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日本对中东能源政策的调整
二战后日本对中东能源政策的调整，可以划分为使用中东进口石油、“脱中东石油”和重新向中东石油倾斜三大阶段。
第一阶段：20世纪50年代中期至70年代初，从高价煤资源转向利用廉价中东石油，这一时期能源政策的重点是降低成本。
战后初期到50年代中期，日本的一次能源利用主要依靠国内煤炭。但随着国内煤炭开发成本的不断提高，国产煤炭的价格越来越高。而同期，中东陆续开发了多处优质油田，使国际能源市场充斥着廉价的石油。加之石油在质量与热量的均质性方面均高于煤炭。为此，日本的能源政策从立足于开发国内煤炭转向进口石油。这次由煤炭向石油资源使用的转变，在日本经济的发展史上被称作“能源革命”。能源革命造就了日本经济持续20年的高速增长，但也使得日本对石油的依赖越来越强，其进口石油大部分来自中东。1969～1973年，日本从中东年均进口的石油占其全部石油进口的82.1％①。而且，日本从中东进口石油的90％都由国际七大石油公司提供。
20世纪50、60年代，国际七大石油公司控制着世界石油的生产和销售。而日本之所以能长期享受被人为压低的石油价格，是因为国际七大石油公司采用基点价格制，即以得克萨斯油田为基本供油点，在墨西哥湾各港口离岸价格的基础上，加算运费、保险费来确定世界各石油消费地的油价，并把波斯湾列为实行基点价格制的基本供油点，从而降低了日本石油进口的价格。由于日本可以在国际市场上随意购买到大量廉价的石油，使之形成了依靠石油开展经济运营的机制。当时日本的能源危机意识相对较弱，政府能源政策优先考虑的是成本。不过，随着能源生产国逐渐取得石油定价权，日本也开始具有能源安全意识。
第一次石油危机使日本严重依赖中东石油的高速经济增长画上了句号，由此，日本充分认识到石油进口分散化的重要性。1973年爆发的第一次石油危机，起缘于产油国提高石油价格和大幅度减产的石油战略。中东产油国大幅度减产后，国际石油价格暴涨，使依靠进口廉价石油的日本经济受到致命打击，持续了20年的10％左右的经济高速增长也因此而终结。石油危机后的1974年，日本经济的年增长率急剧跌至-1.4％，物价上涨率却高达20.8％，居世界之首。以此为转折点，日本经济开始步入稳定增长期，平均经济增长率下降到5％左右。
第二阶段：20世纪70年代中期至90年代末，日本采取“脱中东石油”战略，致力于进口石油供应地的分散化，这一时期能源政策的重点是保障安全与降低成本兼顾。
第一次石油危机后，日本开始积极推行进口能源的分散化战略，谋求通过增加从东南亚、苏联、中国、南美等其他地区的石油进口来降低对中东石油的过度依赖。而当时，东亚和中亚的石油生产正处于增长阶段，谋求摆脱能源困境的日本因而高度重视与这些地区开展能源外交。1969～1973年间，东亚和中亚在日本石油进口中所占比重为年均15％，1984～1988年间提高到24.9％。来自南美的石油进口比重，从1973年的0.6％提高到1988年的5.4％。至此，日本对中东石油的依赖率，从第一次石油危机爆发时的82.1％下降到1988年的68.8％②。石油进口地区的多元化政策取得了明显的成效。
