尚有10个县。乡村人均粮食为229公斤，农民人均基本农田2.2亩，贫困户人均基本农田为2.03亩，与上述标准差距甚大。山西省1996 年国定贫困县农民人均纯收入为770元，人均纯收入超过1000 元的仅有一个县，农民人均占有粮食为452公斤，人均经济林1.4亩。可见，本区域绝大多数人口尚处在没有解决温饱的的生活之中， 贫困程度堪忧。
3.贫困人口的分布具有相当高的区域集中性和相对稳定性。从全区域来看，贫困地区分布的集中性主要表现在全区有48个县市，其中就有40个国定贫困县和5个省定贫困县。 若从省际来看，陕西境内21个县市中有19个国定贫困县和1个省定贫困县；山西境内21个县市中有 16个国定贫困县和4个省定贫困县。内蒙古自治区6个县旗中就有5 个国定贫困县。 从县际人均纯收入情况也可以反映出贫困人口分布的区域集中性特点（表2）。表2反映了贫困人口集中连片分布的特点。可以看出，随着人均纯收入的变化，同一区域内贫困人口分布的集中程度也有所不同，人均纯收入在1000元以下的贫困县分布比较集中，主要分布在水土流失极为严重的黄河沿岸土石山地区和梁峁丘陵沟壑区。另外，由于自然、历史、经济、社会等方面的原因，贫困人口的分布还伴有相对的稳定性。
表2 晋陕大峡谷农民人均纯收入县际差异表
人均纯收入 陕西省所含贫困县（1999年） 山西省所含贫困县（1996 年）
1500元以上 安塞、榆林、黄龙、志丹 大宁
1000-1500元
宝塔区、宜川、神木、府谷、 蒲县、乡宁、隰县
靖边、定边
700-1000元延长、延川、子长、横山、米 右玉、方山、河曲、吉县、 岢
脂、佳县、子洲 岚、离石、神池、兴县、 永和
、中阳、柳林
700元以下 绥德、吴堡、清涧
保德、临县、偏关、石楼、五寨
资料来源：《2000年陕西统计年鉴》，中国统计出版社，2001年版；《1997年山西统计年鉴》，中国统计出版社，1998年版。
4.贫困程度很严重。黄河晋陕大峡谷不仅在区域内部表现出贫困的突出特点，通过晋陕大峡谷40个贫困县的农民人均纯收入与全国的对比（表3）可以看出， 全国农民人均纯收入是晋陕大峡谷贫困县农民人均纯收入的2.7倍，沿海6个发达省市农民人均纯收入是本地区农民人均纯收入的4.4倍，即使是农民人均纯收入最低的西藏， 其农民人均纯收入也略高于晋陕大峡谷地区40个贫困县。其中，全国农民人均纯收入最高的上海市农民人均纯收入是本区域农民人均纯收入最低的保德县的22倍。因此黄河晋陕大峡谷是全国范围内贫困程度最深的地区之一。
表3 全国部分地区人均纯收入与晋陕大峡谷贫困县农民人均纯收入情况比较
区域 人均纯收入(元)
与晋陕大峡谷贫困县
农民人均纯收入之比
晋陕大峡谷40个贫困县
815 -
京、津、冀、晋、内蒙古2719 3.3
辽、吉、黑2406 3.0
沪、苏、浙、桂、粤、鲁3588 4.4
豫、鄂、湘、闽、皖、赣、琼2334 2.9
陕、甘、青、宁、新1509 1.9
渝、川、黔、滇、藏1492 1.8
全国 2162 2.7
资料来源：《中国统计年鉴》（1999年），中国统计出版社，2000年版。
