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一、国有资本与产业政策的关联
产业政策要解决的是国民经济的产业或部门结构问题。虽然现实中任何既定的产业结构都是既往投资的结果，因而调整或改善产业结构不能不涉及资本的配置和运作问题。但是，在一般研究产业政策的理论中，却很少论及这一点。至于国有资本与产业政策之间的关联问题，则几乎被排除在视野之外。应该说，这是一个需要弥补的理论缺陷。
在研究产业政策的一般理论中，无论是有关如何制定或实施产业政策的规范分析，还是对产业结构变动及其与投资关联的实证分析，都隐含着一个不言而喻的前提，即一国经济中形成产业结构或部门结构的社会资本，是按市场规则而不是按政府政策来配置和运作的。正是在这一前提下，有关实施政府产业政策的理论探讨，最终往往被归结为用何种工具来影响或诱导社会资本的投向选择，以改善或调整产业结构的问题。在这里，包括存量和增量在内的社会资本，不管它们由谁所有，都只是产业政策及其工具所影响的对象。它们本身并不是政策工具的组成部分。从这一点看，产业政策与各种投资的关联是间接的，二者之间通过政策工具联系并相互影响。因此，即使是在政府的投资活动有着重要作用的混合经济中，国家投资也不是政府的结构政策，亦即产业政策的产物和工具，而是政府的总量政策，亦即宏观经济政策的产物和工具。如此看来，国家资本，或国有资本的配置和运作及其产业政策的关联问题，在西方有关产业政策的研究中没有受到关注，便是很自然的事情了。
关于国有资本与产业政策的关系，至少有以下问题需要深入探讨：
第一，关于国有企业的功能及其与产业政策的关系问题。从国际范围来考察，国有企业作为政府投资的产物，或多或少都执行着某种特定的公共职能，国有企业的经营通常要服从于或服务于一定的政策目标。只是在不同的国家，不同的经济体制下，国有企业执行的公共职能的大小不等，达成政策目标的方式不同而已。从国有企业的这些共性来看，可以说，国有企业既不同于政府，也不同于一般企业，即它们本身不是政府政策（包括产业政策）的制定者和实施者，也不完全是政府政策的调控对象，而或多或少是政府实施某种政策目标的一个工具。如果这个判断是正确的话，那么，不同产业领域里的国有企业与产业政策之间的关联就是显见的了。
第二，关于国有资本的配置和与产业政策的关联问题。与西方经济不同，我国经济以公有制为主体，国有经济不仅是国民经济的主导力量，而且是支持除农业以外各主要产业发展的基础。国家投资与产业结构之间存在直接的联系。这种联系的主要表现，一是国民经济中除农业以外的基本产业及其内部构成，在很大程度上是由国家投资结构决定的；二是国家的产业政策在过去相当长的时期中不仅与投资政策直接结合在一起，而且以直接投资为实施产业政策的基本工具；三是国家投资的数量与构成的变动直接影响或决定产业结构的变化速度和变化趋势；四是国家投资在社会投资中的比重变化对产业政策的实施力度有着重要的影响；五是国家投资体制和国有资本的配置及其运行方式的改革引起和带动着产业政策的实施工具的改革。由此可见，在一个国有经济发挥着主导作用的经济中，国家投资，亦即国有资本的配置及其运行方式与政府的产业政策之间，有着比以私有制为主体的经济更为密切而又重要的内在联系。如果不从如何制定政策的角度而从如何实施产业政策的角度来研究产业政策及其效果问题，就不能不考察产业政策与国家投资的内在联系，也不能不分析国有资本的管理体制和经营机制的改革及其对产业政策的影响。
