国有经济布局调整的若干理论和政策问题，本文主要内容关键词为：国有经济论文,理论论文,布局调整论文,和政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国内经济学界对国有经济布局调整的研究已经进行了多年，取得了一系列重要成果（例如，吴敬琏等，1997）。1997年，中共十五大正式确定“要从战略上调整国有经济布局”。今年5月， 江泽民总书记在谈到从现在起到下世纪前10年的改革时更具体地提出，在完成国有企业改革的“三年目标”之后，要“用较长的时间，基本完成对国有经济的战略性调整和对国有企业的战略性改组，形成更为合理的布局和结构，建立比较完善的现代企业制度。”这表明，“三年脱困”之后，国有经济布局调整可能将成为国有企业改革的一项主要内容。为推动这方面的研究进一步深入，本文拟从理论上分析国有经济布局调整的必然性和基本途径，并主要从短期和可操作性的角度，探讨一些相关的政策问题。
一、调整的必然性
国有经济布局之所以非调整不可，基本的原因在于，在过去20年中，国民总储蓄中政府的份额持续下降，居民的份额持续上升，以致于“有限的国有资本难以支撑庞大的国有经济的盘子”（吴敬琏等，1997，第3页）。根据韩文秀的计算，1978年到1995年， 中国的国民总储蓄结构发生了如图1所示的巨大变化，政府在国民总储蓄中的份额由38.5 %下降到了1.7%，居民的份额则由11.6%上升到了56.3%。也就是说，到90年代中期，政府储蓄在国民总储蓄中的份额已经小到了可以忽略的地步。面对多达30万家的国有企业，国有资本的极度短缺是很自然的事情。值得进一步研究的问题是，如何解释图1所示的变化？ 这种变化是一种由政策因素引起的暂时现象，还是某种内在必然趋势的反映？为了回答这个问题，也为了便利以后的分析，我们不妨从一个简单的模型（参见马克思，1875，第5—16 页）入手来考察一下国家所有制所面临的融资问题。
假设在一个经济中，劳动力以外的其他生产要素全部由该经济中的n个劳动者共同所有，国家代表他们行使所有权。n个劳动者一年生产的财富或“社会总产品”为Y，他们每人对“社会总劳动”L的贡献为L[,i]（i=1,2,……n）。社会总产品Y由两部分组成：资本品Y[,1]和消费品Y[,2]。现在的问题是，如何在n个劳动者之间分配Y？
一种方案是把Y“不折不扣”地分配给n个劳动者，每人获得（L[,i]/L）Y，即按他们对社会总劳动的贡献分享社会总产品。这种方案的合理性是显而易见的。既然劳动者不仅拥有自己的劳动力，而且共同拥有其他生产要素，他们当然就应该拥有全部社会总产品；既然每个劳动者在拥有其他生产要素方面具有平等的权利，Y 在他们之间的分配当然就只能依据他们对社会总劳动的贡献大小。但是，这种分配方案与国家所有制是矛盾的，因为全部资本品Y[,1]也被分配给了劳动者。现在，每个劳动者不仅拥有自己的劳动力，而且拥有了私人储蓄（L[,i]/L）Y[,1]。为了维持国家所有制， 国家必须以征税或其他什么方式从每个劳动者那里再拿走（L[,i]/L）Y[,1]，以防止私人储蓄转化为私人投资，进而形成对企业的私人所有权。
图1 中国国民总储蓄的结构变化，1978—1995
资料来源：吴晓灵等：《新一轮改革中的中国金融》，天津人民出版社，1998年版，第207—208页。
另一种方案是，首先在Y中“扣除”Y[,1]，只把Y[,2]分配给n个劳动者，每人所得为（L[,i]/L）Y[,2]。由于生产是国家控制的，国家可以按自己的偏好确定Y[,1]和Y[,2]的比例，以便使私人储蓄最小化，Y[,1]或国家储蓄最大化。在中国， 计划经济时代国有经济一统天下的地位就是靠这种“扣除法”来维系的。在国有经济这个“社会大工厂”内部，扣除的典型形式是足以把私人储蓄压低到最小限度的低工资。为了使劳动者尤其是那些在一个自由的劳动力市场上本可以很有竞争力的劳动者接受这种扣除，对个人自由的限制和意识形态的灌输便必不可少。