是战略定位，还是策略选择？——中国经济特区研究两题，本文主要内容关键词为：中国经济论文,特区论文,策略论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、历史之使然：在比较中把握中国经济特区的地位
在中国经济振兴的跨世纪进程中，寻求更高的开放度、迈出超常规的发展步伐，始终是经济特区的生命力所在。从比较学的角度看，中国经济特区与世界其他国家和地区众多的经济特区有着明显的区别。其一，前者要担负起体制创新的重任，为全国的经济体制转轨大胆试验，表现出极大的探索性：而后者则把重心放在经济功能的内部调试上，因为它依托的是个比较成熟和定型的市场经济体制。其二，前者为了起到示范效应，进而影响全国，必然要在一个较大的范围内进行多功能的综合性试验；而后者则更多地定位于发挥独特功能，以配合全局开放度的提高。其三，前者要率先与国际市场接轨，在国内完成国际惯例启蒙的任务；而后者则直接以国际惯例为前提，参与国际市场的规范运作。可见，中国经济特区所要完成的使命是很重的，中央政府既要把她作为经济体制改革的创新基地，又要使之成为全国经济发展的增长点，还要将其当作与国际市场接轨的切入点。
那末，经济特区靠什么去完成这三大使命呢？
众所周知，首先是靠中央政府给予的特殊政策去推动，近几年来，由于存在宏观调控方面的问题，“特殊政策推动”正逐渐表现出正负两重效应：一方面，它迅速启动了经济特区的对外开放，使之以超常规的速度发育市场经济，从而领先于全国；另一方面，它又引致各地对中央政府特殊政策的轮番索要、攀比和竞争，结果中央政府给予的特殊政策一次优于一次、一地胜于一地。短短几年功夫，特殊政策资源已呈枯竭状态，以致于经济特区的人们无不为之惴惴不安；特区正在内地化，内地正在特区化，特区不特了。
在此有必要重申，经济特区在改革开放、现代化建设中的战略地位，其势能、功能和效能，是总设计师邓小平确立和界定的。然而，如同眼下普遍存在的各种方案、计划、规划、政策、运作、制度等自觉不自觉地以追逐短期利益和效应为时尚一样，经济特区长期战略定位正因某种主要来自外部因素的影响而逐渐蜕变为短期策略选择。这就引出了一个问题，究竟应当怎样看待经济特区的历史地位，看待特殊政策与经济特区发展的关系？
从世界上大大小小经济特区发展的历史看，迄今为止，短则几年、十几年、长则几十年、几百年。无论是经济发达国家，还是经济不发达国家，经济特区的地位都具有战略性质，其发挥出的势能、功能和效能在国内均占举足轻重的位置，其历史的地位并不是以本国经济的发达与不发达为转移的，比如美国是个经济发达国家，战前就有经济特区，战后又有新的发展，现在正方兴未艾，决没有因为经济发达且又加入国际贸易组织，而使国内的经济特区寿终正寝。中国办经济特区的时间，短则六七年，长则十五年。用发展的观点看，它们均处在初级阶段，上述三大使命远未完成，正是应该特区更特的时候，我们不应当以不患寡而患不均的心态，人为地在她周围营造起特区不特的氛围。
这里有个观点需要提出来讨论：即认为，以特殊政策推动经济特区发展是与建立现代市场经济体制的目标不相符的，有悖于公平竞争原则。
我们认为，一概而论地指出特殊政策对经济特区作用的局限性，是欠妥当的。在当下谁都不应否认，我们的现代市场经济体制建设才刚刚拉开帷幕，一切都在探索之中，成型成熟而又运作自如、经得起实践反复检验的东西还不多。就全国范围来讲，现代市场经济体制的全面确立，尚待较长的时日。此时此刻，提出无一例外地严格按现代市场经济体制的目标去规范，是苛求于客观实际的。若照此办理，将无疑会束缚开拓者继续敢闯敢冒的手脚，大家重新回到一个起点，其结果，“棘轮效应”将使谁也不可能迈出较大的步伐。至于说政策，从来就是根据重点和一般、经济社会发展非均衡规律（经济特区的本质就是反均衡）而制定的，即所谓没有政策便没有重点。
还有一种比较流行的看法认为，继续保留经济特区的特殊政策将不利于中国入关或加入世界贸易组织，不利于全面开放市场。因此，特殊政策易收不易给，易减不易增，在迅速普惠化后任其自消自灭。