第三，关于国有资本的管理政策以及国家的所有制政策与产业政策的配合问题。十多年来，以发展社会主义市场经济为目标的体制改革已经取得了重大进展，极大地改变了我国传统的资源配置方式。市场机制逐渐成为影响产业结构的主要因素。个体、私营和外商投资经济在国民经济中所占比重日益增大，特别是在某些经济部门中所占的比重已经达到举足轻重的地位；绝大多数国有企业被逐步推向市场，成为自主经营、自负盈亏的市场主体和法人实体，决定其投资和经营方向的因素不是计划信号，而是市场信号了：包括各类要素市场、证券市场、产权市场在内的市场体系的发育和发展，极大地增强了资源在不同产业和不同经济成分之间的流动性，使产业结构和所有制结构的变动弹性随之增强。这些变化实际上反映出所有制政策与产业政策之间也存在着互相补充的配合关系。因为，国家对那些发展薄弱，需要发展的产业或部门，采取了鼓励和允许非公有制经济发展的政策，同时，逐步扩大了国有企业包括投资决策权在内的经营自主权，使国有企业在一定程度上成为投资主体。如何按市场经济的要求，进一步改革国有资产管理和经营体制，使国有资本的配置和运作能够更有效地带动和引导产业结构的调整和进化，就成为国有资产管理体制改革和实施国民经济的产业政策需要解决的问题。
最后，关于国有资本的优化重组和产业政策工具的关系问题。由于资本的配置决定其他要素的配置，资本的配置结构也就是最终决定了企业结构从而决定产业结构，因此，产业结构的调整不仅涉及到增量投资的选择问题，更为重要的是涉及到存量资本的重组问题。换言之，假定其他条件不变，资本的跨部门流动和重组就必然引起产业结构的变动。至于这种变动是否符合既定的产业政策，或者能否按照产业政策的目标来实现这种变动，则取决于产业政策的导向及其工具的有效性。如前所述，由于国有经济是我国经济的主体，如何在国有资本的优化重组中实现产业政策的目标，以及如何运用国家的产业政策工具引导国有资本的优化重组，便是需要从理论和实践上给予探讨的问题。
二、国有资本及其作用
资本，其实是一种以连续不断的运动来追求最大收益的资源。资本的运动除了受自身的内在规律的支配以外，还受到资本所有权主体的影响。资本所有权主体的利益取向决定着资本运动的方向。正是因为市场经济中行为主体的利益不同，使政府支配的资本和私人支配的资本具有不同的利益取向。
一般而言，资本具有三种属性。第一，增值性。这是资本最基本的属性，资本的一切运动都是由其增值性引起和决定的。资本的增值能力不仅决定着它们的竞争地位，而且决定着它们的流动方向。第二，竞争性。资本是市场竞争中实现的增值和扩张的，竞争给资本以活力，也是资本实现增值的基本形式。资本竞争能力决定着资本的生死存亡，并向行为主体传导市场的压力，迫使他们按照市场导向决定其投资选择及其运作方式。第三，流动性。这是资本趋利避害的基本途径，它不仅决定资本从实物状态到价值状态的转变，而且决定资本从一个行业自发地流动到另一个行业，从一个地域流动到另一个地域，从一个所有者流动到另一个所有者。正是由于资本所具有的这些属性，使得资本成为推动经济增长，带动结构转换的主要因素。
国有资本首先具备的是资本的一般属性，此外，国有资本还有其特殊属性。这种特殊性主要在于，国有资本是政府运用的资本，而政府又是代表公众利益的主体，因此，国有资本的运动不能不服务于政府为公众利益而制定的政策目标。
资本的运动受到资本存在形式和环境，即经济体制的制约。众所周知，虽然国有企业是国有资本的载体，但在传统体制下，政资合一、政企不分的国有资产管理体制使国有企业成为各个政府行政机构的附属物，国有资本的配置在很大程度上要服从于行政部门的局部利益和意志，这就限制了国有资本的增值能力、竞争能力的流动能力，造成国有资本配置效率的低下，降低了国有资本按市场需求自我调节对产业结构的整合能力。