中国的计划经济所遇到的一个问题是，无法把成千上万分散的小农户组织到社会大工厂之中，以低工资的形式对他们进行扣除。而要等到他们把自己的产品按市场价格出售之后再去对他们征税，在实践中又极为困难，甚至根本不可能。因此，只能先把他们组织到国家可以控制的人民公社和生产大队之中，然后再用工农产品价格剪刀差的手段对他们进行扣除。苏联也遇到了类似的问题，采取了类似的解决办法。早在20年代，斯大林在与布哈林的争论中就明确表示，“为了推动工业发展”，农民应当通过剪刀差向国家缴纳一笔超额税，即所谓“贡款”（参见吴敬琏，1999，第21页）。在近30年的计划经济中，扣除法在中国成功地维持了国家所有制在非农业领域的绝对统治地位，私人储蓄被压低到了最小限度。1978年改革开始时，在没有股票、债券等金融资产的情况下，全国城乡居民的银行储蓄存款仅为210.6亿元，人均21.9 元（注：中国人民银行调查统计司：《中国金融统计，1952—1991》，中国金融出版社， 1992，第29页。），相当于100斤大米。与此同时，由于劳动成本和农业原材料成本被压低，城乡劳动者的“贡款”转化成了国有企业帐面上的利润，国家财政因此而通过“企业收入”获得了大量可用于投资的资金。扣除法由于使国家得以控制居民的消费水平，也有利于国家强制性地提高积累率，因此，这种体制也是实施“赶超战略”（注：关于“赶超战略”和计划经济体制的关系，参见林毅夫等，1995，第2 章。）的有力工具。
但是，扣除法所赖以运行的体制一方面压抑甚至倾向于摧毁人的创造力，另一方面因价格的扭曲而无法进行有意义的经济计算，因而注定是一种低效率的体制。因此，以建立市场经济为方向的改革成为历史必然。然而一旦经济体制开始由计划经济向市场经济过渡，扣除法的基础便开始被瓦解，因为市场经济的核心是市场价格机制，向市场经济转轨意味着价格、工资由市场竞争决定而不再由国家操纵。而失去了对价格和工资的控制权，国家就无法再以扣除的方式压抑私人储蓄。在中国农村，这个逻辑表现为农产品价格自由化和人民公社解体之后农业的大发展和由此导致的农村居民收入和储蓄的快速增长。在城市，国家为调动职工的积极性而不得不向国有企业让利，允许职工事实上与国家分享企业的经济剩余，并同时放松了对劳动力流动和对非国有企业的控制，因而实际上失去了对职工工资性收入的控制。其结果是城市劳动者的收入和私人储蓄也迅速增加，那些在劳动力市场上较为稀缺的劳动者，尤其是具有企业家才能和专业技术的劳动者，收入增加更为迅速。这样，在国民收入高速增长的同时，收入分配的格局开始发生根本性的改变，并进而引起储蓄结构出现了如图1所示的改变。
由此可见，图1 所反映的其实是国家所有制这种公有制实现形式与市场经济的深刻矛盾。当然，如果在过去的20年中国家税收在GDP 中的比重比实际情况高出10—20个百分点，则即使价格和工资完全自由化，居民私人储蓄可能还停留在1978年的水平上，乡镇企业、私人企业、股份制企业可能根本不存在，国有经济仍然维持着一统天下的局面。然而这在现实中是根本做不到的。如果真的采取了这样的政策，过去20年的经济繁荣和政治稳定早已不复存在。所以，国有经济布局调整可以说是一种具有内在必然性的趋势。这种必然性植根于在一个经济中居于统治地位的国家所有制与市场价格机制的矛盾。市场价格机制一旦被引入，就必然通过价格（工资）—收入—储蓄—投资—企业所有权的逻辑链条对国家所有制统治地位构成影响。
二、被动调整
所谓调整是一种必然趋势，就是说无论意识形态还是政府政策，都无法阻挡这种趋势。政府政策所能决定的只是这种调整是采取被动的形式还是主动的形式。90年代中期以前，政府政策的基本倾向是，在越来越多的收入和储蓄成为私人收入和私人储蓄的同时，拒绝放弃对已有的国有企业的所有权，并最大限度地保持控制权。政府为达到这一目标所遇到的最主要的约束条件是一个极其简单的事实：办企业要花钱。换句话说，即使国家办企业，也必须承诺给工人发工资，给供货商付货款，给债权人还本付息。这个约束条件和其他因素一起促成了四种形式的被动调整。
