论国土规划与国民经济和社会发展规划的关系，本文主要内容关键词为：发展规划论文,国民经济论文,国土论文,关系论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国从80年代初建立国土机构，并由上而下地开展国土规划，至今已有十多年的历史，其间经历了由计划经济向市场经济转变，由传统的发展模式向新的可持续发展模式转变的几个重大变革，作为国民经济和社会发展中长期规划的重要组成部分的国土规划，必须与此相适应。为了适应市场经济体制的要求，与中长期计划接轨，符合可持续发展的指导战略思想，我国国土工作者和从事国土规划研究的学者、专家，在国土规划的指导思想、目标、任务、内容体系等方面进行了有益的探索，并提出了各种不同的模式和框架体系。与此同时，我国新的国民经济和社会中长期发展规划以及中国21世纪议程也先后出台，它们在指导思想、目标、任务、内容体系等方面与国土规划有许多相似或交叉的方面，在这样的大背景条件下，不少长期从事国土工作或理论研究的同志提出国土规划有没有搞的必要？国土机构有没有存在的必要？笔者多年从事国土规划理论研究和实践工作，倍加关注国土规划的命运。对此，笔者作了冷静的思考，认定国土规划与新形势下提出的国民经济和社会发展的中长期规划既有密切的联系，同时也存在着本质的区别，二者是相辅相成不可取代的，故提出一些不成熟的想法，与同仁们共同探讨。
一、国土规划与国民经济及社会发展规划的联系
1.在指导思想方面。国土规划作为国民经济和社会发展计划体系中的一个子系统，或者说重要的有机组成部分，它的指导思想也必须与国民经济和社会发展的指导方针、指导思想相一致，并且必须服务并服从这一总的指导方针与指导思想，这是社会主义市场经济的客观要求，也是建设有中国特色的社会主义理论和党的基本路线的要求。如指导方针中提出的9条重要方针，包括保持国民经济持续、快速、健康发展； 积极推进经济增长方式转变，把提高经济效益作为经济工作的中心；实施“科教兴国”战略，促进科技、教育与经济紧密结合；把加强农业放在发展国民经济的首位；把国有企业改革作为经济体制改革的中心环节；坚定不移地实行对外开放；实现市场机制和实现宏观调控的有机结合，把各方面的积极性引导好、保护好、发挥好；坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距；坚持物质文明和精神文明共同进步等方针，都对国土规划具有指导意义。换句话说，国土规划的指导思想必须不折不扣地全面贯彻，并在国土规划中体现出来。可见国民经济和社会发展的指导思想是计划的总纲，具有一般的指导意义，但它不可能，也不应当取代具有个别特点的国土规划的指导思想。
2.总的发展方向、目标有共性。虽然二者在发展方向、目标上都有各自的要求和特色，但二者都是通过人口、资源、环境与社会经济的相互协调促进社会经济的可持续发展，不断满足人们（包括后代人）对生活质量的需求，这个总的发展方向和目标是共同的。
3.在性质方面。（1）都有战略性。规划的期限， 二者一般都在10年以上或更长，不仅考虑当代人，还考虑后代人，都是从长远着眼，具有超前性；思考的问题都是涉及一些重大的具有战略性的影响全局性的问题进行规划和部署。（2）都具有综合性。 二者在制订规划方面都不是从某一部门、某一方面或某一地区的局部利益出发，而是立足全国，放眼世界，从人口、经济、社会、资源、环境的相互协调发展等全面地综合考虑，统筹规划，是多方向、多目标、多部门、多学科的综合规划，是庞大的复杂的系统工程。（3 ）国土规划是国民经济和社会发展中长期规划体系中的重要组成部分，是一个子系统，又是中长期计划的基础性工作和重要的依据。
二、国土规划与国民经济和社会发展规划的区别
