社保基金市场化管理的模式与政策支持，本文主要内容关键词为：社保基金论文,模式论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障基金是通过国民收入的分配与再分配所形成的以承担“社会稳定器”为职能的专用基金。由社会保险、社会救助、社会公积和民间福利性基金等项内容组成。其中，养老、医疗、失业等社会保险基金是社保基金的主体。近来，我国社会保险基金管理体制的改革，也主要以社会保险基金管理体系的改革为中心。社会保险基金存在的主要职能，是降低或消除未来不确定性对个人和家庭的伤害。
一、社保基金市场化管理的必要性和实现条件
长期以来，我国社会保障基金的管理模式，基本采用计划行政管理的体制模式，即以国家和政府的信用为基础，进行募集、管理、使用和支付。在这里，政府组织体系中的专门部门和指定事业团体，承担具体的职能。各级政府最终将还原为中央政府，对此承担无限责任。实践证明，这一管理模式，在我国从计划经济过渡为市场经济的转型期，曾经发挥过相当大的作用。然而，在市场经济体制初步确立的今天，这一管理模式也暴露出诸多问题。其主要表现在：基金保值增值的实现渠道单一；管理主体非专业化影响基金的使用效率；政府承担无限责任则增大了政府资产负债表的不确定性和风险。由此，借鉴国外经验，依据市场经济的规则，引入市场化的社保基金管理模式，降低政府风险和提高给付能力，就显得相当重要。
社保基金的市场化管理，是指基金募集方法多样化，基金管理主体多元化和基金保值增值市场化等一系列制度安排之和。其主要目的是建立个人和国家共同承担未来不确定性风险的机制。其中，社保基金投入市场运营实现保值增值，是市场化管理模式的核心。从保值增值的内在要求上看，社保基金与其他类型的基金相同，而作为以承担“社会稳定器”职能为宗旨的特殊类型基金，社保基金又不同于其他类型的投资基金。在保值增值的运营过程中，必须严格地遵循“安全性、流动性和收益性”相统一的原则。因而，根据我国的特点，研究和设计社保基金的市场化管理模式及政府的支持政策，至关重要。它有利于使该项改革从起始时期就纳入有序推进规范营运的轨道，避免改革的震荡对消费者带来的伤害。国外发达的市场经济国家，自强制性地推进社会福利政策以来，已形成了庞大的社保基金资产。多数国家仅累积的养老金，其规模已达到GDP的一半以上。而对此类基金，各国几乎都将其投入到金融市场为主的市场中运营，并实现了基金保值增值。由此也形成了各具特点的社保基金市场化管理模式与运营机制。
综观各国经验，社保基金的市场化管理与安全运营，大致需要如下几个基本条件：
1.立法保证。市场经济要求一切活动以法律法规为基础，只有把社会保障基金的管理运营纳入法制化的轨道，并使其依照市场经济规律规范化运作，才能使受益人的合法权益真正得到保障，并使基金在促进国民经济发展方面发挥应有的作用。
2.合理的管理组织结构。合理的组织架构是保证社会保险基金顺畅进入市场的必要条件。要有专门的法人实体来进行组织管理，其管理、监督、经办等各个机构界定清楚各自活动的边界，责、权、利明确对称。
3.监管体系。有法可依之后，还须有法必依、执法必严。这就需要监管机构严格按照法律法规，对社会保险基金市场化运作的每一个环节，进行适时监控，确保基金受益人的合法权益，维护市场经济秩序。
4.市场微观基础。资本市场上要有多样化的金融工具，供社会保险基金进行证券组合选择。更为重要的是，要有风险管理工具，如远期、期货、期权和互换等衍生金融品种来进行套期保值，规避内生性市场风险。同时，实业经济中要有成长性好、有竞争优势的项目。证券市场的发展，离不开实业经济发展的支撑，虚拟经济的繁荣，要以实业经济的壮大为基础，否则容易导致经济的泡沫化。
5.政府政策的支持。社保基金的特殊属性，使各国政府对其募集和营运，都制定了相应的支持政策。我国在推进社保基金市场化管理的初期，则更应考虑到该项基金的社会公益性特点，而给予更大的政策支持。
二、关于立法的探索
社保基金市场化管理和营运的法律支持，应主要由两方面的法律体系构成。一是有关社保基金募集、管理、营运和给付的法律体系；二是有关确保金融市场秩序的法律体系。应该说，有关金融市场秩序维护的法律体系建设，自上世纪90年代以来，我国已有了很大的发展。其中，有关资本市场的法律体系，也在逐步的完善中。当然，由于我国金融市场特别是资本市场本身处于发展的初级阶段，其金融产品的供应并不充分，这就使金融法规降低市场风险的能力受到限制，也使各类基金进入金融市场不能不采取谨慎的营运策略。这一特点，对社保基金进入市场营运，也会带来影响。