1.国有企业在总产出中的比重下降，行业分布发生变化。1978年到1997年，全国的工业总产值按可比价格计算增加了14倍，国有企业的工业总产值只增加了4倍，占全国工业总产值的比重由77.6 %下降到了25.5%（注：《中国统计年鉴，1998》，中国统计出版社，1998年版，第433页。）。行业分布也发生了明显变化（图2）。在石油、煤炭、电力、冶金等行业，国有企业基本上保持了其原有的主导地位；在纺织、食品、化工、机械等行业，国有企业的比重由80%左右下降到了40%左右；在建材、造纸行业，国有企业的比重由50%左右下降到了20%左右；在皮革、服装行业，国有企业的比重已经微不足道。这些调整都属于被动调整，因为这些调整不是表现为退出，而是表现为不进入。不进入的原因不是不愿进入，而是受资金限制不能进入。国家面临的这种资金约束从另一面看就是一部分私人储蓄既没有交给财政，也没有存入银行，因而脱离了国家的控制，变成了集体或私人投资。所以，国家没有能力进入和非国有企业大举进入是同一件事情的两种表现。由于一部分私人储蓄转化成了集体和私人投资，加上外资的进入，使非国有企业获得了经济高速增长所创造出来的大部分生存空间，而这些企业的进入又反过来促进了经济的高速增长，形成了良性循环。
图2 主要行业的工业总产值中国有企业的比重变化，1981—1997
资料来源：根据《中国统计年鉴，1981》第208—209页、第261 —264页，《中国统计年鉴，1998》第444、448页数据计算。
2.国有企业负债率大幅度升高， 大批国有企业被“非资本化（decapitalised）”。80年代初，国有工业企业的平均负债率仅为18.7%（吴晓灵，1999，第145页），到1997年已上升到65.4 %（注：《中国统计年鉴，1998》，第448—450页。需要指出的是，这个数字有可能低估了国有工业企业的实际负债率。按现有统计资料，1993—1996年的4 年间，国有独立核算工业企业所有者权益增加了9858亿元，这使得其负债率自1993年以来没有上升。但这笔每年近2500亿元的投入从何而来，是一个难以回答的问题。国家财政不向国有企业注入资本金，已经是众所周知的事实。因此，国有企业的资本金增加只能主要依靠税后利润。但这4年间这些企业的利润总额只有2725亿元，相差过于悬殊。 即使把利润和税收加在一起，也只有10942 亿元（见有关各年《中国统计年鉴》）。因此，所有者权益大幅度增加的资金来源尚待解释。如果这种增加主要是来自按重置成本法对资产重估后的增值，那么这些企业的实际负债率很可能比现在统计的数字要高很多。）。负债率上升的原因在于，一方面政府储蓄远不足以满足国有企业的资金需求，另一方面政府又不愿从这些企业退出，因而只能通过国有银行体系向居民举借债务，以贷款形式把私人储蓄引入国有企业。但债务增加如不能伴随所有者权益的增加，对国有企业来说便不是一种可持续的融资渠道。随着债务的累积和因竞争加剧、约束硬化等多种原因而出现的盈利下降，越来越多的国有企业被“非资本化”，即原有的所有者权益被资产损失和亏损所侵蚀，逐步化为乌有，企业陷入了资不抵债的境地。有的企业从一开始就是“无资本金企业”。这类企业的总规模虽然尚无确切的统计，但肯定为数不少。1995年结束的清产核资发现30万家非金融类国有企业中有37.2%属于这种情况（吴敬琏等，1997，第26页）。国有银行的巨额不良贷款也从另一个侧面反映了问题的规模，因为这些企业的债务是银行不良贷款的主体。这类企业虽然仍称为“国有企业”，但实际上国家在这些企业中除了历史欠帐已经无可“所有”。在这个意义上，可以说这些企业在被“非资本化”的同时也已经被“非国有化”，只是由于没有严格的破产制度，国家才有可能继续保留对这些企业的控制权。这种调整也是被动的，因为非国有化不是由于国家主动退出，而是由于国有资产被经营亏损和资产损失所侵蚀。