如果进一步考察传统体制下的国有资本配置方式及其对产业结构的影响，就可以看出，造成产业间轻重比例严重失衡，区域间产业结构不断趋同，产业内企业规模不经济，以及低水平重复建设的根源，正是按行政条块分配投资的传统经济体制。不仅如此，按行政条块分割管理国有资产的体制还强化了产业结构的刚性，使国有资产存量结构的调整困难重重。因此，要提高国有资本的配置效率，发挥它对国民经济协调发展所应有的功能，必须首先深化国有企业改革，使它成为资本运动的真正载体，从而更好地发挥国有资本在市场经济中的功能。
如上所述，国有资本既具有资本一般的属性，也具有资本特殊的属性。因此，国有资本的运动在追求利润最大化、价值最大化、效益最大化的同时，还应根据国民经济的全局利益的需要，对社会经济发挥整合作用。为了实践中使这两种不同目标得到协调，应全面认识和把握国有资本的功能。
1.社会积累的功能。在市场经济条件下，经济的增长表现为社会总资本的扩大以及社会所支配的财富的增长。国有资本的积累是保持其竞争地位的必要条件，是发挥其对国民经济主导作用的物质基础，也是增强其对社会经济结构的整合能力的重要途径。积累的前提是资本增值，为此，国有资本的配置和运作首先要考虑满足其作为资本一般的属性要求。国有资本投资和运营必然讲求效益，国有经济的产业布局要以资源配置效益为首要目标。
2.维系社会经济基础功能。国际经验表明，市场机制对于资源的优化配置并不是充分而又万能的。其中一个重要的表现就是它不能调节公共物品的有效供给。在这方面，市场机制“失效”的缺陷需要通过政府的干预来弥补。在我们这样一个市场发育程度低，基础产业长期滞后于加工产业的国家，要维系社会经济运行的基本平衡并保持国民经济的一定增长速度，必须加大国有资本在基础经济部门的投入力度。从这个意义看，一部分国有资本的配置和运作又要考虑满足国有资本作为资本特殊的属性要求。也就是说，要投入那些投资收益低而社会效益高的基础产业和公共服务部门。国有经济的产业布局也要坚持经济效益与社会效益并重的原则，发挥其社会服务功能，促进社会经济稳定协调发展。
3.产业导向和组织功能。先导产业或主导产业发展是以资本的大规模进入为条件的，往往起步阶段带有高风险、低回报的特征，分散的私人资本一般难以进入。因此也需要国有资本优先进入。通过国有资本向主导产业流动，逐步带动社会资本向这一领域的转移，再推进产业结构的不断升级。因此，那些能够有效地提高国民经济整体素质的先导产业，应当成为国有经济的投资重点。
三、国家投资与产业结构
从动态角度观察，当前的产业结构是已往的投资结构的结果，而当前的投资结构又孕育着未来的产业结构。在传统的计划经济体制下，中央指令性计划是配置资源的主要方式，国家几乎是主要产业部门的唯一投资主体。国家通过计划来安排投资的优先顺序，同时也就反映了国家对产业发展的优先顺序的选择偏好，同时也就反映了国家对产业发展的优先顺序的选择偏好，按这种偏好再通过财政预算分配投资。在这种体制下，一切投资活动的决策权，包括宏观决策与微观决策都集中于政府，资金投向靠行政计划手段安排，市场机制基本不起作用，进入各产业部门的投资资金由财政无偿供给，企业在投资活动中仅是项目建设的实施者，或项目建成后的生产者，没有产业进入或退出的选择权。在这种体制下，国家产业政策通过政策制定的投资计划来实施，因此，国家的投资政策与产业政策高度统一，国家投资的累积和分配就形成计划体制下的产业结构。从这个意义上，国家投资是形成和调整产业结构的唯一决定性因素。
改革开放以来，我国在所有制方面采取了坚持以公有制为主体，鼓励多种经济成分共同发展的方针，非国有制经济发展很快，形成了社会投资主体多元化的格局。在计划管理方面，逐步缩小指令性计划范围，市场机制在资源配置中发挥了更大的作用。对投资的导向作用越来越大；在财政体制和企业体制方面进行了一系列向地方和企业放权让利、让地方和企业享有更多财力及更多的投资决策权的改革，地方和企业作为投资主体的地位日益突出。所有这些改革措施都极大地改善了投资的分配格局和分配机制，从而促进了我国产业结构的改善。