显而易见，这一看法的要害在于把经济特区与中国入关或加入世界贸易组织对立起来，将特殊政策视为全面开放市场障碍，故而要让特殊政策迅速走向其反面。我们感到，有必要为此正名。首先，经济特区能否特下去与中国能否入关或加入世界贸易组织，是正相关的促进关系。中国经济建设走进世界经济发展行列的重要标志之一，是加入世界性、地区性的贸易组织或经济合作组织，成为其中的一员。若干经济特区的存在和发展正是要向世界证明，中国正在积极创造条件，为了解世界，同时也为世界了解中国，修筑顺畅的接轨通道，证明中国有志于参与和推进世界贸易自由化进程。其次，在一定意义上讲，特殊政策是开放度不断提高的催化剂。开放度系指开放的广度和深度。从广度上看，开放的范围越大，幅面越宽，开放度也就越高。在这一层面上，通常无需特殊政策的伴随。从深度上看，则不然。某些特殊领域的开放、特殊项目或重大项目的对外合作，就需制定相应的特殊政策。再次，就特殊政策与经济特区发展的关系而言，无论是过去、现在、还是将来，只要经济特区存在一天，就必然要有特殊政策存在，我们之所以确定某些区域为经济特区，就是因为那里所要通行的特事特办的法则，这一法则又是靠特殊政策起作用的。从发展的观点看问题，所有出台过的具体特殊政策随着赖以起作用的条件的变化都迟早会被扬弃，但特殊政策将始终是经济特区的题中应有之意。对此，我们无须赘言，只要把视线移向世界一百多个经济特区，对其历史走向稍作了解，便可不证自明：正在走向世界的中国经济特区亦当概莫能外。换句话说，应当按照国际经济特区的惯例把中国的经济特区办得更好。
去年盛夏，江泽民总书记在考察深圳、珠海两个经济特区时重申，中央对发展经济特区的决心不变；中央对经济特区的基本政策不变，经济特区在全国改革开放、现代化建设中的地位和作用不变。我们理解：前两个不变是中央政府对经济特区的承诺，后一个不变是中央政府对经济特区的希望和要求。目前，几个经济特区最为担忧的是，来自各方面的压力正动摇前两个不变。自去年下半年以来，各经济特区都在认真总结经验，思考进一步加大开放力度的后续行动。此时此刻，如果变不变为易变，无疑将使经济特区的改革开放功亏一篑。当然，作为经济特区，本身有个如何解决产业结构雷同、重复引进、功能内耗的问题，有个如何造机制、造优势，建立更加成熟、更加定型的市场经济体制和步入经济运行国际化轨道的问题。但不论从哪方面讲，来自中央一如既往的支持和全国的真诚理解是十分重要的。
二、第三条道路：海南经济特区开放格局的战略定位
海南是中国五个经济特区中建立最晚的一个、规模最大的一个、开发任务最重的一个、困难最多的一个。她蹒跚学步，七年中有过两次高潮、两次低潮，从高潮到低潮所构成的经济周期平均在四十个月左右。其中，声势最大、速度最快的第二次高潮所持续的时间仅有十六至十八个月（一九九一年底至一九九三年春）。由于短周期（基钦——克鲁姆周期）的连续波动，加之高潮期泡沫经济盛行，使这个没有强大产业基础作依托的区域经济近乎不堪承受。
从成因上分析，高低潮更迭，短周期形成，关键不在于波动范围的大小，而在于波动的特有性质。海南建省办特区，一起步，开放开发的偏好就向房地产业倾料，解决资本原始积累，选择了拓荒式的开放开发模式。实践的结果，这模式在一定程度上解决了本岛的资本原始积累。但经验也告诉我们，房地产市场是技术性、法规性、政策性要求比较高的一种要素市场，按照市场体系发育的一般顺序，似应滞后于生产资料、资金、劳动力、技术、信息等要素市场的形成，否则，容易导致“先天性不足”，甚至畸型发展。
有鉴于此，我们认为，当初所选择的拓荒式开放开发模式，虽有其历史发展的必然性，但同时内涵着它的短期性和巨大风险性。这一点已为事实所印证：短短十多个月里，房地产经营利润以百分之几百、几千的挡不住诱惑误导着狂不可遏的炒家推波助澜，房地产品流量迅速失去控制，与宏观经济的稳定、协调发展严重相悖，其结果必然受到经济规律的制裁。