国际能源供大于求和价格偏低的格局，使日本一度对自主开发中东油田产生动摇。日本在享受国际石油垄断公司为其提供的相对低廉的中东石油的同时，认为中东地区不断发生的政治和军事动荡，将影响其稳定地从中东进口石油。为保证进口能源的安全，日本积极致力于获得中东油田的自主开发权。20世纪50年代末，日本开始实施石油“走出去”战略。1958年日本石油贸易公司与沙特、科威特两国政府合资成立了日资的阿拉伯石油公司，共同开发沙、科两国接壤的中立区近海海域的地下石油资源。日资的阿拉伯石油公司同沙特间的石油租让期为42年，同科威特间的合同协议为44年。但多年的海外石油勘探的实践证明，自主开发的石油成本大大高于国际市场价。到2000年，日本石油公团背负了82亿美元的债务，出现了18亿美元的亏损，综合成本高达约50美元一桶③。
20世纪90年代日本放开石油产品进口后，由于市场竞争激烈加之亚洲金融危机，国际石油市场的平均价大大低于自主开发价。为此，日本政府对自主开发油田政策做出了调整，在2000年废除了原先提出的自主原油比例为30％的目标。受这一政策调整的影响，日资的阿拉伯石油公司于2000年失去了沙特的油田开采权。日本坚持认为“石油可以在市场上购买”，而沙特则主张“确保自主资源在未来很重要”④。日本能源政策的调整是导致日资阿拉伯石油公司与沙特石油公司就延续石油开采权谈判失败的根源所在。日本虽然非常关注能源安全，但在巨额的财政赤字情况下，低价的国际能源对日本政府还是具有相当的吸引力。
第三阶段：21世纪初至今，“脱中东石油”战略受挫，日本全面出击，确保中东石油来源，这一时期能源政策的重点完全转向安全考虑。
进入21世纪后，国际能源供求结构发生了明显的变化，以往基本处于平衡的能源供求结构，开始向供求不平衡转变，加之失去了沙特油田的开采权，日本深感其能源的可获性和可靠性受到严重挑战，开始全力倾注于能源安全问题。而美国攻打伊拉克，正好为日本提供了同中东产油国加强能源合作的大好机会。借此良机，日本利用各种渠道拓展能源外交。2003年5月，日本首相小泉纯一郎访问沙特，提议建立“日本—阿拉伯论坛”，探索进一步发展与沙特政治关系的新途径；同年12月，日本经济产业大臣二阶俊博与到访的伊拉克石油部长乌鲁姆签署了一份关于两国在石油天然气领域开展合作的文件。文件规定，日本将拿出对伊贷款中的部分资金，对伊拉克南部城市巴士拉的原油生产设备以及向外输送原油和采集液化天然气等的设施进行修复。2005年10月，小泉首相邀请了44个伊斯兰国家的大使到其官邸享用开斋晚宴，积极致力于推进同各国的友好关系。2006年4月，沙特的苏丹皇太子应邀访问日本，在同经济产业大臣二阶俊博的会谈中，要求日本恢复两国间的投资保护协定，二阶俊博对此做出了积极的回应。事实上，日本主动同中东国家谋求良好关系的努力，已经取得了理想的效果。2005年10月在国际投标中，五家日本企业得到了利比亚六块油田的开采权，这是日本企业首次在利比亚获得开发石油的特许权⑤，成为日本中东石油外交的又一次胜利。经过短短几年的努力，日本利用中东地缘政治格局的重组，成功收复了其在中东的能源失地。
日本调整中东能源政策的动因
受国内替代能源发展的制约，石油资源几乎百分之百地依赖进口的日本，其“脱中东石油”战略的推进遭遇核安全危机。而中东地区石油资源丰富，有着不可替代的出口优势和外供潜力。以中东为中心的石油输出网络，能保证石油源源不断地运送到世界各地。在未来的国际石油市场上，中东地区仍将保持其主要供应基地的战略地位。因此，尽管未来日本的石油进口将更趋分散化，但中东仍将在日本的石油进口中占据一定的地位。从日本能源发展战略角度看，日本调整中东能源政策具有一定的历史必然性与现实必要性。