从国家投资对产业结构的影响来看，单一的国家投资主体向多元投资主体和多种经营形式的变化，对产业政策的制定和实施，以及产业结构的变动机制产生了极大影响。很明显，由于国家直接掌握的资金的比重大大下降，国家通过指令性方式安排投资来直接调节产业结构的功能也大大减弱，因而辅之运用税收、利率、补贴、折旧等多种财政金融手段，间接地引导各种社会投资的流向以达到调节产业结构的目的。但是转轨时期国家投资本身作为产业政策工具之一，仍然对产业结构的变动具有主要作用。同时，国家投资的运用方式也有所改变，主要地是起引导社会投资的作用。如政府投资向能够带来技术进步和使产业结构迅速升级的高科技产业倾斜；对重点产业项目，国家实行参股、控股、联合投资等形式，吸引地方、部门和企业的资金搞基础建设；对于其他投资主体投向基础设施和产业投资，提供配套资金和设施等，引导社会资金的流向。这些年来，我国全民所有制单位投资和国家预算内投资的比重下降很大，目前这一趋势还在继续。
四、作为产业政策工具的国有资本
一般地说，产业政策是政府为了实现既定经济和社会发展目标而对资源配置过程实施干预的政策体系。它是经济发展战略的重要组成部分。从不同国家看，产业政策的区别主要是：在西方经济发达国家，产业政策通常是指政府为了改善某些产业的竞争能力而对产业结构的某些组成部分所实施的整套投资和促进技术发展的政策。在实行指令性计划的国家，产业政策等同于国民经济计划及其实施。在这种情况下，国家分配生产要素（其中最重要的是投资）的优先次序，实际上与国家对产业结构形式的选择及不同产业发展优先次序是一致的。在发展中国家，产业政策是为实现工业化战略而制定的投资和贸易政策。
如果我们不考虑产业政策的国别差异，也不考虑产业政策的不同具体内容，那么可以看出，产业政策通常由以下要素构成：（1）政策准则，这是制定产业政策的基本依据；（2）政策目标， 这是体现一定经济发展战略取向的产业发展优先次序选择；（3）政策对象， 这是对产业政策调整范围或调节主体的界定；（4）政策工具， 这是指为达到产业政策的目标而可资利用的手段或杠杆。在产业政策的这些构成要素中，政策准则和政策目标一般是通过对政策工具的运用，从而影响或调节政策对象的行为来实现的。假定其他条件不变，即不存在其他抵消因素，则政策工具的有效性在很大程度上决定了产业政策的有效性，政策工具的实施方式在很大程度上决定政策对象的行为方式。因此，有效的产业政策需要有效的政策工具的配合和操作。
国际经验表明，从根本上说，引起产业结构进化的根本原因是生产技术的创新和生产方式的变革。但是，生产技术的创新和生产方式的变革又以投资规模的扩大和投资重点的变化为前提，从这个意义上可以说，投资的变动无疑是产业结构变化的第一推动力。因此，产业政策的实施也以影响或支配投资的变化为着眼点。投资政策也由此而成为最重要的产业政策工具。
在我国这样一个存在多种经济成分，而又要保持国有经济主导地位的经济中，国家支配的经济资源虽然占有很高比重，但也只是资源的一部分，因此，产业政策的实施和政策工具的运用必然涉及到两个重要问题。一是作为政策调节对象之一的国有经济的运行对社会投资选择的影响问题；二是作为政策实施工具的国有资本的效率对改善产业结构作用问题。实际上，这两个问题又是相互联系，相辅相成的。国有经济的运行愈是有效，国有资本对产业结构的调节作用就愈是有力，反之则反。因此，如果我们把资本的运用看成是将产业政策作用于产业结构的主要工具，那么，对于我国来说，改善和调整产业结构的关键就可以归结为一点，即如何配置和运作国有资本，才能既使国有经济的市场竞争能力得到增强，从而发挥其在主要产业部门中的主导作用，又使国有经济的自身发展成为带动全社会产业结构进化的推动力。