3.面对股权资本高度短缺的状况，部分国有企业为求生存、发展而借助非国有资本进行“资本化”，转化成了混合所有制企业。由于国家无力进行股权投资，长期靠债务融资的国有企业日益不堪重负。在市场竞争带来的生存威胁面前，部分有条件的国有企业在政府支持下转向非国有资本，以增资扩股的形式引入非国有股权投资。这种调整也是一种被动调整。在非国有资本进入的同时，国有资本并没有退出。在国际上，这种方式有时被称为“资本化（capitalisation）”，以区别于私有化（张春霖， 1999a）。 中国国有企业通过资本化而成为混合所有制企业，有两条主要的道路，一是与外商和港澳台投资者合资，二是股票上市。前者是吸引海外股权投资的主要形式，后者则主要用于引入国内私人股权投资。1997年，与外商及港澳台商合资的企业和股份制企业的工业总产值已经占到全部独立核算工业企业的21%，国家控股企业占的比例为9%（注：《中国统计年鉴，1998》，第444、456页。）。
4.部分国有企业失去了生命力，通过破产清算退出了市场。从1994年下半年到1998年底，在政府组织的试点中已有约2336家国有企业破产，试点之外也有一些国有企业破产清算的案例。对国有企业进行破产清算，也是一种被动调整。一般来说，只要银行、财政能承受，政府总是倾向于用“养企业”的办法来“养人”，不愿真正对国有企业进行清算。社会有关方面也经常以破产引起工人下岗为理由，对政府以牺牲银行和财政为代价挽救濒临破产企业的政策予以同情和支持。90年代中期以来，政府不断加大国有企业破产力度，最近又决定成立资产管理公司清理银行不良贷款。对这些改革措施能达成共识，很大程度上也是由于银行体系的金融风险加大、财政不堪重负的现实。尽管如此，大部分应当破产的国有企业现在还没有破产，已经破产的也有很多是“假破产、真逃债”。对政府尤其是地方政府来说，金融和财政方面的潜在风险经常比不过社会稳定的现实压力。
通过以上形式的被动调整，国有企业面临的融资体制发生了根本性的变化，形成了如图3所示的以国家为中介的融资体制（参见张春霖， 1997）。理解这种体制的关键是理解图中的5条连线所表示的5条融资渠道所引起的5组资产和负债。
图3 以国家为中介的融资体制
渠道（1）：居民通过工农产品剪刀差、低工资、 税赋等形式将国民收入的一部分转移给了国家财政，国家财政将之作为股权投资投入了国有企业和国有银行，形成了国家所有者权益（L1），这些权益构成了国有资产的主体。就终极所有权而言，它们是全体居民共同拥有的公有资产（A1）。
渠道（2）：居民将个人收入存入国有银行， 形成了对国有银行的债权。这些债权是他们的私人金融资产（A2）。国有银行向国有企业发放贷款，构成了国有企业债务的主体（L2）。
渠道（3）：居民个人向国有企业进行股权投资， 获得了在新形成的混合所有制企业中的股份，这些股份也是他们的私人金融资产（A3）。在这些企业的资产负债表上，也出现了居民个人股份（L3）。
渠道（4）：海外投资者以合资和购买B股、H股、N股等方式向国有企业进行股权投资，获得了其股份（A4），相应地，这些企业的资产负债表上也出现了海外投资者的权益（L4）。
渠道（5）：居民个人直接投资设立私人企业， 或通过乡村组织投资设立集体企业，或投资购买国有企业并将之改为股份合作制企业，由此形成了居民的一部分私人或集体金融资产（A5），即在这些企业中的所有者权益（L5）。
三、主动调整
以上情况表明，在经济规律的驱使下，国有经济的布局调整实际上已经在被动地进行。90年代中期提出和实施“放小”政策，中共十五大确定“从战略上调整国有经济布局”，标志着被动调整逐步转向了主动调整。主动调整的基本方式虽然是“有进有退”，但关键在退出，不退出就谈不上调整。因此，在主动调整的决心下定之后，关键的问题将是如何退出，即退出的通道和政策措施问题。仔细研究图3 所描述的现实条件可以发现，国家至少可以通过四条通道从国有企业退出。
