地方治理中的参与式预算——关于浙江温岭市新河镇改革的案例研究，本文主要内容关键词为：温岭论文,浙江论文,市新论文,预算论文,案例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D621.5文献标识码：A文章编号：1672-6162(2007)03-0076-08
1 参与式预算的概念及背景
参与式预算是一种创新的政策制定过程，是公民直接参与影响自身利益的决策过程。公民可以借助各种论坛、会议等平台，确定资源分配、社会政策优先性，以及监督政府的公共支出等行为[1，2]。实施参与式预算的目标是：(1)促进公共学习和激发公民的权利意识；(2)通过改善政策和资源分配，实现社会公正；(3)改革行政机构。在这种直接的、自愿和普遍参与的民主过程中，人们能够平等讨论和决定公共预算、各项政策，以及政府管理。随着低收入、弱势以及边缘群体等传统上受排斥的社会群体获得参与决策的机会，社会与政治排斥将会被逐渐消除。参与式预算是一种参与民主的形式，它将直接民主和代议民主有效地结合起来。
参与式预算最早于1989年在巴西的几个城市中开始出现，最为突出的是在工党(Worker' s Party)执政的阿里格雷港市(Porto Alegre)。该计划力图将普通民众容纳进城市资源的优先性确定和分配的年度预算过程之中，从而实现城市资源的再分配，使这些资源从强势群体向弱势群体倾斜。到2003年，巴西的140多个城市实施了参与式预算，其中90％是工党执政的城市[3]。到目前为止，阿里格雷市的改革被看做是公共预算改革过程中最成熟、最成功的模式。
虽然巴西是最早实施参与式预算的国家，但它并不仅仅局限于巴西。参与式预算具有各种不同的形式，实施的程度也不尽一致。许多拉丁美洲国家也实施了这样的项目，例如秘鲁、阿根廷、哥伦比亚、智利、墨西哥。欧洲的一些城市也实施了参与式预算，如西班牙、意大利、德国和法国等城市。在非洲和亚洲的某些城市，我们也可以看到各具特色的参与式预算正在兴起。在这些历史、文化和传统具有多样性的国家与城市中，参与机制也存在诸多的差异。在某种程度上，它们都具有参与式预算的共同特征。
参与式预算具有以下几方面的意义：(1)参与式预算最重要的意义在于通过公共权威与公民之间的对话深化民主的实践。对话过程能够促进参与各方真实地表达自己的观点和偏好，尊重并理解他人的想法和意图。在各种信息充分显示之后，政府与公民之间就会建立起维护健康民主所需要的信任关系。(2)参与式预算还将有助于促进行政改革。通过预算过程的参与、对话和协商，政府将更为透明，对其公民也更为负责。公民参与决策和分配过程，以及信息的公开，使民众有机会控制和监督公共资金的使用，并制约行政官员的行为，从而使政府行为更为公开透明，政府公共支出更有效益，政府工作效率更高。(3)参与式预算还能够创造出健康的民主政治文化。参与式预算是一种创新的“公民学校”，通过参与式预算，普通民众学会了表达、尊重和决策的政治技巧；参与者变得更有知识、更民主，参与更积极，也更关心公共利益；参与者的协商和决策能力也有很大提高。参与使民众将会从纯粹的旁观者变成积极的参与者、支持者和倡导者。(4)参与式预算是促进社会公正的工具，它能够同时提高人们的生活质量。民众以及传统上受排斥的群体可以通过参与决策而实现社会公正，实现民众平等，享有各项权利[4，5]。(5)在实施参与式预算的过程中，不同国家之间可以相互从对方的经验中学习到有利于自身发展的因素。世界上不存在整齐划一的民主模式。参与式预算，以及各种不同的民主实践将会丰富民主理论并促进民主实践。
2 参与式预算的实践：新河试验①
