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一、政府在农业上的政策性偏差
建国四十多年来，为提高粮食产量，发展农业生产，政府采取了推广实用技术、加快农田建设、增加物质投入、放开粮食价格、实行承包责任制等一系列措施，使我国的粮食总产量由1949年的1132亿公斤，提高到1995年的4650亿公斤，基本上解决了12亿人口的温饱问题。尽管如此，我国的农业问题依然十分严峻，农业自身积累能力低下，技术进步缓慢，耕地减少，地质衰竭，人均粮食产量下降等等。引发农业问题的因素很多，其中政府在农业上的政策性偏差，是非常重要的因素。
（一）重工轻农的财政信贷政策导致农业投资严重不足
建国以来，政府对农业实行的是低税隐税、低息优惠政策，从表面上看，似乎起到了保护农业的作用。但是，政府向工业倾斜的经济发展战略导致财政投资政策和信贷政策出现了严重的“非农偏好”。据有关部门统计，农业投资占整个国有单位投资的比重，70 年代末为5 %，1992年下降到3.7%，1993年下降到2.8%，1995年进一步下降到2%；国家财政支农支出占财政总支出的比重，“六五”以来也一直处于萎缩状态，主要表现在农业信贷规模的增长速度低于信贷总规模的增长速度。1991—1993年，农业贷款占国家银行贷款的比重分别为6.7%、5.5%、5.47%，远低于“七五”期间6.65%的比重水平。不仅如此，财政、信贷支农资金还出现了严重的“农转非”现象。据统计，1993年国家财政、银行向农业投资1265亿元，实际用于农业的仅有713亿元。1994年， 农村资金通过财政、金融渠道净流出814.5亿元。财政、 信贷支农资金严重不足，使农业基本建设和基础设施建设严重滞后，生产条件脆弱，成灾率由1978年的42%上升到1994年的57%，基本上仍然是靠天吃饭。
（二）扭曲的工农业产品价格政策导致农业比较利益低下
长期以来，在农业价格政策上，政府一直采取的是稳定农用工业生产资料价格，逐步提高农产品价格的政策。但由于工农业产品比价不合理，农产品价格远低于其价值，大量农业剩余价值通过价格分配等方式转移到城市和非农产业。据统计，1952—1989年，国家通过工农业产品价格的“剪刀差”和农业税从农业中抽走约10,000亿元资本，国家财政支农资金仅3000亿元，农业资金净流失7000多亿元。近年，虽然政府几次大幅度地提高农产品的收购价格，逐步放开农产品价格管制，并通过完善各种支农政策，使长期存在的工农业产品价格“剪刀差”曾一度缩小。但由于农业工业品和农用生产资料价格未得到有效控制，1989年以后，工农业产品比价出现了建国以来未曾有过的复归现象。 1992 年与1988年相比，全国农付产品收购价格总水平上升13.5%，而同期农村工业品零售价格则上升了31.9%，四年间工农产品综合比价“剪刀差”扩大16.2%，平均每年扩大3.8%。1995年， 农用生产资料价格在上年高位的基础上继续上涨20.4%的同时，政府却对粮食定购价格实行“冻结”，即继续执行上年的定购价格，虽然各地可视财力状况，对定购粮食收购进行适当补贴，但国家定购价格加权平均仍比同期市价低40%以上。据统计，近几年农业通过“剪刀差”的形式对工业的贡献每年都在1000亿元以上。“剪刀差”的扩大，直接吞噬了农民的经济利益，使农业比较利益低下，工农收入差距拉大。实际上，政府的工农业产品价格政策，不仅没有起到保护农业的作用，反而迫使农业牺牲自我利益，“以农养工，以农建工”，导致农业积累和技术进步十分缓慢，农产品有效供给长期不能适应国民经济发展的需要。
（三）非政府转移支付政策的偏差，使农民税外负担沉重