为了进一步说明国有资本的配置和运作对于实施产业政策的重要性，有必要考察和比较产业政策的各种操作工具。
如上所述，政策工具是实施政策手段。它既是联系政策目标与调整对象的中介，也是使政策目标得以实现的杠杆。一般地说，政策工具依其实施或作用对象的不同，可以分为三类。一类是作用于经济的行为主体，它指示或改变主体的选择，以直接达到政策的控制目标。这类政策工具我们称之为指令工具。它主要由各种行政手段和审批、奖惩制度构成，其实施带有某种强制性。第二类是作用于经济体系的控制变量，它通过改变经济体制的控制变量引导和调节行为主体的选择，以间接地达到政策的控制目标。这类政策工具我们称之为指导工具。它主要由利率、税率、折旧率、补贴率等价格变量构成，其实施不具有行政强制性。第三类是作用于经济的运行过程，它加快或延缓经济过程的变化，达到政策的控制目标。这类政策工具我们把它称为直接工具。它主要由政策财政开支、国家投资等资金运用活动构成。
从各国的实践看，上述政策工具既可以分别，也可以综合地为政府的各类政策服务或使用，成为它们的一个有机组成部分。如表1所示。
表1各类政策工具
价格变量数量变量
政策工具 影响的变量政策工具 控制的变量
产 特种产业税(1)特种产业的利润 国家投资(1)某些产业的投资量
业 补贴率(2)特定产业的投资 财政贷款(2)某些产业的增长率或贴息
政 关税 (3)特定产品的消费 政府亏损(3) 某些产业的供给量补贴
策 折旧率(4)特定产业的积累
如果我们对政策工具所作的一般分类能够成立的话，那么，产业政策的操作工具也可以作这样的划分，即各类产业政策工具分为指令工具、指导工具和直接工具。
1.产业政策的指令工具。这主要是指政府为了控制经济体制中有关行为主体进入不同产业的数量，而设定的各种政策壁垒；对鼓励发展的产业，可以降低投资主体进入产业的行政壁垒，如放宽企业进入的审批条件、简化审批手续、下放审批权限、放松对投资主体作为产业进入者的资格限制等；对限制发展的产业则采取与上述相反的措施，提高投资主体进入该产业的行政壁垒；此外，还包括规定某类商品的进口限额，甚至采取清理、整顿的行动，强制地排除一部分该行业的某些进入者等。
2.产业政策的指导工具。这主要是指政府为了影响和引导行为主体对不同产业的投资选择而实施的经济手段。如分别对鼓励、允许或限制发展的不同产业，实行高低不等税率或政府贷款利率；对需要扶持的产业给予贴息、退税或亏损补贴等等。运用产业政策指导工具的实质是调节投资主体进入不同产业的经济壁垒，其特点是通过运用工具对投资主体在不同产业领域的实际利益造成有利或不利的影响，将它们的投资决策和经营活动自动导入产业政策的控制目标。此外，这类政策工具还具有改善产业内部资源配置效率的作用，例如通过提高某些产业的利率和税率，清除那些效率低下的产业进入者。
3.产业政策的直接工具。这主要是指政府为了加速某些产业的增长或成长而进行的直接投资或拨款，以及政府的采购订货等支出等。如对鼓励发展的产业或部门增加投资和订货，以迅速提高其实际产出能力和增长率。作为一种产业政策工具，政府投资有着其他政策工具不能替代的优势。第一，实施这种不会直接抑制经济体系中其他主体的投资，也就是说，政府在某些产业部门增加投资或支出不会导致其他政策工具的那种“清除部分进入者”的效果，因此，这是一种既不影响社会总产量增长而又能改进社会总产出结构的政策工具。第二，实施这种工具能够最直接地体现产业政策的取向并且最迅速地实现调整产业的结构的目标。第三，由于投资是技术进步的先导，也是产业结构进化的动力，因此，实施这种工具能够有力地带动技术创新，促进一国经济结构的较快提升和转换。