改革开放以后，我国经济社会发生了巨大的变化。与此同时，我国的政治体制改革一直在稳步推进之中，例如阳光立法、党内民主、基层民主、社区改革、公共服务等。其中，最重要的就是在农村和城市社区推行了自治和选举，以及部分乡镇政府自觉进行的选举改革。选举改变了获取权力合法性的方向，逐渐形成了符合民主价值的自下而上的授权机制。选举改革的发展，开始使人们关注公共权力的运作与监督。2005年，浙江省温岭市新河镇开始实施参与式预算改革，为加强公共权力监督和制约提供了新鲜的经验。
2.1 温岭市以及新河镇
温岭市是浙江省东南沿海的一个城市，具有悠久的历史。1994年以前，温岭还是一个县。1994年3月，国务院授权温岭改县建市。温岭有5个区、11个镇，总人口116万。根据县域社会经济发展和竞争力指标，温岭在全国百强县中分别位于第32和15位。温岭还是改革开放后第一个建立股份合作制企业的城市；还首次建构了“民主恳谈”的制度平台，鼓励民众参与政府决策。新河镇位于温岭市的东北方向，距城区10公里。它有89个村和6个居民委员会，总人口119000人。2006年，全镇工农业总产值突破100亿，财政收入超过1亿元，农民人均纯收入8020元，综合发展实力排行全国千强镇第532位。
2.2 制度背景
2.2.1 宪法和法律
根据我国宪法以及地方政府组织法，乡镇的权力机构是乡镇人民代表大会，执行机构是乡镇政府②。乡镇人民代表大会行使13项职权，包括：保证遵守和执行宪法、法律、行政法规以及上级政府的决策；决定其行政管辖区内的经济、文化、社会和公共事业的发展规划；审查和批准预算以及预算执行情况的报告；选举人民代表大会的主席、副主席；选举和撤换乡镇长③。乡镇人代会的任期是5年。在乡镇人代会中，人大代表是由选民直接选举产生的，并受选民的监督④。乡镇政府是乡镇权力机关的执行机构。乡镇政府的任期也是5年。它应该执行同级人民代表大会的决策，以及上级政府的决策，管理本辖区内的地方事务⑤。
在中国地方政府中，乡镇人大预算方面的权力是审查和批准乡镇预算，监督预算的执行，审查和批准预算调整计划，审查和批准决算，以及年度预算调整。乡镇预算由乡镇人大审查批准，由乡镇政府负责实施⑥。当我们探讨新河镇的参与式预算时，这些制度背景就是我们分析的基本框架。但是，近年来的财政体制改革，也使我国各地的县乡财政体制发生了不平衡的变化，例如，有些地方实行“乡财县管”，而有些经济比较发达的地区，乡镇依然有自己的财政预算。新河镇就是属于后一类情况。
2.2.2 民主恳谈
“民主恳谈”作为一种原创性的基层民主形式，是温岭市最早于1999年6月实施的。它主要集中于乡镇和村级。从2000年8月以后，民主恳谈开始扩展到市级所有政府和非政府组织。民主恳谈意味着政府和公民围绕公共事务进行平等、自由、公开的对话和讨论。政府将在吸收这些讨论结果的基础上做出决策。民主恳谈为公民参与地方治理提供了渠道。居民的意见和建议深刻影响着地方党委和政府的决策。民主恳谈还增强了决策的透明度，有助于防止违背大多数人意愿的决策。类似“暗箱决策”、“拍脑门决策”、“少数领导决策”的传统决策模式已经逐渐转变为充分吸收民众智慧的“阳光决策”。新河镇的民主恳谈也有多年的经验，并且取得了很好的效果。政府已经接受并认可这种民主程序，村民和公民也受到了良好的民主训练。
2.3 参与式预算的兴起与扩展
在某种程度上，“民主恳谈”只是一种公民、政府等政治行为者对话、讨论公共事务的制度性平台，如果没有具体的地方事务作为讨论的内容，那么，这种制度平台就无法发挥其效能，也无法实现温岭市委市政府“重大决策必须经过民主恳谈”的目标诉求；同时，如何通过民主恳谈做出具有约束性的决策也是改革者面临的挑战。所以，寻求怎样的制度机制，使民主恳谈能够围绕公众关心的公共事务做出合法决策，现在变成了温岭市改革者以及关注改革的专家学者思考的问题。
