关于股权结构调整和完善与金融关系的几点思考_国有经济论文

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所有制结构的调整和完善与财政关系的若干思考,本文主要内容关键词为:所有制论文,财政论文,结构论文,关系论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。

一、正确认识所有制结构的调整和完善

在21世纪到来之际,具有划时代意义的党的十五大关于调整和完善所有制结构的理论和把“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的方针确定为基本经济制度,这在理论和制度上是又一次新的突破。这也表明,在所有制认识问题上,党中央不仅为我们澄清了模糊思想、给出了明确、坚定的回答,而且还指明了所有制关系的改革思路和方向。我们可从三个方面去理解这一突破的科学性。

(一)多种所有制经济共同发展,是由我国现有生产力发展水平决定的

马克思主义一贯认为,生产关系必须要适应生产力,否则就会成为生产力发展的障碍。我国人民是付出了很大代价才领悟了这一原理的真谛的。从50年代后期一直到70年代后期,我国曾追求过所有制关系上的“一大二公”、“纯而又纯”和“穷过渡”,超越了社会发展阶段,脱离了我国生产力发展水平和具体的国情。这些“左”的思想和行为严重束缚了社会生产力的发展,使国民经济濒临崩溃。

改革开放以来,我党恢复了实事求是的思想路线,认识到我国目前还处在社会主义初级阶段,人口多、底子薄,生产力总体水平还很落后,发展也不平衡,呈现多层次的结构,必须大力发展多种所有制经济、充分发挥各方面的积极性和创造性,才能促进生产力水平的提高。在党的正确方针指导下,个体、私人企业和三资企业从无到有,从小到大,迅猛发展,并成为国民经济的一个重要组成部分。1996年,我国非公有制经济对国内生产总值的贡献率达到24%;在社会消费品零售总额中,国有经济占27.6%,集体经济占19%,其他经济成份占53.4%。在多种所有制经济共同发展的前提下,国民经济持续高速增长,1978~1996年,GDP年均增长9.8%;农村居民家庭人均纯收入从133.6 元提高到1926元,城镇居民家庭人均生活费年收入从316元提高到4377元, 剔除价格因素后年增长率分别为8.1%和6.2%。正反两方面的经验教训告诉我们,社会主义初级阶段的生产关系必须要与社会主义初级阶段的生产力水平相适应,必须坚持多种所有制经济共同发展的制度。

(二)要确保公有制经济的主体地位

首先应该看到,即使是在西方一些发达国家里,国有经济也占有相当的比重。根据西方经济理论,在现代市场经济中,存在着“市场失灵”现象,政府除提供公共产品外,还往往掌握具有垄断性和外部效益特征的、对整个国民经济起基础作用的产业或行业,仅仅依靠市场机制是无法满足社会需求的。因此需要政府的大力扶持和资助,包括政策倾斜、政府投资或政府参股。虽然西方国家国有企业的性质和比重不能与我国的相提并论,但仅就存在的事实而言,就足以证明在西方国有企业存在的必要性和重要性,何况社会主义国家?这些年来,我国理论界有人提出“财政要完全退出生产领域”,是不正确的。

其次,从我国目前的状况看,几十年累积形成的国有经济规模庞大。截至1995年底,全国经营性国有资产总量为45,063.3亿元。

更为重要的是,我国是社会主义国家,必须坚持公有制特别是国有经济作为社会主义经济制度的基础,它不仅是社会主义政治制度的根本保证,也是贯彻以按劳分配为主的分配原则、使全体人民走上共同富裕道路的基本保证。正如邓小平同志所说,“一个公有制占主体,一个共同富裕,这是我们所必须坚持的社会主义根本原则”,“只要我国经济中公有制占主体地位,就可以避免两极分化”。

(三)公有制是否占主体地位,要从多方面把握,决不能仅用某个数量标准去衡量

首先要理解公有制的含义。公有制经济包括国有经济和集体经济,还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。公有制的实现形式可以而且应当多样化,一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用,包括资本的联合和劳动的联合,都可以为我所用。

其次,公有制的主体地位主要体现在三个方面:(1 )公有经济在社会总资产中占优势,不仅要重视量的扩大,更要有质的提高,特别是对全体社会资本的支配作用和能力。(2)国有经济控制国民经济命脉,对经济发展起主导作用,主要体现在它对国民经济发展的导向性作用和对经济运行基本态势的控制力上。(3)在其他领域, 要通过资产重组和结构调整,增强国有资本在市场中的竞争能力。1996年,公有经济在GDP中的比重为76%,今后随着非国有经济的发展, 这一比重可能还会进一步减少,但只要做到上述几点,公有制经济比重下降一些,主体地位不会改变,社会主义性质也不会改变。

二、财政收支变化及政策调整

伴随着所有制结构的调整和完善,财政同公有制经济和非公有制经济之间的关系将发生收支结构、比重与政策等方面的变化,这是财政部门深化改革面临的新课题。下面只谈几点思考意见。

(一)财政收入方面

(1)从整体的和长远的角度看, 所有制结构的调整和完善有利于建立社会主义市场经济体制、发展生产力。而经济总量持续、稳定的上升,又必然给财政带来更加丰裕的财源,使财政收入更加稳定、更加可靠。因此,财政收入各部门要讲究生财和聚财之道,制定切实可行的措施,努力提高“两个比重”。