首先，国内发生的核泄漏事故，使日本“脱中东石油”的进程遭受重大挫折。经历了20世纪70年代两次石油危机后，日本一直在积极推进替代能源政策。电力工业已不再绝对地依赖石油，尤其是中东石油。核能逐渐成为主要的替代能源。1973年核电仅占日本全部发电量的2.4％，1985年已增加到25％，第一次超过了石油发电量的份额⑥。尽管日本的核电操作和管理标准均名列世界前茅，但还是由于管理上的疏忽，酿成了震惊国际社会的重大核事故。1999年，在日本茨城县东海村JCO核燃料处理工厂，由于操作工的失误，直接导致了一场严重的核泄漏事故，由此引发国民对核能的信任危机，也直接导致日本的能源利用多样化、能源进口分散化政策受挫。而日本对中东石油依赖率的大幅度降低，很大程度上是得益于核能的利用。虽然日本政府并没有因这次事故而宣布放弃使用核能，但事实上，由于国民对核能安全的担忧，日本的核能建设就此停止。这使日本在很短的几年中，对中东石油的依赖率就回升至历史高点。
其次，国际地缘政治的变化，为日本开拓新的中东石油进口地提供了机遇。美国立志改造中东的美式民主化政策，虽导致沙特与美国出现不和谐、伊朗与美国关系持续紧张，但作为同盟国的日本，却通过加强对伊拉克、沙特、伊朗的外交，在中东地缘政治格局重组中，重谋其长远的能源利益。
一是以“援助重建”为借口，出兵伊拉克，谋求从伊拉克进口更多的石油。美伊战争前，日本对伊拉克的石油依存度仅为1.4％，其油气公司在伊也没有特权。但伊战后，日本意识到美国在伊拉克必定会建立亲美政权，控制伊拉克及整个中东的石油。因此，为了扩大对伊拉克的石油拥有权，日本积极出兵参与伊拉克战后重建。而日本把自卫队的派遣地选择在20世纪70、80年代曾大规模投资的伊南部城市萨马沃，充分说明了日本派兵的真正意图在于谋取在伊的石油开发权益。
二是修复同沙特的经济合作关系，保证其在中东的传统能源利益。沙特一直是日本的主要石油供应国，2003年沙特在日本石油总进口额中所占比率为22.8％，仅次于阿联酋。同时，沙特不仅在不断缩小的世界石油生产剩余能力中的比重越来越高，而且其实施的稳健石油政策，在维护国际市场油价稳定方面起着极其重要的作用。因此，九一一事件后，尽管美沙关系恶化，但日本并没有追随美国，而是从维护能源安全的角度，努力探索同沙特修复关系的经济合作新途径。如在IT、医疗和环境等新领域开展合作，与沙特国营公司就建设2008年投产的石化厂达成协议等。日本的一系列经济合作举措得到了沙特的积极回应。2004年沙特石油大臣访问日本，表示继续向日本提供稳定的石油供应；同年7月，沙特国营石油公司与日本昭和壳牌公司签约时，不仅保证提供所需石油，而且保证在“有事”时优先供应。
三是稳定与传统的石油供应国的关系。2005年，伊朗石油占日本进口石油总量的15％。日本为保障能源进口安全，积极致力于同伊朗合作开采石油。对此，美国一直持反对态度。然而，日本还是争取到了伊朗阿扎德甘油田75％的开采权。据推算该油田拥有260亿桶原油储量，是日本迄今为止取得的拥有自主开采权的最大油田。为获得该油田的开采权，日本对伊朗做出了一系列的承诺，签署了《21世纪日伊合作声明》，承诺向伊朗提供30亿美元的“能源开发基金”等。日本希望通过开发该油田，在稳定同伊朗能源关系的同时，进一步培育日本版的国际石油资本。