一场轰轰烈烈的房地产热消退后，人们在反思中发现，海南经济波动的性质是局部的倾斜性波动。确切地说，是某个产业发展出现了短周期，而不是覆盖整个区域经济的全面周期性波动，它并没有使海南经济大伤元气。因此，对于当前的经济萧条，一方面，应在产业发展上进行反倾斜调整；另一方面，从企业家到老百性、从内商到外商，都需要摆脱“没有房地产热便没有海南经济的高涨”、“房地产形势是判断海南经济形势的主要标志”的思维定势和心理惯性。海南正处在开放开发的调适期。这一时期，仍然需要我们大胆地闯，大胆地冒，需要继续推出开放开发的试验性举措。
海南对外开放的含义不同于一个国家的对外开放，虽然其开放度在一定程度上要受到整个国家体制、开放度以及宏观经济形势的影响；但作为一个孤悬海外的经济特区和地缘上相对独立的区域经济，对外开放的方式方法及其运作机制始终应保持自己的特殊性。
那末，海南何以才能保持她的特殊性呢？
在我们看来，关键是要解决好战略定位问题。象曾经酝酿过的将整个海南岛辟为境内关外的特别关税区，目前尚无任何可能；而象现在这样全岛都是特区，但特在哪里、优在何处又难以充分显示的情形既是不可取的，又是持续不下去的。为此，我们主张：走第三条道路——化整为零，在特区的氛围中，开辟若干更特的开放区，营造梯次开放的格局。具体说就是，在三点四万平方公里的土地上根据不同情况分层次开发，在适宜的地区建立相应的有专门功能的开放区。根据不同功能、不同引进对象、不同产业特点，采取各有侧重、互不重叠、开放度不同的特殊政策。让它们充分发挥出吸引外资的功能、带动周边的功能不同的特殊政策。让它们充分发挥出吸引外资的功能、带动周边的功能和向全岛渗透的功能。一句话，宁可全岛范围不怎么特，也要确保特殊开放区域继续特下去，甚至更特一些。
我们之所以主张走第三条道路，是基于以下六个方面的思考：
1、市场经济是非均衡发展经济，从全国的角度看是如此，从区域内部的发展看也是如此。实践已经证明，海南全省同一力度地整体推进对外开放，一步到位地与国际惯例接轨，是不可能也是不现实的。海南经济基础具有典型的二元经济特征，对外开放的前沿基础相当薄弱、腹地负担依然沉重，这些特征是其他经济特区所没有的，因此，在开放格局上采用梯次分布的战略定位思路，是比较明智的。
2、与国际惯例接轨是一个动态过程，是有计划、分步骤地实现本土经济运作的国际化，而不是相反。这就要求我们审时度势，精心设计，在比较有条件的地方，开辟特殊区域，先行一步，采取国际上通行的甚至比之更优越的开放做法。如果不是这样去探索，就难免出现国际惯例“本土地”，进而殃及对外开放的大局，于己于人都不利。
3、按照发展经济学观点，经济落后地区的开放开发应十分注重发展极核的培育。海南建省后注意到了这个问题，把开放开发的重点放在海口、三亚、洋浦，但强度不够。迄今为止，这些地方的建设与发展极核的标准相比，在市场要素综合配置能力方面、市场运作规范方面、产业结构优化方面、综合经济实力提高方面，均相距甚远。从总体上看，全岛的开放开发一直受特殊政策发散之光的普照，而没能将各种能量真正积聚起来，进而结成沿海辐射腹地、城市辐射农村、开发区保税区辐射周边地区、主导产业骨干企业辐射相关产业相关企业的开放开发链。这是需要认真反思的。
4、海南是个资源型经济特区。广袤丰富的地表地下资源的原始状态保留了较高的开发价值，可形成的产业有：热带作物种植加工业、海洋捕捞养殖业、有色金融开采加工业、石油天然气开采加工业、水利电力工业等。这些资源的开发和产业的建立必须与开放结合起来，即通过部分地让出资源、让出市场份额、让出产权、让出利益，来吸引外资的好项目、高新技术。这里存在一个开发的类型问题，是粗放式开发还是集约式开发，是同期开发还是阶段性开发。我们认为，唯有后一种类型才是对子孙后代负责的选择，而后一种类型的开发只有与区域式开放规划、特殊政策相结合，才是行之有效的。
5、外向型经济与国际化经济在同世界经济的融合度上是两个不同的开放层次。海南走向世界只能分两步进行。第一步，迅速发展外向型经济，以制成品贸易导向为主，偏重外部市场的出口加工战略。第二点，进入高层次定位，从实物贸易的港口枢纽功能向金融服务、各种无形贸易及其依托内外两个市场的产业吸纳战略转变。