1.股权转让通道。即国家将其在国有企业中的所有者权益有偿或无偿地转让给居民或其他非国有投资者。
2.债转股通道。即首先将银行对企业的债权出售，然后实行债权转股权，再将股权出售，即“卖—转—卖”。之所以必须首先出售债权，是因为银行不能持有股权。
3.资本化通道。即以增资方式吸收非国有投资者向国有企业投资，降低国有股权比例，直至使国家退居财务投资者的地位，将控制权转让给非国有投资者。
4.清算通道。即对那些失去生命力的国有企业实行破产清算，“资产变现、关门走人”。
显然，这四条通道并不同等适用于所有企业。对什么样的企业应当采取什么样的对策，是政策研究的核心问题。近几年的研究已经取得的重要成果之一，就是从行业性质出发确定优先次序，提出了应当控制和退出的行业或领域。但无论在哪个行业，国有企业的财务状况都有很大差别。因此，为能制定出更具可操作性的政策，在首先考虑行业性质的基础上，还需要进一步考虑各行业内不同类型企业的财务状况。从这一角度出发，国有企业至少应当被分作四类。
首先应当根据企业资产的实际市场价值是大于还是小于其实际债务，将企业分为Ⅰ、Ⅱ两类。所谓资产的实际市场价值，在操作中可以近似地理解为按市场上的投资者所能接受的方法评估出来的资产价值，包括土地使用权的价值；所谓实际债务，不仅包括企业帐面上的债务，而且还应包括国家若要退出时必须偿还的其他所有债务，例如为其他企业提供的、为法律所认可的担保，潜在的富余人员的安置费，对离退休职工必须给予的补偿，等等。只有那些资产的实际市场价值大于实际债务的企业，即净值（net worth）为正值的企业， 才是名副其实的国有企业。净值为零或为负的企业事实上已经被非国有化，国家可以“所有”的只剩下历史欠帐。由于这一原因，股权转让通道只适用于Ⅰ类企业，即净值为正的企业，而不适用于Ⅱ类企业， 即净值为零或负值的企业。1998年在出售国有小企业中发生的逃债问题，就是由于一些地方的政府试图强行出售Ⅱ类企业而引起的。
由于数据的缺乏，Ⅰ、Ⅱ两类企业在国有企业中各占多大比重，目前还是一个只能猜测的问题。根据前面列举的清产核资的数据和近年来各地出售小型国有企业的实际经验，Ⅱ类企业的比重很可能在一半以上。这个比重对国有经济布局调整的总体战略具有重要的意义，因为真正对银行、财政体系构成压力，使国有企业改革成为一个紧迫任务的主要是Ⅱ类企业，而不是Ⅰ类企业。解决了Ⅱ类企业的问题，银行和财政的压力就可以大大缓解，宏观经济状况就可以有根本改善。因此，Ⅱ类企业应当成为政策关注的重点。从可行性来看，重点解决这类企业的问题，也有若干有利条件。首先，由于这类企业是潜在的金融风险和财政风险的重要源泉，面对可能发生的危机，各方面比较容易达成共识。其次，这类企业已经被非国有化、因而没有国有股权可以转让的事实，也使得问题在政治上比较简单。第三，自1994年以来，政府已经为处理这类企业进行了长期的大面积试点，积累了经验和教训，最近又决定要成立资产管理公司，只要沿着这一基本方向加大政策力度，同时下决心在财政投入和法制建设两方面进行配套，不需要对现有政策方向作大的改变，改革就有希望取得成功。
对Ⅱ类企业，有必要进一步分为ⅡA和ⅡB两小类。ⅡA 为尚有挽救价值的企业，即可以而且值得重组的企业；ⅡB 为已经失去挽救价值的企业，即救不活或不值得救的企业。对ⅡB类企业， 实现调整的唯一合理的通道是下决心实行破产清算。即使在那些国家决定要控制的行业和领域，对ⅡB类企业也不能再继续维持和挽救。对ⅡA类企业，债转股通道应当成为主要的调整通道。
对Ⅰ类企业，也需要进一步细分为“大”和“小”或ⅠA和ⅠB两个小类。区分的理论标准是企业的规模是否已经使所有权和控制权必须分离。凡所有权和控制权必须分离的为“大”，反之为“小”。从经济学角度看，ⅠB类企业或国有小企业的问题比较简单。一方面， 国家财力有限，对这类企业早已无暇顾及，另一方面，这类企业由于所有权和控制权可以合一，对公司治理结构和相关的法制、制度建设的要求比较低，私人产权具有明显的优越性。因此，国家通过股权转让通道而退出，比较容易引致企业效率的提高。现在阻碍改革的主要是观念问题。如果观念上难以取得突破，尚未被出售的ⅠB 类企业很可能会在等待中被逐步非国有化，变成ⅡA甚至ⅡB类企业，最后的结果仍将是国家被迫退出，只是财政损失更大而已。