在经过反复思考、多方咨询、系统论证之后，温岭市的改革者确定了以民主恳谈为平台，结合基层人大制度，选择预算改革为突破口，实现公民政治参与从体制外向体制内转移的基本路径。
2005年7月27日，新河镇召开第十四届人民代表大会第五次会议，并第一次借助民主恳谈平台讨论镇财政预算。会议期间，新河镇90名镇人大代表直接参与了政府的财政预算编制，193名群众自发前来参加旁听，旁听代表主要是各个村的村干部、镇行业协会、企业负责人和部分村民。镇人大代表和到会的群众就镇政府的预算方案与镇政府进行了对话和询问，并提出了缩减行政管理费开支、增加教育投入等18个问题。恳谈会结束后，政府与人大主席团、人大财政审查小组召开联席会议讨论人大代表提出的问题，调整了包括缩减行政管理费25万元在内的9个项目，增减的资金合计237万元。镇政府据此修改了财政预算，并在第二天的人大代表全体会议上获得通过。参与式预算由此产生。
2005年11月3日，按照每个季度镇政府应该向财经小组汇报预算执行情况的规定，新河镇召开了预算执行情况民主恳谈会，向到会的财经小组成员和代表公开了2005年1—9月的预算执行情况，并接受与会代表的询问。包括镇人大代表、镇人大财经工作小组，以及自愿参加的村民共70多人参加了会议。他们审查了2005年1—9月的预算。这是经常性审查、监督预算的开始，民主恳谈进入到预算的执行监督过程之中，使得预算的制定、执行整个过程都处于民主的决定和监督之下，而不会在人大会议后就失去对政府约束的效力。这次会议还吸引了来自北京和上海的学者、官员。
2006年3月，第二次预算民主恳谈在镇人大全体会议前举行，镇人代会上再次进行了预算民主恳谈，共有110名镇人大代表和100余名列席代表参加了会议。这次会议还表决通过了《新河镇人大关于参与式公共预算民主恳谈的实施办法》。根据这个办法，代表可以联名提出预算修正议案，政府必须根据大会通过的修正议案修改财政预算等，这使得预算过程的参与、讨论和监督有章可循。在这次会议上，许多居民自愿参与了讨论。
第三次预算民主恳谈于2006年7月27—28日举行，90多名人大代表参加了会议前的视察活动。这次会议主要是针对政府预算执行的情况开展民主恳谈，代表与政府分管领导进行直接对话。会议最后通过了两个报告：一是预算执行情况的报告，二是预算调整的报告。
2007年4月3—4日，新河镇第十五届人大第二次会议召开，会议的主要议题是审议并通过《新河镇2007年预算调整案(草案)》。为准备此次会议，来自北京、上海的学者为新河镇设计了《新河镇2007年参与式预算工作方案》，其他来自北京、广州、杭州等地的学者以及媒体，观摩了此次人大会议。共有110名人大代表和大约80多名旁听者(包括温岭市委党校中青班40多名学员)参加了会议。经过讨论、询问、表决、投票等程序，大会最后通过了《新河镇2007年财政收支预算调整的议案(修改案)》。
2.4 参与式预算的过程
从2005年起，新河镇开始利用民主恳谈作为平台，进行参与式预算的改革试验，至今已经进行了四次，其中不包括中期的预算执行情况检查。在新河镇，选举产生的人大代表将直接参与镇政府预算过程。镇政府的所有预算都要在人大会议上公开审查和讨论。综合两年来的试验，我们可以勾画出新河镇预算改革的基本图景。
2.4.1 选举镇人大代表
参与式预算是在新河镇第十四届人民代表大会上产生的，第十五届人民代表大会刚刚进行了新一轮的实践。参与者主要是镇人大代表，也有一些群众和行业组织的代表参与了讨论过程。选举镇人大代表是参与式预算的第一步。根据选举法，乡镇人大的代表名额基数是40名。每1500人可以增加1名代表。人口超过9万的乡镇代表总名额不得超过100名；人口超过13万的乡镇代表总名额不得超过130名；人口不足2000的乡镇代表总名额可以少于40名⑦。