如上所述，尽管二者有许多相似或交叉的地方，关系极为密切，但二者不能相互取代，它们在指导思想、战略目标、任务、内容体系等方面存在着重大的甚至是本质的区别。
（一）指导思想不同点。国土规划的指导思想与方针立足资源（主要是自然资源），因地制宜，扬长补短，发挥资源优势，从而促进社会经济和生态的良性循环；而中长期社会经济规划则是立足社会经济持续、快速、健康发展，从实现两个方式的根本转变入手，突出抓影响社会、经济发展的关键性问题进行统筹规划和部署，从而达到人口、资源、环境与社会经济的协调发展。
（二）出发点和基础不同。国土规划的出发点（基础）是资源（主要指自然资源），侧重资源对社会经济发展的支持能力研究，而中长期社会经济规划的基础更全面，除考虑资源外，还考虑影响社会经济的其他因素，更多地从人力、物力、财力综合考虑出发。
（三）基本职能不同。国土规划的基本职能是协调各有关部门、行业、地区在利用资源方面的冲突，消除主管部门和地区的偏见，以求达到总体的最佳效果；而中长期社会经济发展规划的基本职能是综合平衡，重点考虑人、财、物的平衡。
（四）基本特性不同。国土规划着眼地域空间布局，是一种区域性规划，所以有人把国土规划又叫区域规划，它强调发挥地域优势，进行地域综合协调发展，具有明显的地域性特点，地域性是国土规划的基本特性。而中长期社会经济计划虽然也涉及地域协调发展，但侧重点是行业、部门规划及其相互协调发展和综合平衡。
（五）规划的目标、任务不同。国土规划的目标体系侧重对资源的综合开发利用，整治保护区域的协调平衡，以满足不同规划期社会经济发展对资源、环境始终保持最佳状态，因而国土规划的目标体系应反映社会经济发展对资源、环境的需求和供给能力的协调，重点制定能源、土地、水、矿产、生物、生态环境开发利用的控制目标；而中长期社会经济发展目标则主要包括社会经济发展目标以及环境目标，内容比较全面，但侧重点是社会经济全面发展。目前有些同志在制定国土规划时为了与中长期计划衔接，完全用中长期社会经济的目标来取代，这就混淆了二者的区别，不仅在理论上和认识上是错误的，而且在实践上也是十分有害的，实质上是对国土规划工作的否定。
（六）在内容体系方面不同。由于目标、任务与中长期社会经济发展规划不同，所以在内容体系方面也有很大差别。国土规划的内容在中长期社会经济发展规划中不少是没有的，或者不作为重点。
1.自然资源的分析评价（包括资源的单项评价和综合评价），开发利用现状，存在问题和主要资源开发潜力的分析评价在国土规划中占有很大的比重，是国土规划的主要依据和基础。而在中长期社会经济规划中，这不作为重点，也不作具体的分析评价，即使提到也是原则地提一下，不作详细的评价。
2.主要资源的开发利用规划。国土规划的重点内容是自然资源的开发利用，包括土地、能源、矿产、水、生物、气候、海洋、旅游等自然资源的单项开发和综合开发规划，提出自然资源开发的适度规模、时序安排、合理布局，为社会经济发展提供科学依据。而社会经济发展规划主要是社会、经济发展方面的内容。如推进经济增长方式的转变，优化产业结构，实施“科教兴国”战略，促进区域经济协调发展，深化经济体制改革，提高对外开放，推进社会事业发展，搞好民主与法制建设，加强社会主义精神文明建设等等。
3.资源的优化配置。国土规划是从发挥当地资源（主要指自然）优势出发，变资源优势为经济优势（社会经济规划中的“资源”是广义的，包括自然外还包括社会、经济资源）。这就必须搞好自然资源的合理配置，即提出产业总体布局蓝图和部门布局规划，这是国土规划的核心部分，只有资源配置合理了，才能因地制宜发挥地域优势，形成地域专业化分工与协作，进而促进生产力的发展。中长期规划也涉及到资源的合理开发布局，但是从宏观的战略角度来考虑，只是原则性的、方向性的。而国土规划则要具体地进行布局规划，对主要自然资源的开发利用进行空间规划布局作为重点内容。