再次，国际能源供求关系的变化，使日本更加关注中东进口能源的安全。进入21世纪后，世界能源供求矛盾日益突出。20世纪70年代，国际石油供应的80％由发达国家消费，而现在发展中国家的消费已占到50％。随着中国、印度以及整个亚洲石油消费比例的不断增加，国际能源供求关系正在发生新的变化。而石油供给增长的速度在过去几年里持续低于由经济增长产生的对石油需求的强劲增长，这种日益扩大的供求差距导致石油市场的供求平衡日趋脆弱，国际原油市场将在新的供求结构上谋求平衡。虽然目前世界各国都在加大油田的开发和投资，但由于采油行业所特有的投资周期长、见效慢的特点，预计世界原油产能和产量在中期内不会出现大幅、快速的增长。而原油储量非常丰富的中东，其原油供给能力的增长在相当长的一段时间内仍将左右着世界市场。因此，日本中东能源的外交力度近年来正不断加大，希望通过经济合作，换取石油供应的安全。
日本的中东能源政策走势
在发达国家中，对中东石油依赖度最高的是日本。而中东在未来的国际能源供应中仍将处于重要地位。阿联酋能源部长在2006年召开的第七届国际石油峰会上引述美国副总统切尼在美国能源政策文件上的表述，称“2020年，大约54％至67％的世界石油产量来自中东”，并指出中东以外的石油储量只有22年的持续生产能力，而中东则有88年的生产能力，表明未来的石油资源将越来越集中在中东⑦。
日本2006年5月公布的《新国家能源战略》报告提出，对中东石油的依赖率将从目前的50％，下降到2030年的40％，表明了日本将尽力减少对中东石油依赖的决心。但国际原油分布的不均衡，并不能彻底改变日本依赖从中东进口石油的局面。中东在未来国际能源安全战略中的独特地位，仍将促使日本努力加强同中东的经济、政治合作，以谋求长期互利的能源合作。为此，日本将从长计议，继续推进中东地区的石油进口分散化战略；通过大型项目的承建保持长期的经济合作关系；积极促使中东地区融入国际经济体系，减少地缘政治冲击对能源供应的影响。
第一，继续援助伊拉克经济重建，扩大从伊的石油进口。
2005年，日本从中东地区的石油进口量占全部进口量的近90％，但从伊拉克进口的比例很小。而伊拉克是一个拥有1125亿桶探明石油储量的世界石油资源大国，石油开发的潜能巨大。正因如此，2006年3月底，日本开始恢复自1985年起终止的对伊日元贷款(ODA)。日本的贷款主要用于石油和天然气领域的重建，总额达50亿美元，其中15亿美元为无偿援助，其余为日元贷款⑧。这是除美国外的单一国家所提供的最大一笔援助款。日本对伊拉克慷慨解囊，虽有来自于美国的压力，但也希望通过贷款，获得伊国民的好感，从伊未来的潜在石油出口中抢占先机，扎实地推进其中东地区进口石油分散化战略。2006年8月，小泉在与布什会晤期间，表明了想在伊拉克重建过程中发挥主导作用的坚定决心。日本外相麻生太郎也称，“日本需要继续履行自己的承诺，与国际社会一道帮助伊拉克政府及其人民重建国家”。伊战至今，伊拉克石油的日产量正在逐渐恢复，2006年6月的日产量已达250万桶。伊拉克石油部长侯赛因·沙赫里斯塔尼说，伊战前的石油日产量最高记录是350万桶。他希望伊拉克的石油产量到2010年增加到400万桶左右，2012年增加到600万桶⑨。
第二，迎合中东产油国兴建基础设施的需求，稳定长期的相互依赖关系。
日本清醒地意识到，在未来相当长的一段时间内，能源消费国对能源生产国的依赖还将持续下去。为此，必须在能源消费国和能源生产国间找到互利双赢的合作领域。近年来高企的油价，使中东国家的建设资金非常充裕，也希望日本帮助其兴建基础设施。而日本在中东国家的承建项目质量良好，这种信誉为日本参与中东国家的基础设施建设提供了可能。日本期待通过帮助中东国家开展基础设施建设，从而长期享受中东地区石油供应的优待。沙特计划在2009年前投资500亿美元增加石油产量，并在2009年夏天前，将生产能力从每天1100万桶增加到1250万桶；并将石油储备能力恢复到300万桶的水平⑩。