新河镇第十四届人大代表是110人，第十五届人大代表是117人。除了人大代表外，还需要从这些代表中选举产生1名主席、2名副主席。人大代表的任期为5年。镇人大每次举行会议时，还应该召开预备会来选举人大主席团和通过会议议程，人大主席团负责主持会议和召集下一次的人大会议。人大主席团的成员要包括主席、副主席和若干人大代表。
2.4.2 围绕代表权利和预算知识进行培训
增强代表责任感和促进政治过程的参与，其中一个关键的环节就是为他们举办专门的培训。由于缺乏预算知识，对人大代表各项权利的认识不清楚，有时候，预算讨论的会议反而变成了诉苦和抱怨的会议。2005年7月、2006年3月和2007年4月，在预算民主恳谈之前，新河镇邀请了一些专家学者，就预算的编制、调整、审查，以及人大代表履职等方面的知识，为人大代表和村民等举办专门的培训活动。通过培训，参与者了解到财政来源于税收，因此，政府的支出应该向纳税者公开，并接受公民的监督。居民应该知道他们的钱是怎样花的，花在什么地方。专家们还详细解释了预算编制过程的原则、程序和技术性知识。前后共有200多人参加了这样的培训活动。当代表和公民期望参与政治决策过程、表达他们的偏好、批评政府，以及提出建议时，这种培训就能够增强他们的能力。这是保证参与式预算成功实施的重要因素。
2.4.3 设计参与式预算的规则
一般来说，新河镇第十四届人民代表大会第七次会议被视为参与式预算改革的第二次会议。这次会议的主要特征就是制定了《新河镇参与式公共预算实施办法》。实施办法的出台，意味着新河镇的预算改革完善了参与、讨论和监督的规则。
根据这种实施办法，人大代表首先会被分成若干小组讨论预算草案，接着，讨论结果将提交到全体人大代表和镇政府之间的对话会议上。然后，镇政府和人大主席团的联席会议将讨论和修改此前讨论的结果。第二轮，人大代表将就修改后的草案再次举行民主恳谈，并将代表形成的预算修正议案提交主席团。通过大会主席团审查决定，符合条件的议案列入大会讨论和表决，政府根据表决通过的代表修正议案再修改预算，提交镇人大表决通过。这是参与和讨论的基本规则。另外，关于参与者的选择、实施办法也有相关的规定。选择谁，怎样选择，以及怎样参与等都有详细的规定。居民可以根据这些规则确定做什么和怎样做。
2.4.4 建立财经工作小组
根据宪法和法律，乡镇人大没有常设机构，只是在人大会议期间有一个预算审查委员会，会议闭幕后就解散。这导致人大会议后缺乏预算监督机构。为此，在2005年的镇人大会议上，一项关于建立财经工作小组的决定获得通过。根据这项决定，财经工作小组有权在人大会议闭幕后掌握新河镇的预算执行情况。镇政府应该每季度向财经工作小组报告预算执行情况。财经工作小组应该向镇人大主席团报告预算变化、新增预算和其他重要的预算信息。财经工作小组有权参与政府下年度的预算编制。财经工作小组的成员由本年度的人大主席团决定，可以邀请部分专业人士参加财经工作小组。财经工作小组对预算执行的硬约束是激发和促进镇人大充分发挥作用的重要因素。将财经工作小组作为常设的监督机构，能够保证公共预算反映人大的意愿，并促进镇人大监督预算的执行。
2.4.5 人大会议前的现场考察
人大主席团、财经工作小组，以及人大代表审查和讨论的预算信息，不仅仅基于预算报告，而且还来自对于公共项目的实地考察。2006年7月27日，新河镇人大主席团和财经工作小组的成员对预算项目进行了实地考察。这些项目包括：老街道的改造，工业区的建设，以及农田设施的标准化建设。考察结束后，新河镇常务副镇长解释了预算执行情况的报告和调整后的预算报告。镇长和其他6个副镇长面对人大代表接受质询。人大主席团和财经工作小组讨论了两个报告，并根据其知识、经验，以及考察结果提出修改建议。根据这些建议，镇政府将修改这两个预算报告并将修改后的报告提交讨论。