非政府转移支付政策主要包括农业税外负担政策，非农产业、社会团体、城镇居民以及国外赠予政策等。改革开放以来，农民承担的各种不合理的税外负担日益沉重，虽然国家三令五申要减轻农民负担，并于1991年12月17日发布《农民承担费用和劳务管理条例》；1993年5月26 日宣布取消要求农民出钱出物出工的43项达标升级活动，纠正涉及农民负担的10种错误的收费与管理办法；同年6月20日取消37 项中央国家机关涉及农民负担的集资和收费项目等一系列政策。但由于对农民负担的收支政策缺乏规范化和可操作性，所以，在农民负担的收取上，合法的与不合法的并存，哪些该收，哪些不该收，没有一个确定的法定标准。加之缺乏强有力的农民负担监管部门和行之有效的监管办法，乱集资、乱摊派、乱收费现象屡禁不止。农民除了负担村提留、乡统筹费（这两项绝大部分地区都超过了国务院规定的5%）外， 还要承担其它社会负担，据农业部不完全统计，全国农民涉及的社会负担达150多项， 1992年能够统计到的这种合同外负担120亿元，人均13.6元， 占上年农民人均纯收入的2.3%，有的地方达5—7%，甚至更高。
此外，政府虽然一再强调“以工补农”、“以工建农”，由于未能法制化、政策化，除个别经济发达地区外，绝大部分地区只是停留在口头上。
（四）土地政策上的偏差，造成耕地资源短缺
现有土地政策下，不仅存在耕地减少的问题，更重要的在于地力下降。土地承包期过短、土地使用权频繁更迭、以及农业投资效益的滞后性，使农民只注重眼前利益，不愿对土地进行长期投资，普遍依赖速效化肥，忽视有机肥的作用，使土壤肥力来源渠道狭窄，地力下降。据调查，我国21%的耕地缺有机质，51.5%缺磷，24%缺钾，14%磷、钾俱缺。中低产田占总农田比例由以前的60%升为80%，许多农田“重白不重黑”而成为“卫生田”。
（五）、农业政策执行上的偏差，使各项支农措施未落到实处。
近年来，政府出台了一系列农业政策，其中有些政策对农业、农村经济的发展起到了推动作用，但大多数政策不是没有实施，就是在实施中走了样，政策执行起来有许多牵制和阻碍，以至最终流于形式和不得其果。
总之，农业上的政策性偏差，造成农业生产环境恶化，抗灾能力下降，粮棉产量徘徊不前，工农业发展失衡。据专家研究，我国工农业发展的合理比例应是2.5∶1，而“八五”期间，我国工农业的平均发展速度之比为4.3∶1，有两个年份在5∶1至5.3∶1区间运行。长此以往，农业不仅自身难以持续发展，也很难支撑年递增20%以上的工业高速低效发展的。
二、建设可持续发展的农业的政策取向
要建设可持续发展的农业，政府必须实施农业保护政策，保障农产品安全供给，农民收入稳定增加和农业资源的可持续利用。
（一）实行明确的财政、金融保护政策，从根本上矫正政府投入的非农偏好
目前，我国工业已具备了较强的自我积累、自我发展能力，农业向工业提供积累的历史使命基本完成，矫正工业倾斜发展的时机成熟；同时，农业又是一个承担自然、市场双重风险的弱质产业，在市场经济条件下，很难改变其比较利益低下的地位。这就要求政府对农业实行明确的财政、金融保护政策。
1.调整国民收入分配格局，提高国家基本建设投资、预算内资金、信贷资金用于农业的比重。同时，还应保障世界银行对农业贷款的优惠条件要全部用于农业。
2.单独建立农业政策性银行，把国家对农业和农村的各项贷款，包括农副产品收购资金贷款和各项农业生产贷款全部划归农业政策性银行管理，实行专款专用，足额到位。对农业政策性银行的贷款实行低息，以降低农业投入成本，刺激农业生产者增加农业投入，其中利率差额由国家财政弥补。
3.通过财政补贴等经济手段，鼓励农村信用社、农村合作基金会增加对农业的投入；对农民购生产资料实行赊销，在信用社贷款记帐，保证农业贷款用于农业。
（二）实行改善农产品贸易条件的政策，保障农民收入稳定增加