第四，实施这种工具能够弥补市场机制在结构调整中难以避免的缺陷，即对其他主体按照价格信号所不愿意或不可能进行投资，而又制约着国民经济发展的薄弱产业，只能运用政策投资予以加强。如对高技术、高风险的科技产业的投资，对高投入、低收益的基础设施的投资，以及对资金投入大而回收期又长的能源和基础原材料的投资等。第五，实施这种工具的力度大，收效快。正因为政府的直接投资具有这些优势，使它成为发展中国家实施产业政策的最为重要的政策工具。
与一般的发展中国家不同，作为国有资本来运用的政府投资，不仅决定着我国产业结构的基本格局，而且决定着我国产业结构转换能力的强弱和产业发展的基本形式。国有资本对产业结构的这种作用，是通过以下机制来传导的：首先是由于它的数量对产业结构具有规模效应，即国有资本的数量规模在社会资本中所占的比重有绝对的优势，这使它在产业间的配置选择成为决定产业结构格局的基本因素。其次是由于它的投向对社会资本的配置选择具有带动效应，即国有资本在一个产业或部门中的大规模投入，通过上下游产业之间的互相关联，必然引导和带动相关产业的投资扩张和投资方向，从而直接引起产业结构的变动。再次是由于它的竞争能力和效率对社会资本的产业之间的流动具有挤压效应，即当市场需求不变时，国有资本在一个产业部门中的竞争和效益将迫使另一部分进入者改变投资方面，退出该产业，进入另一些产业，从而间接地引起产业结构的变动。最后是由于它的示范效应，即当国有资本在一个产业部门中的创新活动，创造出更有利可图的市场或盈利机会时，就能引诱社会资本对该产业部门以及相关领域的进入，从而形成新的产业群体或产业优势。
综上所述，可以看出，国有资本的运作对产业结构变动所产生的上述效应，不仅表明了它作为产业政策的一种工具的有效性，同时也表明了运用这种政策工具来调整或改善产业结构的机制和途径。在这里，需要指出的是，虽然国有资本是政府实施产业政策的一种重要工具，但要使这种工具的运作取得相应的效率和效益，必须采取适当的运作方式并注意到不同运作方式的效果和适用范围。经验表明，当政府把国有资本作为产业政策工具加以运用时，存在着降低国有资本配置效益的可能或风险。其原因，一方是在那些边际效益不足以吸引社会资本投入而又需要增加投入的产业，如能源、交通、基础原材料部门，政府不能不承担投资责任，从而将或多或少降低国有资本的增值能力；另一方是政府对国有资本的配置不仅通常采取行政决策的方式，而且对国有资本的运作具有行政干预的倾向，这样一来，由决策错误造成的投资损失和行政干预造成的资本效益低下，便成为传统国有经济的一个通病。显然，如果不对国有资产管理体制和运作方式进行改革，国有资本就不可能发挥它作为一种政策工具所应有的效益。
五、国有资本重组与产业结构的调整
在市场经济条件下，国有经济的主导作用是通过国有资本的规模及效率来体现的。从国有经济对产业结构的影响来看，目前存在如下问题：第一，国有经济在国民经济中的比重呈不断下降的趋势，因而国民经济的调控和影响能力相应减弱。表2说明了这个趋势。第二， 国有资本产业集中经营度不够高。分散的资本经营，不仅不利于提高资本运作效率，而且也不利于在产业竞争中形成优势。比较低的资本集中度是抑制国有资本作用充分发挥的一个不利因素。据统计，中国最大的东风汽车集团1994年销售额为300亿元，合35.71亿美元；美国最大的通用汽车公司1993年销售额为1336.2亿美元，是东风汽车公司的31.4倍。我国最大的重型机器集团销售额只相当于国外同类集团的1/40，我国最大的电站设备制造集团与美国同类企业相比，仅为其1/120。此外， 国有资本的集中度低还反映在国有企业的规模上。