相比之下，有关社会保险方面的国家立法，在我国的发展相当不充分。据考察，发达国家非常重视对社会保障事业的立法建设，尤其是针对市场化运作的“职业年金”（类似于我国的“企业年金”，过去称为“补充养老保险基金”），很早就有专门的法律规范。
我国目前尚没有养老保险方面单独的正式法律，只有一些政府部门的规章条例，如1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》；1995年《国务院关于深化企业养老保险制度改革的通知》；1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》；1999年《社会保险费征缴条例》；2001年6月12日《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》等等（上海市劳动和社会保障局，2000）。其主要问题是：(1)没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保障法律制度，导致社会保障的覆盖面小，保障程度低；(2)现有的社会保险法规立法层次低，缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度，这种状况与社会保障所应有的地位不相称；(3)社会保障的法律实施机制薄弱，社会保障监督机构缺乏对欠缴保险费、拖欠保险金、挤占挪用保险金行为的法律制裁措施。
因而，我们认为，应在前期各类条例实施的基础上，尽快制定统一的、全国性的“社会保险法”。同时，考虑到社保基金推行市场化管理和营运尚处于初期探索阶段，能否相应制定有关行政管理条例，作为先行于立法改革的制度设计。在这里，制定专项的制度设计是相当重要的，因为，《信托法》和《投资基金法》实际上难以反映社保基金的特殊性。
三、关于组织管理模式的探索
发达国家社保基金的组织管理体系，应该说是各具特色。其重要特点是，监管机构与承办机构分离，以受益人、承办人（受托人）和监督人为组织管理关系的主线，由承办人（受托人）选择营运增值的方式，而承办人通常是非政府系列的法人组织，监督人则由政府部门或其他社会组织承担，参见下页表：
中国以往的社保基金组织管理体系，是建立在政府信用和政府承担无限责任基础上的组织管理体系。在这里，不同层级政府属下的社会保障职能部门，是这一组织管理体系的核心，它承担了政策制定、保费征收、基金管理、投资运用、养老金发放、争端处理等多项职能。因而，我们可以说，政府社保职能部门在社会保险领域中，实际上是集“立法、行政、司法和监督”等诸项权力为一身。由此，将其定义为特殊的“政企合一”模式，也不为过。当然，在市场组织和市场信用发育并不成熟的条件下，以这样的组织管理模式来确立与社保基金受益人的关系，有其合理性。然而，若对社保基金引入市场化的管理模式，这一组织管理体系就将难以适应。
2000年9月25日，为筹集和积累社会保障资金，进一步完善社会保障体系，国务院决定建立“全国社会保障基金”，并设立“全国社会保障基金理事会”，直属国务院领导。理事会的主要任务是：管理中央财政拨入的资金、通过变现部分国有资产所获得的资金以及其他形式筹集的资金；根据财政部和劳动保障部共同下达的指令和确定的方式拨出资金；挑选、委托专业性的资产管理公司对基金的资产进行运作，以实现保值增值；向社会公布社会保障基金的资产、收益、现金流量等信息。由此，拉开了中国社保基金组织管理体系改革的序幕。
中国社保基金组织管理体系的改革，其实质是重新构建基金受益人与委托人的关系，以及重新定义政府在其中的职能，建立一个与市场化管理和营运相适应的分工明确、相互制衡的组织管理架构体系，以确保“安全性、流动性和收益性”目标的实现。因此，这项改革应以“政企分开”和形成市场营运监督制衡体系为中心。建立“全国社保基金理事会”是社保基金管理和营运上，实施政企分开原则的第一步。用独立的法人组织来承担社保基金受托人的职能，是国际通行的惯例。由此，与市场经济相适应的商业信用开始引入到基金受托人与受益人的关系体系之中，而国家信用也具备了逐步退出的组织条件。特别是对受益人个人账户和企业年金的保值增值来说，这一改革的意义尤为重大。社保基金受益人已开始具备了对受托人的选择权。