5.水土流失最严重，生态环境最恶劣。晋陕大峡谷地区属黄土高原强度和极强度侵蚀区，年产泥沙近10亿吨，占黄河泥沙输移量的2／3左右，粗泥沙的90%以上。北部的风蚀水蚀交替带是黄河流域侵蚀强度最大的区域，砒砂岩区号称地球的癌症区。在黄河沿岸土石山区和梁峁丘陵沟壑区，沟壑密度达3.3— 5.1 公里／平方公里， 土壤侵蚀模数达10000—20000吨／（平方公里·年），局部地区高达30000 吨／（平方公里·年）以上。[5]（P4 ）据“八五”国家重点科技攻关项目研究成果，专家们认为，该区的人为加速侵蚀贡献率为60%—70%。从人口、资源、经济与社会的可持续发展要求来看，目前本区的生态环境仍十分脆弱，生态环境恶化的趋势还没有从根本上得到遏制。荒漠化、沙化程度日趋严重，旱灾发生率、危害程度和范围呈明显扩大的趋势。因而本区生态环境极其脆弱，在开发中稍有不慎，即会形成对环境的严重破坏，从而使贫困人口失去基本的生活条件，再度沦为生态难民。
6.贫困的富裕。尽管本区域当前贫困状况十分严重，反贫困任务也十分繁重，但是本地区的贫困是一种富裕的贫困。这些贫困地区的潜在能量令人瞩目。 一是矿产资源丰富。 峡谷沿岸区域煤炭资源探明储量4000亿吨，约占全国的42%，石油天然气资源占全国的19%，有色金属矿藏特别是铝土矿资源尤为丰富，占全国的40%，是我国能源矿产资源21世纪开发的重要战略接替区。二是水利条件优越。该区域水利条件较好，特别是沿黄峡谷区地表和地下水均较丰富，具有建立大规模火力发电，将煤炭资源就地转化为洁净电能的客观物质基础；水能资源独具特色。三是具有世界上少有的黄土冲刷型峡谷景观，丰富的人文遗传，浑厚的黄土文化，独特的黄河风光。这使该区域蒙上一层神秘迷人的色彩。晋陕大峡谷丰富的矿产资源和人文旅游资源很早以来便引起人们的关注，近年来，国家对这一地区的发展也从多方面给予了支持。如果借鉴国内外一些开发落后地区的经验，对本地区进行有计划的重点开发，晋陕大峡谷地区将会出现新的面貌。
二、黄河晋陕峡谷地区扶贫工作所面临的困难和问题
十几年来，通过强有力的政府行为、有效的经济改革及晋陕峡谷地区人民的努力，该地区发生了前所未有的变化，取得了举世瞩目的成就。但是由于自然、社会、历史等原因，21世纪初的扶贫攻坚工作仍面临着一系列客观存在的、且较难克服的问题、困难和障碍，由此构成晋陕峡谷地区经济发展的严重制约因素。
1.反贫困问题任重道远。21世纪初晋陕峡谷地区的贫困问题仍然十分严重，摆脱贫困将是一项长期而艰巨的任务。贫困问题分为绝对贫困和相对贫困。[6]（P28—29）目前，本地区的绝对贫困明显缓解，但贫困问题依然存在，并且扶贫开发的任务仍然十分艰巨。第一，到2000年底仍然有相当一部分人口不能解决温饱问题。剩下的这些贫困人口居住更分散，自然条件更差，基础设施更落后，扶贫的难度更大，加之连续数年的干旱，农业严重歉收，要在2000年全部解决这些贫困人口的温饱问题是根本不可能的，有一部分人仍需要在21世纪解决温饱问题。第二，解决温饱的标准太低。这个标准仅能维持贫困人口生存所需最低能量和简单的衣着居住需要，而且不包含教育、医疗卫生、文化娱乐、社会保障，更不能满足用于生产和再生产的需要，甚至不能应付一般的灾害和变故。解决了温饱问题仍交不起学费，看不起病的仍大量存在。世界银行的贫困标准就是以1985年平均购买力计人均每天最低消费1 美元，年收入低于365美元即为贫困。[7]（P137—148 ）我国农村贫困标准以1999 年农民人均纯收入计算，人均纯收入超过625元，即为解决温饱。即使超过625元达到脱贫目标1050元（1990年不变价）， 折合成美元为127美元，比世界银行标准低66.13%，比我国制定的城市人口温饱标准（319美元）低60%。