2.4.6 讨论与询问
本环节主要指就相关的预算议案等进行分组讨论、大会审议和回答询问。2007年4月3日，人大代表、自愿参与者、旁听学者和媒体等参加了预算民主恳谈的分组讨论。《新河镇2007年财政收支预算调整议案》和会议通知提前5天发到了代表手中。笔者也在会议上拿到了《新河镇2007年财政预算细化说明》和《关于调整2007年财政收支预算科目的说明》等资料。人大代表和邀请代表被分为工业组、农业组和社会组，其他自愿参加的代表根据个人的兴趣自主选择讨论小组。分组讨论情况存在很大差异，在工业组和农业组，讨论比较热烈，提出的问题也比较多。
大会审议相关议案及回答代表询问。4月4日上午，十五届人大第二次会议举行，会议由镇人大主席主持，温岭市人大主任也参加了会议。大会首先由3个讨论小组分别报告讨论结果。然后，人大代表开始就预算调整案进行发言。代表们提出的问题包括：减少工业区建设不合理资金、老城区建设投入、农民技术培训投入、医疗保障、旅游业发展、农田水利事业、教育、社会治安和社会保障体制建设等。镇政府的官员逐一回答了问题并解释了原因。
2.4.7 修改通过预算草案
参与式预算的最后环节是镇政府根据大会审议的结果，再次修改预算执行报告和预算调整草案，然后将修改后的草案提交人大会议，并由人大代表投票通过。公民、人大代表和镇政府达成共识的预算草案将在随后的财政年度中有效执行。而财经工作小组将负责监督预算的执行以及调整情况。人大代表和居民也可以随时监督预算的执行。
3 参与式预算中的利益相关者
分析具有不同动机和发挥不同作用的利益相关者(见表1)，能够使我们清晰地看到改革博弈和发展路向。
表1 新河镇参与式预算过程中的利益相关者
利益相关者动机 功能资源结果
镇政府
消除财政赤字启动改革 行政权力预算分配 透明、效率、合法性
民众 维护和发展自身利益 参与、讨论、对话 经济力量偏好 享受服务、对话能力
人大代表 责任、权力意识 代表、质询、监督 地方权力机构 恢复边缘化权力
非政府组织
资源、利益与支持代表、讨论、监督 社会资本专业技术 组织发展、权力关系
专家、学者
责任、推动改革 建议、设计、培训 知识、智力技术理论指导、知识传播
中央政府 政治体制改革超然、观察国家权力 经验和教训
(1)镇政府。这里所说的镇政府，实质上包括基层党委和政府。虽然党委和政府在基层权力结构中的不同地位，会使它们在改革和创新中的出发点存在着某些差异，例如党的基本目标是在方向上保证地方经济社会的发展和稳定，而政府则是经济和社会活动的直接组织者、实施者。但从总体上来讲，二者实施参与式预算的目标是解决财政危机，加强对财政收支的制约，公平地分配稀缺资源，以及促进透明行政。而促使新河镇实施参与式预算的直接动因则是解决其财政赤字。2007年，新河镇的累积财政赤字仍然接近5000万元。财政危机促使镇领导人接受了通过民主恳谈实施参与式预算的建议。另外，镇领导人相信群众参与过程能够缩减过度开支，激发行政能力，以及促进公共利益。而且，通过增加监督资源分配的公民的人数，提高透明度，可以减少腐败和提高官僚机构的效率。
(2)民众(公民)。公民参与预算改革的动机是多样的、复杂的。参与者首先可以获得参与公共决策的机会和信息，表达自己的偏好，影响公共政策，促进政策朝向有利于自身利益的方向发展；参与能够使公民更全面地理解政府和政府责任、政策和政策制定，从而为政府与公民之间信任关系的重构奠定了基础；另外，参与式预算为公民提供了参与政府决策过程，与政府共同解决紧迫的法律或其他技术问题的机会；最后，公民参与的最直接益处就是能够提高公民的生活质量。公民能够选择和决定公共项目，促进公共服务的改善，从而能够重塑社区。人们普遍相信，参与式预算能够改善服务和生活质量，最终维护和发展自身的利益。