四、国有大型优势企业的改革
问题最复杂的是ⅠA类企业，即国有大型优势企业。 对这类企业认识以下三点非常重要：
第一，国际经验表明，在这类企业中，私人产权并不一定能引致经济效率，关键的约束条件在于公司治理结构和相关制度的有效性，而建立有效的公司治理结构和相关制度是一个十分艰巨的任务。
10年前，当俄国和中东欧的计划经济国家开始向市场经济转轨时，占主导地位的理论是所谓“华盛顿共识”，这种共识可以概括为一个公式：宏观稳定化+价格自由化+企业私有化＝通向有效率的市场经济之路。现在回头看这些国家10年走过的道路，可以很清楚地发现，剩余索取权的私有化是一件很容易的事情，最简单的办法就是象捷克那样，把国有企业的股份平均、无偿地分配给全体公民。但即使华盛顿共识的倡导者也同意，这样的私人产权并不能导致经济效率。真正决定企业效率提高的是剩余控制权的私有化，而这恰恰是最困难的事情。困难产生的根本原因在于，有能力从国家手中接管剩余控制权并使企业的公司治理结构比较有效率的主体是一种稀缺资源。
在多数场合，国内的富裕个人（包括私人企业主、国有企业管理层）和国外的大公司是最自然的候选人。一般说来，这两类主体有能力接管剩余控制权、有效行使所有者的职能的概率也确实比较高。但是，从政治和社会角度看，他们又十分昂贵，使许多国家望而却步。首先，国内富裕的个人经常并没有富到足以从国家手中接管大型优势企业控制权的地步，在非国有部门不发达的经济中尤其如此。因此，为了在短时期内“培育”出大量这样的主体，必须大幅度提高财富分配不公正的程度，比如容忍贪污，容忍对国有资产的侵吞，压低国有股权出售价格等等，直至放纵所谓“红色贵族私有化（nomenklatura privatization）”，即政府官员和国有企业经理合伙瓜分国家的所有权。这些行动使得改革不仅在政治上令公众无法接受，而且也破坏了市场经济中保护合法产权这一基本的规则（参见Tanzi,1999）。既然少数人可以侵犯多数人的合法产权，多数人侵犯少数人的合法产权就更难避免。其次，国外大公司参与会使本国许多关键性的大企业为外国投资者所控制，有的国家和民族对此有比较高的承受能力，有的则要低得多。
部分地为了避开这两种昂贵的选择，人们把希望寄托于机构投资者，如投资基金、养老基金、银行、保险公司等，因为这些机构投资者可以在不破坏财富分配公正性的前提下把分散的居民私人储蓄集中起来，实现必要的股权集中，以便能从国家手中接管剩余控制权。在过去10年中，捷克、波兰、俄国等一系列国家都尝试了投资基金的思路，效果并不十分明显（张春霖，1999b）。当然， 关于机构投资者的理论和实践探索还远没有结束，现在下结论还为时过早。但有一点已经很清楚：战略性投资者具有关键的意义。在波兰和捷克，很多投资基金并没有打算成为战略性投资者。它们基本上是一种重组基金，把企业重组之后就卖给战略性投资者，而不打算长期持有企业的控制性股权（注：如据不久前应中国企业改革发展研究会之邀来访的波兰第五国家投资基金总裁介绍，在15家国家投资基金最初拥有的512家企业中，有253家已经被出售。）。如果机构投资者不能成为战略性投资者，剩余控制权的归属就只有两种基本选择，或者给予国内富裕个人和国外公司，或者交还给国家。