这些投资无疑将给日本带来一系列重大的合作项目。近年来，日本经济的持续复苏、企业盈利的大增，已经使日本企业对中东的投资再现高潮。2000年日本与沙特石油谈判一度破裂，根本原因在于供需双方在出口石油和投资方面存在分歧，但在新形势下，两国在这方面的投资合作已达成共识。而受国际能源需求增长的影响，未来的石油价格将会维持在一定的水平，相对于以往的低价格，对中东产油国来说，其收入将会保持在一个较高的水平，表明其城市开发、建设会持续相对长的一段时间。这种相对稳定的经济合作关系，使中东产油国为其石油能源找到了长期稳定的市场，而日本也获得了长期稳定的石油供应来源。
第三，努力推动中东融入世界经济体系，从而减少中东的地缘政治动荡对能源供应负面的冲击。
日本虽然从政治角度推崇美国在中东推行的民主化政策，但具体到经济、能源合作时，日本的中东政策更具灵活性，不会仅限于推进民主化进程，而是将其扩大到经济领域，积极促进中东尽早融入世界经济体系。这样不仅有利于扩大日本与中东国家的经济合作范围，也有利于减少中东地缘政治动荡对能源供应的冲击。2006年4月日本政府正式决定将同海湾合作会议(GCC)商谈自由贸易协定(FTA)事宜。5月底，在沙特召开了日本与海湾合作会议，沙特、卡塔尔、巴林、阿曼、阿联酋和科威特的代表与会。该会议为商谈FTA的预备会。目前，从GCC的原油进口额占日本全部石油进口额的约75％(11)。日本政府与中东六国的FTA谈判，将准备以放弃贸易关税为代价，换取六国的长远能源合作。
第四，重拾投资海外油田的战略，确保进口石油的安全。
加大核能和新能源的开发力度，尽可能减少对中东石油的依赖是日本未来能源政策的主调。日本《新国家能源战略》报告要求提高核能在电力供应中的比例，到2030年争取从当前的30％增加到40％左右。为此，日本计划新建高效的快中子增殖反应堆，来提高核能的发电量。但该反应堆要正式投入商业运作，需要花费相当长的一段时间，预计在2050年左右才可能实现。而日本目前拥有的54处核电站，大多已有二三十年的历史，在2030年之前，不会有新的核电站取代它们。如果将核反应堆提供的电能所占比例提高到40％，那么将给这些年代较为久远的反应堆带来很大压力，同时将面临更艰巨的安全性挑战。
于是，该报告又提出将重拾海外找油计划，重新扶持国内石油公司参与国际能源市场的竞争。2001年11月小泉政府上台不久，就把拥有巨额不良债权的日本石油公团列入企业改革之列。2002年7月颁布《石油公团废止及其关联法》，宣告废除石油公团。此举表明传统的以安全为目的、不计经济成本的“走出去”战略宣告失败。日本石油公团作为政府延伸机构对日本石油企业进行了大量的直接投资，从而使得其经营完全集中在石油安全上，很少考虑经济效率问题。石油公团对于有亏损的公司通常是采取追加投资的方法维持其经营。最终使得日本石油企业缺乏竞争力，不仅增加了石油供应成本，而且也没能解决石油安全问题。2006年4月国际石油开发公司和帝国石油公司组成联合控股公司。拥有国际石油开发公司36％的股权的日本经济产业省，在这两家石油开发商的“联姻”中发挥了关键作用，目的是形成一个实力更加雄厚的实体以更好地与外国对手展开竞争。由于世界石油资源大部分集中在中东，日本获取海外石油权益的重点仍是海湾国家。日本计划将在海外的“自主开采”石油比例从目前的15％提高到2030年的40％以上，并制订了具体的支援政策，包括增加国家对民间开发公司的出资比例和扩大贷款担保的上限等。此外，日本政府将会利用其拥有的经济实力，向油气田所有国提供经济发展所需要的投资。日本石油企业则将通过与产油国石油企业成立合资公司，或通过购买外国公司股票成为其股东，参与油气田的经营开发。此外，日本企业将通过提供先进的油气开采和运输技术，提高合资企业的经济效益，从而获得产油国的信任。