(3)镇人大及人大代表。一般来讲，中国乡镇人大在实际决策中的作用并没有充分地发挥出来。而现在，当透明决策和参与使权威向公民和人大代表转移时，乡镇人大就会更充分地发挥权力的作用，或者说真正开始行使宪法赋予的应有的权力。通过预算改革，乡镇人大代表开始认识到自身的角色，以及监督和审查政府的责任。在地方治理中，他们正在从消极不作为向积极角色转变，从原来指定的代表，到民众选举的代表，从落实上级领导意图，到真正代表民众利益。人大代表双重角色的转变极大地影响着决策过程。
(4)非政府组织。由于经济的快速发展，与其他省相比，浙江省生长出了许多非政府组织和企业组织，如渔业协会、农村技术推广协会等。在参与式预算的过程中，他们是重要的参与者。这些组织和协会的首要动机就是从中受益。在资源分配过程中参与者越多，他们能够从决策过程获得的资源就越多。他们参与预算改革过程，能够促进政府工作透明，提高工作效率和减少腐败。而且，他们还能够使政府税收得到更有效的使用。
行业协会参与预算改革的另外一个原因在于改革过程为其建立更广泛的支持者网络提供了机会。有了更多支持者，他们就能够影响决策过程，从而满足其利益需求。他们还可以有机会与政府官员一起讨论短期投资以及长期规划。这种紧密的工作关系为各种行业协会提供了许多影响政策效果的机会。
(5)专家、学者。在地方治理的实践中，人们常常会忽略专家学者以及专业知识的作用。官员通常更信任他们的上级领导，他们自身的经验。但这种状况正在逐步改变，专家、学者开始在地方治理中发挥越来越大的作用。例如，在参与式预算过程中，他们帮助镇人大设计参与过程的实施办法和步骤，现场观摩决策过程，讨论并评价各种改革设计。他们能够发现参与过程的问题所在，提出地方改革的趋势，并组织培训以提高参与者的对话能力。专家、学者是推进预算改革的关键角色，但他们同时也必须更多地了解地方政府结构、功能，地方政府的实践过程，以及地方权力的运转。
(6)中央政府。当地方政府启动某些类似参与式预算这样的改革时，中央政府经常处于一种比较超然的地位。这样的状态既有利于中央政府观察这些改革成效，也有利于中央政府实现自身的目标。在推进政治体制改革方面，中央政府有自己的目标，尤其是随着经济发展而必然进行的政府管理体制改革。因为地方政府的多样性，所以改革不存在整齐划一的路径。中央政府为改革指出了方向和趋势，但不会规划出改革的细节。地方政府可以根据自己的情况，依照自己的方式进行改革。中央政府的超脱能够使其观察地方政府做什么，怎样做，以及做的效果。如果改革是成功的，那么中央政府就会在原则上推广这些改革措施；如果改革不成功，中央政府也可以从中吸取教训，探讨其他可能性。因此，地方改革对于中央政府思考整体的政治发展具有极大的启发意义。
4 参与式预算的绩效与挑战
到目前为止，新河镇参与式预算的实践已经取得明显的成效。
(1)促进参与和政治决策的透明。传统上，预算仅仅有少数的镇政府官员了解，而镇人大的作用也就是投票通过它而已。参与式预算转变了人大的作用。作为宪法意义上的决策机构，人大现在拥有了相对于过去来说更为实际的权力，行使职权也更积极。越来越多的参与增强了民意的表达和公民在决策过程中的影响力，决策过程也逐渐变得透明起来。
(2)强化人大代表的监督和制约的权力。参与式预算改革激发了镇人大的作用，人大开始真正变成了人民意愿的代表，开始反映居民的意愿并监督政府的行为。镇政府开始变得更有效率、更负责任、更民主。政府必须根据民众的意愿为他们提供更多的公共服务。不然，在随后的选举中，他们就会失去选票。这种监督还可以有助于防止政府的腐败。每年的预算确定之后，民众代表可以监督整个预算过程，并根据程序规则变更和修改预算。