即使有了战略性投资者，也不能保证私人产权引致经济效率。世界银行一位长期从事私营部门发展的高级经济学家最近在总结俄国和中东欧10年转轨的经验教训时指出，有效率的市场经济所要求的“远不止私有财产”。有效率的市场经济能够运行，“是因为在一个经济中有一些根本性的规则和保障为人们所广泛接受并得到了执行，这些规则和保障使得交易的后果有保证、可预料并且使多方受益”。因此，制度和机构（institutions）的建设至关重要（Nellis,1999）。例如， 如果没有严格的破产制度，如果金融市场的游戏规则不能有效地保护投资者利益，如果政府部门为工商业界的特殊利益集团所控制，如果警察、法庭腐败严重，私人产权都不会引致经济效率。但是，制度和机构的建设需要时间。西方市场经济中的制度和机构是几百年演进的结果。对转轨经济，这是一个十分艰巨的任务。
因此，可以说，大型国有企业改革的瓶颈约束不在产权，而在公司治理和制度建设。解决了公司治理和制度建设的问题，产权的私有化本身并不困难；解决不了公司治理和制度建设问题，产权私有化本身没有什么价值。90年代初中东欧和俄国的一些改革者也不否认公司治理的关键性意义，但他们认为，只要产权从国家手中转移到了私人手中，自由市场机制的运作自然就会导致可以接受的新的安排。后来的实践表明，这种认识“严重地低估了由私有化而带来的种种问题的复杂性”（Frydman,Gray and Rapaczynski,1996,第1页）。
第二，至少在近期内，中国没有必要对国有大型优势企业的控制权做大规模的变动。
尽管中国和中东欧、俄国一样都属于从计划经济向市场经济转轨的经济，但两者的情况有着根本性的区别。转轨之前，中东欧和俄国的经济中国有经济占据统治地位，类似于80年代初的中国。1990年转轨开始时，俄国、前苏联其他共和国、蒙古和东欧国家共26个转轨经济中，私人部门比重超过20%的仅有波兰和格鲁吉亚，接近20%的有匈牙利和罗马尼亚，其余22个经济全部在10%左右（World Bank,1996,第15页）。非国有经济的不发达和政治制度变革的需要迫使这些国家只好对国有大型企业进行私有化，此外别无选择。90年代末期的中国情况与此完全不同。由于价格机制的引入和国民收入分配结构、国民储蓄结构的根本性变化，中国的非国有经济在过去20年中保持了高速增长，在国民经济中份额不断提高。与此同时，大批国有企业已经在被动调整的过程中被非国有化。1997年中国的独立核算工业企业创造的工业增加值中，小型非国有企业的比例高达36.2%，大型国有企业仅占32.5%，国有中小型和非国有大中型企业分享了另外约1／3（注：《中国统计年鉴，1998》，第444—447页。）。由于大型国有企业中也有部分企业实际上已经资不抵债，前述ⅠA类企业或国有大型优势企业占的比重肯定小于1／3。 这样一种格局使中国有可能采取“左脚迈一步，右脚迈一步”的战略，稳住国有大型优势企业，把改革和发展的重点放在已经非国有化的企业和中小型企业，即前面划分的ⅡA、ⅡB和ⅠB类企业。 解决了这三类企业的问题之后，国家财政和金融体系的状况就可以有根本改善，非国有经济尤其是中小企业就可以有更大的发展，中国经济的改革和发展就可以进入一个新的阶段。到那时再回过头来对国有大型优势企业作根本性的改革，环境和约束条件就会大不相同。
第三，即使在保持国家对大多数国有大型优势企业的控制权的前提下，也可以通过多种方式实现股权多元化，改善这些企业的公司治理结构，尽可能提高其效率。
对那些有扩张前景、急需股权投资的企业，可以主要以合资、上市等资本化方式引入非国有投资，实现股权多元化；对那些没有明显的扩张前景但现金流比较稳定的企业，可以或者采取部分债务转股权的方法，或者采取有偿转让部分国有股份的办法，实现股权多元化。股权多元化之后，根据所引入的非国有投资者的能力，国家可以考虑在符合条件的企业逐步转让控制权。具体途径可以是进一步引入非国有投资，降低国有股权比例；也可以是把一部分国有股份转为优先股，以便在转让控制权的同时降低所承担的风险；或者把部分国有股份直接有偿转让，所得收益可以用于偿还历史欠帐。当然，并不是每个国有企业都要实行股权多元化。少数特殊企业可以继续维持国有全资企业的状态。