4.生态环境的整治规划。生态环境的整治规划是国土规划的主要内容，也是中长期社会经济发展规划的主要内容，但在深度方面有所不同。社会经济规划只从方针政策等方面作原则性、方向性的规划，不作具体规划；而国土规划则要求对资源的开发进行较详细的生态环境规划，保障资源的开发与生态环境能持续协调发展。
5.重大项目建设。中长期国民经济社会发展规划也涉及到重大项目，但对项目上一般不作详细的技术论证；而国土规划，不但要提出资源开发的重大项目建议，还要论述它的必要性、可能性，如果重大项目涉及带有区域性深远影响的，还需要列专题研究，提出专项建议，为中长期国民经济和社会发展提供科学依据。
三、需要进一步探讨的几个概念和理论问题
由于国土工作在我国开展较晚，仅有十多年的历史，无论在实践上还是理论研究方面尚处在探索阶段，因此，对一些概念、理论认识尚不一致，这是不足为怪的。为促进我国国土工作的发展，推动国土规划理论的进一步深化，尽快建立具有我国特色的国土规划理论体系，需要对一些有关国土规划的概念和基本理论进行探讨，通过讨论取得共识，推进我国的国土工作。笔者就下列一些概念和理论问题发表一点粗浅的看法。
1.国土与国土资源的范畴。关于国土的含义，有狭义与广义之分。狭义的国土，指土地，广义的国土，指一个主权国家管辖范围内的全部疆域，包括领土、领海和领空。国土规划的国土指后者而不是前者。所以国土是一个广义的空间概念，立体概念。关于国土资源的范畴也众说纷纭，有的说国土资源就是土地资源；有的说指自然、社会、经济资源；有的说指自然资源；有的把国土资源分为广义与狭义之分，广义的包括自然、社会、经济资源，狭义的仅指自然资源。笔者认为，就资源的概念而言，是指资财来源，一般指天然的财源。天然的财源，当然指自然资源而言。所以，国土资源一般指国家管辖范围内的自然资源，此外还包括人口、劳动力和旅游资源。因为国土规划主要是对自然资源及其人口、劳动力、旅游资源的合理开发利用进行规划，而不是对所有的社会经济资源进行规划（经济学界对资源的范畴是指广义的），因而从国土规划的对象考虑国土资源应限制在自然资源、人口、劳动力、旅游资源范畴之内，这正是国土规划与社会经济发展规划的区别所在，社会经济发展规划所考虑的资源则包括广义的国土资源，既包括自然资源也包括社会经济资源。
2.国土规划与区域规划。国土规划是在区域规划的基础上发展而来的。区域规划最早出现于欧美，后来前苏联和日本等国也相继开展了区域规划。我国区域规划开展较晚，新中国成立后才起步。当时的区域规划，在内容上以工业、交通和城镇居民点为主。1982年国家建立了国土规划机构，有组织有领导地自上而下开展国土规划，这种规划，实际上是过去区域规划的继续和发展，但在规划的指导思想、目的、特点、内容体系、方法等方面，无论从广度还是深度都比过去的区域规划前进了一大步。正因为国土规划是从区域规划发展而来的，所以把国土规划可视为区域规划。
3.国土规划不等于区域经济规划。国土规划与区域规划是同义，但不等于区域经济规划，二者在研究对象、任务、内容存在着很大的差别。目前，不少同志把二者混为一谈，因而编制出的国土规划“四不像”。国土规划是根据一定时期国民经济和社会发展的远景目标，遵照自然规律和经济规律的客观要求，对全国或一定地域范围内的国土资源进行综合考察、综合评价的基础上，因地制宜提出的一种开发、利用、治理、保护的战略性方案。研究的对象是国家或一定区域范围内的资源，研究的内容主要包括国土资源综合评价；资源的开发规模、利用方向、产业布局；人口、居民点、城镇规划布局；投资估算与效益分析；实施规划的政策与举措。区域经济学是从宏观角度研究国内不同区域经济发展及其相互关系的决策性科学。从研究对象的范畴来看，它是研究区域经济空间系统包括区内及区际如何协调发展。研究的内容主要包括三方面：区域经济发展、区域经济关系和区域经济政策。其中区域经济发展是区域经济学研究的最核心和最本质的问题，也是与其他学科（包括区域规划学）最本质的区别所在。这方面正是国土规划不研究或不作为主要研究的对象和内容。因而国土规划与区域经济规划概念不同，不能相互取代。