(3)预算编制更详细、更科学。几年前，不同层级政府部门的预算草案都还只是个粗略的框架。人大代表不掌握各部门具体的预算情况，因而对预算草案缺乏实质性的审查。现在，参与式预算的基本要求是制定整个镇政府的详细预算，并为人大代表和与会者提供更清晰、明了的预算草案，这样他们才可能理解并提出意见。这就会使政府投入更多的时间、精力和专业知识与技术，将预算变成既专业，又能让人明白的预算。
(4)为民众提供了更好的公共服务。参与式预算启动以后，整个镇的居民的生活质量，以及公共服务的提供都有很大改善。人大和镇政府将更多的时间投入到公共服务上来，如修建道路、提供清洁的饮用水、学校条件的改善、垃圾的清理、增加社会保障、维护社会治安，等等。他们为居民提供了比以前更多的公共服务，这些服务尤其使那些最需要的社区获得了收益，使公共服务的提供更加公平。
(5)形成了一种健康的民主文化。参与式预算可以说是一所“公民学校”，它使参与者能够更好地理解他们作为公民的权利和责任，以及政府的职能和义务。公民会为镇政府面临的各种社会和经济问题提供有益的、具有创造性的解决途径。健康民主所需要的公民品质，如政治共同体成员之间的相互理解、学会将他人作为独立的道德个体予以尊重，以及培养一种集体责任感等都可以在参与式预算的过程中逐渐培养起来。
但是，新河镇的参与式预算也面临着一系列的挑战。
(1)在中国的政治结构中，镇政府是最低层级的政府。基层权力结构的实践与宪法和法律的规定存在很大的差异。从理论和法律上讲，在新河镇，人大是立法机构，镇政府则是行政机构，是立法机构的执行机构。但在实践中，行政机构的权威超越了立法机构。因此，这就降低了权力机构的权威性，基层人大的权威总是被边缘化的。
(2)在参与式预算改革的过程中，缺乏对基层行政机构的有效监督。虽然在人大会议闭幕以后，将预算审查委员会转变成常设的财经工作小组，作为日常的监督机构，但面对掌握大量政治和行政资源的镇政府来说，它依然是弱者。直接选举未在乡镇层级实施，很难通过选民来监督政府。
(3)技术性限制导致参与不足。预算改革还存在着一些技术性的限制，例如预算编制的转型、投票程序的设定、预算知识的普及，以及参与能力的提高等。这就阻碍了参与者理解和支持预算改革，因而，预算改革过程的参与是不足的。在政治过程中，个体是未组织的，分散的。
(4)参与式预算的可持续性问题。地方政府改革和创新的最直接动因是面临的危机情境，以及改革者个人力量的推动。一旦危机消除，或者改革者的位置发生变化，这些创新的制度设计就面临着可持续性的问题。这是中国基层各种类型改革和创新面临的共同问题。
5 参与式预算的对策性建议
(1)扩大参与的广泛性与代表性。根据我们的调研，新河镇预算参与过程的广泛性明显不足，大多数的乡村和社区居民没有参与政府与公民之间的讨论、对话和交流。而预算改革的推动者也认为，目前参与者的数量比较适中，“但参与面不够，也就是参与的广泛性的问题。目前的公民参与多以村干部和企业领导者为多，这是个缺陷。⑧”因此，可以在未来的实践中，引导社会中介组织、行业协会等一些非政府组织参与，还有社会各界中对政府预算感兴趣、懂预算的人。只有当大多数居民了解了镇政府做了什么，想做什么，只有大多数居民能够在政治过程中表达他们的偏好时，在现有体制下的这种参与才可能是民主的。
(2)推进技术性改革。首先是改革投票形式和程序。我们发现，当讨论通过修改的预算草案时，没有反对票。这就没有反映出人大代表和参与者的真实意愿。因为在民主恳谈会议上讨论时，他们争论得非常激烈，所以，应该有一定程度的反对意见存在。那么原因是什么呢？原因是他们采取的是举手表决的形式。举手表决使他们有某些担心，因为其边缘化的地位，反对意见会使他们处于与基层政府权威的对立面上。因此，可以尝试票决的方式，促进参与者真实意愿的表达。其他方面的技术性改革，如尝试某些听证会的形式，以及预算草案等资料能够更提前地发到代表和参与者手中，为思考、质疑预留充分的空间。