在ⅡA类企业中，也有一批大型企业。 这些企业在出售股份时可能会遇到比较严重的战略性投资者短缺的问题，其中有些企业因其行业性质，可能需要继续由国家控制。在此情况下，国家需要筹集资金购买这些企业的控制性股份。
五、财政投入
国有经济布局的调整需要多方面的措施与之配套，否则很难成功。除了法制和制度建设，最值得提出的是财政投入。国有企业改革多年来步履维艰，重要原因之一在于所谓“人”的问题和“债”的问题，而这两个问题很大程度上是一个财政投入的问题。
“人”的问题包括离退休职工的养老、医疗问题和在职职工的下岗失业问题。目前，养老医疗体制改革已经取得很大进展，比较紧迫的是下岗失业问题。如果按照前面所论述的思路推进改革，势必使潜在的失业问题充分暴露。解决失业问题当然首先要靠积极创造就业岗位。但是，必须清醒地看到，可以创造的就业岗位和潜在的失业规模之间差距十分悬殊。据政府有关官员估计，目前中国的GDP每多增长一个百分点， 可以创造125万个非农业就业岗位。而在劳动力供给方面， 仅国有部门的富余人员按通常估计就有约2000万人，加上城镇非国有部门的失业人员和农村的过剩劳动力，整个经济中很可能有上亿人处于公开或隐性的失业状态。因此，至少在短期内，解决失业问题主要只能靠救济而不是就业。政府政策可以选择的只有救济的形式。
作为计划经济的一项遗产，传统的救济方式目前仍占据主导地位，其特点是把隐性失业人口放在企业内部，国家通过容忍企业利润下降、亏损增加、给企业提供财政补贴、发放贷款等多种方式对潜在的失业人员进行救济。尽管这种救济方式多年来一直是改革和调整的一个主要障碍，但人们在这一问题上的认识还很不一致。很多人没有看到或不承认长期存在的隐性失业的事实，坚持认为工人下岗是政府推进改革造成的，总幻想通过拖延改革来减少下岗失业。近几年来，由于实施再就业工程和“减员增效”政策，已经有1000多万国有企业职工脱离了或至少脱离过这种体制。但为下岗职工提供生活保障的稳定、规范的资金渠道至今没有建立，很难适应国有经济布局调整的要求。要进一步解决问题，只能依靠财政投入。
“债”的问题现在已经比较清楚了。按照现在的设计，资产管理公司将按面值从银行购买不良贷款，然后进行处置。资产管理公司向银行的支付不论采取何种形式，最后都必然成为一种财政负担。
以上两项会给财政带来多大负担，当然需要仔细的计算。但粗略估计可以发现，若在近期内每年拿出1000—1500亿元用于支持国有经济布局调整，问题很可能就可以基本解决。例如，若每个下岗职工每月生活费300元（现在在140—380元之间），每年多开支540亿元就足以保持一支1500万人的下岗职工队伍，国有企业改革基本上就可以放开手脚。资产管理公司若以国债购买10000亿元银行不良贷款， 财政每年需要支付的利息也就是几百亿元。1998年，国家财政的年收入已经接近10000 亿元，国有资产总量也已达到80000亿元。 相对于国家财力的这一总规模，增加1000—1500亿元开支用于国有经济布局调整，应当说是能做到的，关键在于决心。
六、政策含义
如果以上分析能够成立，下一步的国有企业改革战略至少应当包含如下5个要点。
1.在产品市场、劳动力市场和资本市场上强化竞争，加速国有企业在竞争中的优胜劣汰。
2.大幅度增加对国有企业改革的财政投入，保障下岗职工基本生活和银行体系安全，为困难国有企业的改革消除后顾之忧。
3.依托资产管理公司，严格遵循市场经济的原则，通过破产清算、债转股并公开出售股权等多种方式处置银行不良贷款，同时制定必要的法规和政策，创造条件尽快实施新破产法。
4.解除对国有中小企业出售的人为限制，采取积极引导的态度，在制定规范办法的基础上，允许各级政府从实际出发决定国有中小企业改革的具体形式。
5.对大多数国有大型优势企业， 通过部分国有股权变现或增资扩股引入多元投资主体，将企业改组为现代公司，建立有效的公司治理结构，提高企业的竞争力。
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