这样，以市场化管理和营运为基础的组织管理体系，大致应有如下经济主体共同组成：(1)政府职能部门，负责提供公共服务与政策制定；(2)监管部门，负责制定监管政策和实施监督措施；(3)基金募集和管理的委托人法人组织；(4)基金托管机构，如商业银行；(5)基金营运机构，如专业投资管理公司或基金管理公司；(6)提供各类服务的中介机构，如会计、审计、精算；(7)基金受益人；等。这个涉及多个经济主体的组织管理体系，当前最为主要的是在职能相对分工的基础上，进行系统的制度设计。该项工作，应成为改革方案中的主要内容。其中，受托人组织资质认定和基金营运机构资质认定，以及受托人如何营运机构的制度设计，是本项改革成功与否的关键。
四、监管模式探索
监管模式主要由监管主体、监管方式、监管制度和监管政策共同组成。发达的市场经济国家中，社保基金市场化管理和营运的监管主体，大多由政府专门部门或以政府为背景的专业部门承担此职能。在中国，因该项改革处于起始阶段，且目前的市场经济秩序使民间组织的信誉尚远低于政府信誉，因此，建立政府专门监督机构是当前条件下的可行选择。然而，由于社保基金的运作，是一项专业技术性较强的经济行为，为确保监督的质量，就必须吸收专家共同参与。监督的对象，应包括基金受托人组织，基金市场营运机构，基金托管机构和提供各类中介服务的机构。
在国际上，对社保基金的运营监管主要有两种模式：一是审慎性监管。在这种监管模式下，监督机构较少干预基金的日常活动，只是在当事人提出要求或基金出现问题时才介入，在很大程度上，监管机构依靠审计、精算等中介组织对基金运营进行监督。美国等发达国家采用这种模式。二是严格的限量监管。在这种监管模式下，监管机构独立性强，权力较大，除了要求基金达到最低的审慎性监管要求外，还对基金的资产结构、运作和绩效等具体方面进行了限制性的规定，监管机构根据这些规定，通过现场和非现场监管的方式密切监控基金的日常运营，一旦出现问题马上采取行动。智利、波兰、匈牙利等国家采用这种模式。
以前，我国的管理条例中，虽规定社保基金只能购买国债和存入银行，然而，在实际运行中，还是出现了大量的违规挤占挪用和使用方向不当的行为。据有关部门的调查，部分养老基金，已经被投入到实物经济中，从事基建、房地产和其他一些直接投资项目；部分被横向拆借或委托放贷。基于以上经验教训，今后监管部门必须着重加强对社保基金营运的监管，研究和设置风险控制指标体系，根据中国金融市场的状况，规定资产投资组合的主要比率。同时，对所监管的各类机构，强化资质监管，实施特许制度，并设计和创造能进能退的竞争机制。要赋予监管机构一定的执法权限，对基金管理和营运中的违法行为，会同司法机关坚决查处，对相关责任人（自然人或机构法人）追究刑事和民事责任。
五、政府的支持政策
社保基金是一种特殊的基金，其营运目的，是为了最大限度地降低社会成员未来生活的不确定性风险，它带有很强的社会公益性。其支付水平，体现了一个国家政府为其公民提供的福利状况，一般各国政府都对养老保险基金的运营给予各种支持，其主要表现在：
税收优惠。包括：(1)企业缴纳的养老保险基金有一定比例可以税前列支：德国为10%；美国为15%；加拿大为18%；澳大利亚为20%；法国为22%。(2)个人收入所得税方面的优惠，在美国，红利收入和利息收入的所得税率为30%，而从这两个渠道获得的养老基金收益，免征所得税。政府还鼓励自营者建立个人免税养老保险基金计划。
担保和保险。美国1974年《职员退休收入保障法》中规定成立“养老受益保证公司”，其功能类似于联邦存款保险公司，如果其企业有一个不足额基金的养老保险计划，若该企业破产或因其他原因无力履行其养老金支付义务，则由养老受益保证公司在一定限额内提供保险，目前每人每年约为3万美元。
我国应参照国际通行的做法，加强和改进对社保基金市场化管理和营运的支持，其主要内容包括：
1.社会保险基金营运所得收益，应全部并入基金并免征税费；
2.《中华人民共和国所得税法》在执行过程中，国家应根据实际情况制定一些免税项目，应对职工住房公积金、医疗保险金、养老保险金和失业保险金抵扣税基；
3.现行的企业补充养老保险缴费的企业供款，是从企业工资储备金、福利基金中支取的，在一定比例范围内应计入企业成本。应该让缴费达到一定规模的企业享受“缴费税前列支，完全计入成本”的优惠；
4.社会保险基金在证券市场的一级市场上购买新股和国债时应该享有优先权；
5.对社会保险基金进行一定形式的再保险；
6.根据居民生活费用价格指数变动情况，在通货膨胀率超过一定限度时，用财政资金对社会保险基金进行指数化调整补贴。