6、海南拥有三点四万平方公里的陆地面积、八十万平方公里的大陆架，七百多万人口。规模如此恢宏的开发战场，需要数以十万、百万的各类专门人才和管理阶层。这样一个庞大的人才队伍，不应简单地被视为仅是一个招之即来或短期内靠自己培养就能解决的问题，事实上它远比经济资源开发本身复杂得多、艰巨得多，因此我们只能以人才资源与经济资源的有效配置来考虑全岛开放开发部署问题。
综上分析，我们认为：海南经济特区的开发应当兼顾渐进模式和跳跃模式，并将二者有机地结合起来，营造一个错落有致的开放格局。为此，对开放战略似应做如下调整：一、全岛总体上保持目前的开放态势，充分用好现有的各种政策。二、加速海口保税区、洋浦开发区建设，按照国际自由贸易区的标准注入特殊政策，强化政策浓度，以期早日步入世界经济一体化、贸易自由化的潮流，成为真正意义上的集储存、加工、分拨、金融、保险、信息、旅游、娱乐、运输、展卖等多种功能于一体的自由贸易区。三、重点开发若干特殊区域（如出口加工区、科技工业园等），实行开放开发的“根据地战略”。有关政策分而制之，分而实施，决不用来覆盖全特区，目标旨在建成改善投资环境的“示范区”，优化结构的“启动区”，引进高新技术的“先导区”，体制二次创新（确立永久性超脱地位）的“试验区”；让它们有更多的机遇、手段、途径和形式加快开放，卓有成效地发挥聚集、支撑、传递和发展的功能。
特殊区域的开发，应本着科学、严谨、向人民负责的态度，坚持以规划为先导，围绕金融贸易通道、内外物流枢纽、新产业传入桥梁、高新技术接口等不同功能分别布设，高起点、高质量、高效率地实施建设。这里要处理好三个方面的关系(1)整体规划与区域规划的关系。尽快调整制定一个符合未来发展要求、有利于优化整体的环岛开发小区建设和发展规划，以构建局部快速健康发展、整体协调推进的格局。(2)产业分工和优势互补的关系。各特殊区域区在“人无我有。人有我优”上做文章，提高吸收消化、加工改造、移植创新能力，以形成自己的产业特色，并相互照应。(3)长远与当前的关系。将精力放到特殊区域投资环境优化上来，仿真国际投资环境，在软服务上搞出特色，为今后持续快速发展奠定基础。
需要特别提出的是，在特殊区域定位、定性、定功能中，要力戒议而不决、仿徨犹豫的陋习，要切记洋浦开发区曾被来自各方面翻来覆去、莫衷一是的“小心求证”而蹉跎了最佳时机的教训。政府的职能主要在于管好规划、管好服务、管好政策、管好立法，对旨在开辟的特殊区域，在规模上、技术水平上实行垂直领导、横向协调，尤其要注意缩短这些区域的分娩期，抓好“优生优育”，不把每个摊子搞得过大、周期过长、成本过高。
与开放战略调整相适应的是引资策略的调整。从全国情况看，有迹象表明，进入中国大陆的外来投资正以海外华人中小资本为主转向以欧美日大跨国公司为主。然而，海南的情况有所不同。她是一个待系统开发的资源型区域，工业基础薄弱，农业、旅游业、海洋资源却有得天独厚的优势，后者与海外华人中小资本有着自然的联系，因此今后一段的时间还是应当以吸引华人中小资本为主。但在矿产资源、石油天然气资源开发以及高科技产业发展方面，应积极吸引华人大资本、国际大跨国公司，由此藉以进入南亚华人经济圈，提高参与国际分工的深度。
海南开放格局的战略定位，看起来纯系区域发展调整问题。其实不然。无论在理论上还是在实践中，区域发展的调整必然是由产业发展的调整相伴随、相配合的，战略定位既要回答如何进一步开放，又要解决怎样将生产要素在空间上配置得更加合理、各产业都能获得顺利发展。缘此，有理由认为，海南开放格局的战略定位要体现出区域发展和产业发展的协调关系。依循这一思路，海南似应形成如下发展布局；在西部，构建以石油化工为重心的资金、原料、市场三头在外的大型基础工业走廊；在南部，开辟具有“东方夏威夷”特色的多功能、综合型国际旅游中心，在北部，布设以自由贸易区、出口加工区、高科技工业区为主体的商贸中心；在东部和中部，形成以热作农业、休闲农业和观光农业为主体的生产、消费基地。在此基础上，再将海口、洋浦、三亚、琼海推向全岛发展极核的层位。完成这一布局，全岛便可望出现高开放、高经济发展的繁荣局面。