(3)合理发挥专家、学者的作用。就目前而言，邀请学者和专家进行预算知识、代表权利等方面的培训是非常及时和必要的。这将有助于提高人大会议过程中参与式预算改革的效益。而且，培训者作为第三方所处的超然地位能够有效地在参与者和政府官员之间建立信任，发现问题。但是，专家学者在推动基层改革的过程中，应该遵守一条原则，即尊重基层政治实践的实际，避免设计出理想化的改革方案而无法满足地方改革实际的需要。
(4)促进地方性民间组织的发展。对于村民来说，通过参与影响政府决策还存在着一定的困难。普通居民与政府官员的交往，受中国传统文化和政治体制的影响，总是存在某些不平等和非对等性。我们可以寻找其他的路径，将参与者组织起来参与政治过程。这样就可以将越来越多的参与者容纳进决策过程。在新河镇，包括农业专业技术协会、商会等在内的各种民间组织已经有了充分的发展基础。可以根据民众的意愿，建立独立的民间组织，并根据宪法和法律规范这些组织。民间组织的充分发展将在促进地方参与和维护公民利益等方面发挥越来越重要的作用。
(5)强化地方人大的权力。按照宪法和法律的制度设计，乡镇人大还有许多的空间可供利用。增强人大权威的关键要素是改革人大代表的选举机制。根据宪法，镇人大代表是由选民直接选举产生的。而实际上，长期以来，候选人总是由地方党委决定的，选举在某种程度上也是组织的。因此，如果要完善参与式预算，就必须改革这种选举机制。首先，取消地方党委对人大代表候选人的决定权，将人大代表候选人的决定权还于民众；其次，鼓励自由、公开、公正的选举。民众可以推荐自己的代表。这样，就可以得到有力的、有知识的、热情的、直接选举产生的人大代表，他们也将代表民众行使权力，从而加强地方人大作为权力机构的权威性。
(6)赢得中央政府的支持。随着经济改革的成功，中央政府也力图促进政治体制改革，尤其是政府管理体制改革。但是，改革需要选择时机、路径和可以利用的资源，慎重考虑人民可接受程度，以及准备应对之策，以防出现无法预料的局面。因此，目前的许多改革都集中在基层。这些基层的改革对于中央政府来说具有重要的意义。首先，因为地方政府与民众的密切关系，以及民众参与机会等，在地方实施改革比较容易进行；其次，地方层面的改革可以减少风险，因为我们无法引进一种普遍适用的模式或制度安排。当我们进行某些改革时，总是会存在很大的不确定性和风险。将它们限定在某些地域内是有效减少风险的最佳方式。
地方层面进行的改革，有助于国家层面的整体的政治体制改革，因为它会为中央政府提供各种经验。当地方政府进行某些试验时，中央政府则处于一种比较超脱的地位。它可以评估地方改革的结果并决定下一步怎样做。如果地方改革获得允许，或者说中央政府没有反对地方进行改革，那将是对地方的最大的支持和鼓励。
注释：
①新河镇预算民主恳谈的事实描述来自本人的实地调研，以及其他学者对新河试验的观察。参见文献[6-7]。
②中华人民共和国宪法，第95条；中华人民共和国地方人民代表大会和地方各级人民政府组织法，第1条。
③中华人民共和国地方人民代表大会和地方各级人民政府组织法，第9条。
④中华人民共和国宪法，第95～102条。
⑤中华人民共和国宪法，第106～107条；地方人民代表大会和地方各级人民政府组织法，第54条。
⑥中华人民共和国预算法，第2、13条。
⑦中华人民共和国选举法，第9条。
⑧2007年4月2—5日，笔者参与观察和旁听了浙江新河镇十五届人大二次会议期间对温岭市委宣传部的陈奕敏同志、新河镇的相关政府官员和人大代表的访谈。
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