第五，在伊朗核问题上极力提倡“政能分离”原则，尽力保持同伊朗的正常石油贸易。
近来，伊朗核问题不断升级，伊朗同美国的关系越来越僵。这给日本与伊朗的石油开采合作带来严重影响。但日本不会轻易放弃该油田的开采权，日本的伊朗核政策将更趋实用性。日本会按照国际原子能机构的决议，力促伊朗转向原子能的和平利用。美国三番五次地对日本与伊朗的石油开采合作提出反对意见，但始终没有动摇日本与伊朗合作开采石油的决心。2006年3月，时任日本内阁官房长官的安倍晋三就此问题回应说：“这一项目对确保日本能源供应相当重要。”日本经济产业省次官彬山秀治也对外宣布：“日本将继续推进与伊朗联合开发阿扎德甘油田的项目，不会受到外界舆论的影响，因为这一决定有利于日本的国家利益。”(12) 面对伊朗拒绝暂停铀浓缩计划，国际社会对其实施经济制裁的现实，日本又提出建议不要将伊朗的石油贸易列入第一阶段制裁范围。2006年8月21日的《读卖新闻》援引政府官员的话说，日本会敦促国际社会，在对伊朗实施制裁时采取渐进方式，第一阶段制裁不要将石油贸易包括在内，而一旦伊朗停止铀浓缩活动，应该立即取消惩罚措施。
日本不愿放弃与伊朗合作开发油田的两大理由：一是日本在1979年伊朗发生伊斯兰革命和1980年至1988年的两伊战争的撤资中损失巨大，而重返伊朗又花费了很长时间；二是日本担心中国会取代其在伊朗油田开发的位置。因为一旦日本与伊朗合作开发油田的计划落空，那么，该油田的开采权最终很可能会落到中国手中。这样也就断绝了日本重返该油田的后路。
尽管日本与伊朗合作开采油田的前景受各种因素的影响而尚难预测，但此事不会影响日本与伊朗的正常石油贸易关系。2006年6月，伊朗石油部长哈马内在被问及取消联合开发项目是否会影响伊朗和日本的石油合作时表示：“日本是伊朗的石油客户，虽然我们在联合开发阿扎德甘油田这一问题上没有达成最终协议，但这并不影响我们对日本的石油出口。”(13)
总之，未来日本对中东能源政策的重点，将是以政府援助为先导，以民间经济合作为基础，以期保证中东进口石油的安全。同时，还将积极促使中东国家融入世界经济体系，以最大限度地保证国际石油供给体系的正常运作。
注释：
①石田进：《伊拉克战争和日本》，载《中东研究》2004年第2期，第24页。
②石田进：《伊拉克战争和日本》，第24页。
③《21世纪经济报道》2006年6月23日。
④《日本能源战略受到严重挑战》，载〔日本〕《日本经济新闻》2000年2月29日。
⑤《收益与风险并存》，载〔日本〕《日本经济新闻》2005年10月4日。
⑥〔英国〕R.贝尔格雷夫等编：《2000年的能源安全》，中译本，时事出版社1990年版，第94页。
⑦《21世纪经济报道》2006年5月31日。
⑧《探讨增加伊拉克经济援助》，载〔日本〕《日本经济新闻》2006年5月13日。
⑨《香港亚洲时报》2006年7月25日。
⑩《21世纪经济报道》2006年6月2日。
(11)《与中东六国商谈FTA》，载〔日本〕《月刊新闻文摘》2006年第6期，第79页。
(12)《美国要求日本中止伊朗油田的合作开发》，载〔日本〕《产经新闻》2006年3月23日。
(13)《国际金融报》2006年6月8日。
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