这一标准对于北方地处偏远、气候寒冷、 生活费用相对较高的地区而言，维持正常生存都很困难。初步解决温饱的贫困人口，由于解决温饱的标准较低，生产、生活条件尚未得到根本改变，抗御自然灾害的能力不强，一遇自然灾害和大的市场风险有一部分人仍易返贫。第三，收入水平较低。1999年国家统计局公布的全国最低温饱线为农户人均纯收入在635元以下， 牧户人均纯收入在 1050 元以下。1999 年伊克昭盟未解决温饱的贫困人口中， 在全国最低温饱线以下的有7.45万人，占贫困人口的54.4%，占农牧业总人口的8%。[5]（P6）所以巩固温饱成果，仍是今后扶贫工作的重要任务。
2.扶贫资金到位慢，管理不善。第一，扶贫资金到位慢，影响效益的发挥。财政扶贫资金从中央到地方逐级往下分配，各级滞留时间偏长，往往不能及时安排用于当年的扶贫项目，严重影响了扶贫资金效益的发挥。横跨宁夏、甘肃和陕西三省区的盐（池）环（县）定（边）扬黄工程，因配套工程建设资金短缺，整体效益难以发挥，甘肃、陕西两省投资4 亿多元建设的共用干渠已白白闲置3年。 由于配套工程款不到位，黄河水不能发挥效益， 榆林地区引黄工程建设管理局60 多名职工已有28个月没有领到工资了，拖欠施工单位2000多万元工程款；环县扬黄工程指挥部拖欠设备材料款543万元，欠民工工资450万元。[8 ]第二，地方财政对扶贫资金的欠付和挤占、挪用现象较为严重。以工代赈、移民搬迁等地县配套扶贫资金基本没有落实。地方政府将上级安排的扶贫资金部分转移用途，用以贴补行政事业的亏空。在陕北一个县，近年来财政挤占老区发展资金220多万元，用于支付行政人员工资。 毛乌素沙漠边缘本来就很缺林，生态环境恶劣。靖边县新农村乡原党委书记，不仅不珍惜已有的林木，反而“毁林卖地”，挪用治沙专项贷款180万元。[9]
3.贫困人口的综合素质较低。人口过多是晋陕峡谷地区发展面临的基本困难之一，也是导致贫困发生的重要原因。农村普遍存在诸如需要“老有所养”、“传宗接代”等实际问题，再加之文化、观念、社会风气方面的原因，导致了该地区人口增长率居高不下。在扶贫工作中，对于农村贫困户的实用技术培训的广度和强度还很不够，扫盲的效果并不理想，贫困户子女“上不起学”仍然是一个不可忽视的问题。革命老区和少数民族聚居乡村文盲率本来就高于其他地区，旧的文盲尚未扫除，新的文盲还在产生，人口素质状况堪忧。 据调查， 延长县2290名教职工中仅有35名本科毕业生，其中还有21人属二次教育后获得文凭，大专生也仅有665人。内蒙古自治区伊克昭盟现有贫困人口中， 有相当一部分是文盲和小学文化程度， 可扶持的残疾贫困人口有1.37万人，占 10%，年老体弱、缺乏劳力和缺乏经营头脑的有2.12万人，占15.5%。主要原因在于地方政府有关部门将主要精力集中在能短期内产生经济效益的发展项目上，而对提高贫困人口综合素质有所放松，投入力度和组织工作力度都远远不够。
4.主导产业发展滞后。农村主导产业发展不平衡。由于受自然条件的限制，加上在主导产业方面工作缺乏连续性，投入力度不够，个别县、乡至今仍然没有形成自己的主导产业，经济结构单一，总体上还没有摆脱以种植业为主，粮食为主的格局，林牧业比重小，产业化程度低。据有关资料，陕西省1997年农林牧渔产值464亿元，其中农业产值321亿元占69.2%；林业产值18.6亿元，占4%；牧业产值120亿元，占25.9%；渔业产值3亿元，占0.7%。