4.国土规划与国民经济行业规划的关系。国土规划的类型，按规划内容的多少和广狭可划分为综合国土规划和专题国土规划。其中专题国土规划一般包括专项规划，如能源规划、冶金规划、土地利用规划、水资源开发利用规划等部门或行业规划。但国土规划中的部门或行业专题规划与国民经济中的部门和行业规划有所不同。国民经济中的部门或行业规划是从本部门和本行业的发展前景进行规划的，而国土规划中的部门和行业规划除考虑本行业和部门发展前景外，还必须服从国土综体规划的要求。换句话说，部门和行业专题规划必须在国土综体规划的指导下进行规划，它必须受综体规划的制约，这样搞出来的部门和行业专题规划与综合规划是协调的，是综合规划中的子系统，这样的部门和行业规划才可称为国土专项规划，未经国土综合规划指导、协调的部门规划和行业规划不能称为国土专项规划。所以各部门和行业编制的规划，未经国土综体规划的协调不能替代国土专项规划。
5.产业结构规划不应列入国土规划的内容。一般而言，国土规划的内容主要包括资源开发利用、产业布局、生态环境保护与治理及重大项目建议等几个方面。但具体到各个国家和地区可因地制宜各有侧重。有些省区在编制国土规划时，将产业结构也包括在研究内容领域，而且还列为重点，我也曾经这样讲过，并且在山西省和几个地区也都这样编制过。当时把产业结构考虑在内，而且放在重要地位，是因为规划产业布局必须考虑区域的产业结构，产业结构是产业布局的依据，换句话说，产业布局是产业结构的空间表现形式，二者不能截然分开。但从学科研究范畴来说，产业结构是区域经济学、产业经济学研究的主要内容，不应当列入国土规划内容中。然而，由于研究产业布局离不开产业发展和产业结构，故在国土规划时也必须了解和研究区域产业发展和产业结构演变的规律，但不应把它放在国土规划内容中，更不应该列为重点内容。
6.区内外经济联系也不是国土规划的内容。有些省区，在编制国土规划时，把区内外经济联系也列为主要内容，其理由是国土规划是开放型的。笔者认为国土规划的开放型，主要体现在指导思想上，既要立足本国本地区的资源开发利用，也要放眼世界，不局限在本国本地区，但不一定列为国土规划内容。相反，区内外经济联系则是区域经济规划学要研究的重要内容，它不仅研究区际经济分工、区际经济合作，而且研究区际贸易、区际要素流动。如果国土规划也把区域经济联系作为主要研究内容则就混淆了二者的区别。
7.不能用市场分析取代资源分析。有些同志为了在国土规划中体现市场经济，因而用大量的篇幅进行市场预测分析，同时又淡化了资源分析评价。我认为这样处理是不妥的。在国土规划中预测分析是必要的，但不能因此而淡化资源分析评价，因为国土规划的基础是资源评价，国土规划的主要内容是资源的开发利用，如果对资源的数量、质量、分布、组合等状况搞不清，没有一个正确的认识，国土规划就失去了根基。相反，笔者认为，目前我国在国土规划中，不是对资源的分析评价多了，而是分析评价的深度很不够，普遍存在资料不全不准，描述多，分析评价少，单项评价多，综合评价少，定性评价多，定量分析评价少，所以必须加强这方面的调查分析研究。
上述观点是一孔之见，一些看法还不成熟。为促进我国国土工作的发展，推动国土规划理论的进一步深化，为建立我国国土规划理论体系起到抛砖引玉的作用，希望引起同行的关注。
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