1.继续提高农产品收购价格，实行农产品与农业生产资料价格指数化政策。提高农产品收购价格，对增加农民收入的作用十分明显。改革开放以来，农民人均收入的提高，主要得益于农产品价格较大幅度的提高。1992年全国农民人均收入中，来自种植业的占43%，来自农业中非种植业的占17%，共计占60%。但目前我国有些农产品价格已接近或超过了国际市场价格，例如大米、小麦、玉米、大豆的市场价格已高出国际价约30%—50%，从长远来看，寄希望提价增收，潜力不大。增加农民收入，当然一方面还要继续提高农产品收购价格，但更重要的是要控制农业生产资料价格（目前我国许多农业生产资料价格已高出国际市价许多），理顺主要农产品之间以及主要农产品与农业生产资料的比价关系，一旦比价调整合理，立即实行农产品与农业生产资料价格指数化政策，使这两类产品的价格指数挂钩，协调升降，保持动态平衡，维持合理比价。
2.完善农产品保护价格政策。对农产品实行一定的保护价格，是世界上许多国家干预、调节农业生产，实现农业稳定发展的政策和重要措施。虽然我国自1992年已开始对粮食实行保护价，但由于当时国家计划收购价偏低，保护价又低于计划收购价，且保护的对象仅限于水稻、小麦、玉米、大豆四种粮食作物中的合同定购和专储部分（这部分尚占不到四种粮食商品部分的一半），难以达到价格保护的预期目的。1990年以来，政府在粮食专储上也有所动作，但储备制度建设在硬件和软件上都存在许多问题，影响储备功能的发挥。因此，必须尽快完善农产品保护价格政策。一方面，根据国家财政状况，逐步把价格保护的范围扩大到全部粮食商品部分和其它主要农产品，制定合理的计划收购价和相应的保护价，保护目标也应从最初以防止价格波动和调节供求平衡为主转向稳定提高农民收入；另一方面，完善从中央到地方的各级农产品储备网络建设，彻底分开政府储备与商业经营行为，建设农产品风险基金制度，按照保本微利的原则将保护价维持在一定水平上，确保农产品生产在正确价格导向下稳步发展。
3.实行向农业生产者补贴的政策。现有农业政策下，广大农产品生产者承担着许多隐蔽的税赋，而农产品的消费者却得到较高的补贴。据调查，目前城乡居民用于购买粮食的支出占生活费用支出比重仅有6 %左右，影响城镇居民生活的主要因素，不是粮食价格的波动，而是副食品的价格波动。但副食品有着广泛的替代关系，其收入弹性系数也较高。在这种情况下，政府用财政补贴将农副产品的价格稳定在较低水平上，既不经济，也不合理。因此，政府应将这部分财政补贴由消费者转向生产者，对农产品及农用生产资料的生产和供给予以补贴或实行优惠政策。
4.依靠科技进步，保证农民收入较快增加。农民收入的较快增加和农业的可持续发展，必须依靠科技进步。具体讲，一方面，加大农业科研投资，搞好科技攻关，尽快在优质品种培育、自然灾害综合防治、农产品加工与综合利用、农业开发等关键技术领域取得重大突破，为农业再上新台阶增加技术储备；另一方面，加强农业技术推广工作，降低农民采用新技术的代价，把科研成果迅速转化为现实生产力。
（三）完善土地政策，保护农业资源可持续利用
1.建立永久性的基本农田保护区制度。目前有的地方虽然划定了基本农田保护区，但有的县、区为了用地方便，竞可以宣布退出。基本农田一经划定，就不得占用，非占用保护区基本农田不可，不论多少都必须经过严格的程序、规范的审核制度。这里就特别注意，对土地的管理应有超越所有者、经营者层次的政府管理，形成政府高度垄断的土地供给制度，体现土地供给能力对需求的制约和引导。
2.实行土地有偿使用政策，建立土地合理流动机制。培育土地市场，明确农村土地产权可以长期有偿使用、继承、使用权可以有偿转让、抵押和入股，使农民更多地获得对土地的处理权和收益权，有利于土地资源充分利用和合理配置。
此外，应从使用国有土地的各种经济开发区、房地产开发区的土地收入中拿出一部分专门用于农业综合开发和资源保护。
（四）规范政府行为，依法保护农业
建设可持续发展的农业，制定正确的具有远见的政策是很重要的，但正如发展经济学家刘易斯曾说过的：“即使有了最好的政策，也难以确保获得成功。”关键是要把这些政策措施真正落到实处。为此，必须逐步健全农业相关的法律法规和有力的政治监控，规范政府行为，使农业走上依法保护的轨道，尽量控制政策偏差和消除政策扭曲。
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