有些地方主导产业虽有所发展，但还远未达到应有的规模；有些地方主导产业形成了一定的规模，但与之相适应的社会化服务体系却相对落后，对主导产业的效益发挥造成了较大制约。吴堡县枣、桑、果等经济林已成为广大贫困户的支柱产业，农民收入的60%来源于经济林收入。但由于连续几年干旱，灌溉条件落后，座果率大大降低，产量仅达正常年份的1／6左右。新栽的2万亩红枣， 成活率仅为30%。由于国内农产品市场疲软， 不仅存在农产品“卖难”的问题，而且价格连年下跌，群众收入随之减少。以红枣为例，1998年佳县每斤鲜枣卖到 1.2元，1999年降至0.9元／斤，2000年为0.6元／斤。加之2000年红枣成熟季节阴雨连绵，多数红枣溃烂，枣农收入锐减。
三、黄河晋陕峡谷地区扶贫战略及对策选择
针对晋陕峡谷地区的贫困特点以及21世纪初扶贫攻坚工作所面临的问题、困难和障碍，晋陕峡谷地区在扶贫战略及对策选择上应有所创新。
1.扶贫攻坚战略
针对黄河晋陕峡谷地区的特殊性，在反贫困的战略选择上，一方面要加快本区的经济开发进程，推进生态环境建设步伐，实现本区整体经济实力的增长和自我发展能力的提高。另一方面，反贫困战略的目标要瞄准贫困人口，使贫困人口成为反贫困的直接受益者。[10]（P 68—70）黄河晋陕峡谷地区的扶贫攻坚应包括以下几方面内容：
（1）生态扶贫战略。 晋陕峡谷地区作为黄土高原地区水土流失最严重、 生态环境最恶劣的地区。从本区乃至全国的经济发展考虑， 对该区重点投资进行国土整治已迫在眉睫。这就要求把生态建设与扶贫工作作为一个系统工程统一起来，以扶贫攻坚促进生态建设，以生态建设推动扶贫攻坚；把生态建设纳入该地区经济社会发展战略规划，把环境保护和自然资源综合利用作为考核政府官员的主要政绩指标。
（2）沿（黄）河地带再开发战略。 要使该地区成为经济文化娱乐中心， 成为具有活力的地带，在其再开发中， 峡谷两岸的功能开发往往取决于水体功能的合理定位。[11]（P23 —25）根据其自然经济、社会条件，结合其未来发展目标，将其功能定位为以下功能：第一，环境生态功能，即通过改善、治理晋陕峡谷段水域及邻水陆域的环境，待到一定阶段峡谷正常的生态功能得到恢复，为居民提供优质的休闲空间。第二，水利功能，即给排水与水能功能的综合。第三，旅游娱乐功能。峡谷沿岸自然、人文旅游资源丰富多彩，为发展旅游经济提供了基础。这一功能的认定，能够冲击晋陕峡谷地区传统的生活方式，使之提高需求层次，潜移默化而卓有成效地改变贫困区人的素质。
（3）人力资本战略。 晋陕峡谷地区在人力资本开发政策上要有所创新。一方面， 市场经济条件下， 贫困地区吸引人才必须具有更加开放的观念和更加灵活的方式。[12]（P295—296）既然物质条件“硬”环境缺乏优势，就要在政策、 机会等“软”环境上下功夫弥补。 引进方式上也不一定必须长期“扎根”落户，短期引进智力也不失为好的选择。贫困地区最为缺乏的是懂技术的管理干部，引进人才一定要注意结构的合理与协调。另一方面，贫困地区干部群众中，蕴藏着摆脱贫困的强烈愿望，蕴藏着巨大的创造性和无穷的力量。最大限度地激发和依靠这种力量，就地取才，培养晋陕峡谷地区的人力资本，并很好地使用，这是理论上和实践上的上策。
（4）反返贫困战略。晋陕峡谷地区人民的生产生活状况极不稳定， 抵御自然灾害的能力极差，脱贫的人口“返贫”率较高。 要使本区具备稳定的自我发展机制，一是要加强水利工程设施建设。大力发展蓄水工程，拦蓄地表径流，减轻水土流失。二是要加快交通、通讯等基础设施建设。尽快建成贯通黄土高原的腹地的南北向铁路大动脉，加强陕北、关中、晋西与晋中的交通联系；促进高原内部的公路网建设；加快农村通电和通广播电视工程建设，以促进群众观念的转变。