国民经济的支柱产业一般存在明显的规模经济优势，而我国国有企业因其小而散、大而全难以实现规模经济。我国大型企业与国外发达国家比，无论是相对规模还是绝对规模都差距甚大。1987年，前100 大企业产值占全国工业总产值的比例为12%，而60年代西德占42%，70年代美国占33%，日本占35%。我国目前拥有的汽车总装厂超过200家，装配厂超过2000家，1994 年生产各种汽车140万辆，不及国外一家大汽车公司的产量。 而美国大汽车公司只有3家，日本有4家，德国有2家，法国有2家，韩国有3家。
表2 国有经济在主要经济部门所占比重（%）
19801990 19921993
工业 76.064.9 54.643.1
商业 51.440.4 39.639.7
建筑业63.743.2 41.737.3
资料来源：各年统计年鉴。
调整和改善产业结构一般通过两种途径。一是通过调整新增投资的方向，二是通过调整存量资产的配置。前者效力取决于国有资本当期的积累率、积累量及其占前期投资的比例，因此，只能取得边际调节的效果。而后者的效力则不会受到上述的约束条件的限制，因此，解决产业结构的问题，应从国有资本重组入手。资本重组是市场经济发达国家通用的调整资本存量的手段，它可以使国有资本从应当退出的领域流入应当加强的领域，发挥国有资本的产业导向和组织作用，促进产业结构的调整。国有资本的重组涉及到国民经济总体布局的战略调整和产业结构的调整。因此应该有整体性和战略规划并与产业政策相配合。从当前的实际来看，实现国有资本的重组必须与企业制度的改革结合起来。我国国有企业制度的一个基本缺陷，是企业的出资主体不明确，即对企业承担财产责任的主体不明确。在这种情况下，国有资本不仅缺乏向主导产业、先导产业流动的内在推动力，而且也阻碍着国有资产的合理流动，并往往导致国有资产在流动中流失。
为了使国有企业能够有效地实现资本重组的目的，必须加强对产权转让收入的管理。国有产权转让收入不宜分散在不具备法定出资主体资格的行政部门任意使用，也不宜作为经常性收入纳入经常性预算使用。根据党的十四届三中全会《决定》和《中华人民共和国预算法》的有关规定，产权转让净收入应纳入国有资产经营预算管理，按企业产权管理关系由中央和地方分别收取。考虑国有资产经营预算的管理办法目前尚未建立起来，可先在国家预算收支科目上增设“国有企业产权转让收入”和“产业结构调整再投入支出”两个科目，所有国有企业产权转让收入和支出均通过该科目反映，并由国有资产运营机构在产业政策整体规划的指导下，投入主导产业、先导产业部门，实行国有资产存量的战略调整。
国有资本的重组需要一定的资金投入，这部分资金投入必须配合产业结构的调整。现实可行的方法是以目前主导产业、基础产业、支柱产业等产业的存量资产为基础，通过资本注入的效应，达到既增加这些产业资本总量，又提高这些产业资本集中经营度和产业集中度的目的，推动产业结构合理化。
国有资产的重组要注意带动社会资本的流向。社会闲散资金与社会资本之间只有一步之遥，如何把大量的社会闲散资金转化成推动我国经济结构优化的资本，是产业结构调整中的一个重大课题。
应根据企业在国民经济中的地位和国家产业政策，合理确定国有资产出售的比例。涉及国家安全、国防尖端技术的企业、稀有金属的开采项目、处于垄断地位能够取得垄断利润的企业，国家要独资，不能出售资产；关系国计民生的重要能源、交通、通讯、基础原材料企业，可以出售部分国有资产，国家必须绝对控股；一般加工企业，可以出售较大比例的国有资产，有的国家可以控股，有的参点股就行了；国有小企业出售股权时，可以由本企业职工买下来，变成股份合作制企业。
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