2.扶贫攻坚的具体对策
（1）建立生态特区。所谓生态特区， 就是以国家立法的形式建立的， 以区域生态环境的恢复、重建和保护， 社会经济的持续发展为目的，并为此实施特殊政策、法规、管理的地区。对特区的开发和规划管理采取以下做法：第一，成立一个跨部门的协调机构，统筹特区的开发。第二，在特区的整治、管理投资上，公私协作，以有限的政府投资吸引带动私人资本投入。中央政府和省政府先投入启动资金，其中2／3是中央政府的开发建设投资，1／3是省政府发行的债券。第三，公众参与并制定相应的政策法规。确定开发方案要经过大量的公众听证，让公众参与，确保政策、法规的可行性。
（2）实行生态收购。 生态收购即国家出资收购农民所经营的具有显著生态效益的林地、 草地、 灌丛等天然或人工植被的一种生态扶贫方式。购买经费，一部分由国家支付，一部分由企业赞助，还可以用推销冠名权来筹资。按照市场经济原则，国家作为投资者必须在看到结果即所需要的东西后再支付，不能预付。同时要有针对性地采取一些补偿措施，特别需要指出，就局部而言，有些地方是上、中游创造生态效益，而下游产生经济效益，但创造者承担了直接的牺牲所得甚少或劳而无获。可由下游地区提取级差收益中的一部分或由国家拿出一定资金反馈到上、中游，作为生态补偿或生态建设的新投资，解决上、中游的燃料、饲料、粮食等实际需要，实现经济生态的系统循环。生态收购要有一系列配套的规章制度，如评估办法、标准、人员、时间的界定。
（3）重奖执行计划生育者。 在扶贫开发中应强调严格执行计划生育政策， 促进人口控制与扶贫开发协调发展。建议在计划生育工作中，“改罚为奖，奖、罚并举”，即在严格抓计划生育的同时，对遵守计划生育的个人予以重奖，对其子女入学费用予以减免，并享受其他的社会保障。另外尚须改革传统的殡葬方式。传统的土葬在本区依然盛行，影响颇大，不仅占用耕地，也使得传宗接代的思想进一步强化，客观上对计划生育工作起着阻碍作用，所以必须改革。
（4）第二次土地承包或“反租倒包”。实践证明， 当前在全国实行的土地承包制度对晋陕峡谷这样的特殊地区而言不利于土地的统一规划和管理，不利于生态保护和环境治理，也对整体脱贫产生一定的障碍，必须改革现行的土地制度。当前应将“三田”承包作为农民的自留地发展精耕细作农业，而将各种效益俱差的坡耕地和荒地收归集体所有，退耕还林、还草、禁牧，然后再按小流域、山头、沟谷等自然单元整体承包，不再人为切块。承包法人依法负责土地的经营、管理，享受经营所得好处，从国家获得生态补偿，并在受益后向集体交纳承包费。承包法人可以是企业家、流域机构、个人等，时间宜长不宜短。
（5）重奖农民经纪人。加快本区的脱贫致富， 须有效地扩展差距效应。一方面， 先扶持能者，使其先富；另一方面， 利用已经拉开的差距，加快贫富合作发展进程，推动全区性生产要素流动和资源有效配置，但这种差距效应产生于资源的互补和利益的互惠，不能成为一种单纯的道义行为。对带动脱贫的能手、土专家予以重奖，利用广播、电视等媒体扩大其影响，带领其他人脱贫致富。
另外，为全面实施本区农村反贫战略计划，必须实行扶贫责任制；加强高等学校、科研院所等与贫困县联合扶贫攻坚。
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