(2)从财政收入的来源结构看,1996年全国工商税收收入中, 国有经济占58.6%,集体经济占17.7%,非公有制经济占23.7%,今后,公有制经济尤其是国有经济的财政收入比重会下降,非公有制经济对财政收入的贡献会越来越大,我们不应因此而怀疑财政的社会主义性质。但是,由于私人资本是以追逐利润为目的的,偷漏税和抗税的现象也会增多,因此税收部门要适应市场经济的要求,在公平税负、一视同仁的基础上依法治税、加强管理。

(3)从分税制税源划分看,还需进一步调整, 这主要是由于所得税收入的变化而造成的。首先,个人所得税的收入规模和在财政收入中的比重会大幅度地提高,将成为一个较大的税种。其次,在企业所得税方面,由于今后“纯”的国有企业会减少,股份制企业会大大增加,按行政隶属关系确定收入归属的做法就会使经济的运行产生扭曲、并且在操作中难度也会加大。可见,税源划分办法需要适时调整。

(4)从税收优惠政策来看, 我们还要逐步改变现有按资本来源和按地区区别对待的税收政策。对三资企业的优惠措施,成绩是巨大的,它对引进竞争机制、引进国外先进的生产技术和管理经验乃至国民经济增长起到过不可估量的积极作用,但是市场经济的进一步完善,客观上要求有一个公平竞争的外部环境,否则市场机制就会失败;地区优惠,主要是由于层次太多而产生了很多的问题、矛盾和弊端,需要缩小范围,对五个经济特区和上海浦东等少数地区的税收优惠可以保留,但优惠的程度要适当降低。我们主张采取产业优惠政策,主要是对需要优先发展的产业给予税收上的优惠待遇。另外,从政治的角度考虑,少数民族地区的税收优惠政策应予保留。

(二)财政支出方面

市场经济条件下,政府的支出应当如何安排才能满足社会经济发展的需要?西方财政学以现代混合经济为背景,形成了一整套较为完整的财政支出理论体系。他们从市场出发,寻找在经济运行过程中有哪些地方是市场机制无法有效运行而需政府支出予以解决。我们认为,西方财政学关于“市场失灵”、“公共产品”、政府支出效应评价等方面的理论分析和观点,可以为我借鉴。

(1)按照由市场对资源起基础性配置作用、 由政府去弥补市场缺陷的思路,我国财政支出中,还存在不少缺位和越位现象,因此必须调整和优化支出结构。为此,我们认为,应将财政满足国家实现其职能的需要划分为四个层次:第一是保证国家机构如国防、行政以及公、检、法等部门执行社会管理职能的需要,这些部门为市场经济提供的“产品”基本上都是“公共产品”;第二是保证科教文卫以及社会保障等事业中必须由财政提供的部分的需要;第三满足对公共设施、基础设施、国民经济命脉部门、以及重要行业的投资需要;第四是满足对竞争性、盈利性企业投资的需要。财政在安排支出时,应根据“保三争四”的原则,在前三个需要都能较好满足并且在财力允许的情况下,安排满足第四个需要的支出。

(2)重视对科技和义务教育的投入。科技是第一生产力, 当今世界的竞争是科学技术的竞争。这些年来,我国政府对科技事业的投入,已取得了显著成绩,一些高新技术达到了世界先进水平,科技成果向生产的转化加快, 科技对经济增长的贡献率由1992 的30 %左右提高到1996年的38%左右。但是对基础理论研究的投入还不足、科技转化为现实生产力的步伐还不够快。一个典型的例子是,多年前我国科技人员就已经在克隆鱼方面取得了重大突破,由于种种原因而未能继续下去。九年义务教育属基础教育,与大中专教育相比,其教育特点是毕业生还不能直接就业,实行收费对于学生和家长来说就不合适,于是私人投资者就不会去投资,属于“市场失灵”。因此,义务教育应主要由政府去承担投资任务,今后,政府必须加大这方面的支出,而不能依赖于社会和私人部门。

(3)建立规范的政府间转移支付制度。按照“公共产品”论, 各级政府要按事权划分财权、实行分税制,其中,规范的转移支付制度十分重要。目前,我国东部和中西部地区经济发展之间的差距还很大,这就要求中央政府要采取更为有力的措施支持中西部地区的发展,优先安排基础设施和资源开发项目,通过规范化的政府财政转移支付,促进中西部地区对资源进行深度加工、发展劳动密集型产业,促进中西部经济增长和人民生活水平的提高,努力缩小地区间的经济差距。

(4)加强对财政支出效益的分析。过去, 财政部门在对财政支出使用情况的监督中,只注重量的审查、忽视质的分析,只注重使用的合法性、忽视对使用效益和支出合理性的分析和总结。在发展市场经济的过程中,应当对一切支出,包括经常性和投资支出,都要跟踪管理,以利于对以后的支出结构和规模进行科学的安排和调整。

三、资源配置、社会公平、失业、人口老龄化与财政

(一)资源配置的优化与国有资产重组

如何优化资源配置,是经济学家的一个重要研究课题。现代西方经济学中所讲的“帕雷托效率”,是从个人享受的主观满意程度来判断资源是否达到了最佳配置状态,这与人们通常所讲的“效益”不同,后者是指产出与要素投入的量的对比关系。其实,资源的最佳配置固然有其主观成分,但仍然可以从发展的角度、从一些经济现象的量的变化上去认识和把握它。按照我们的理解,资源的最佳配置,是指各要素在社会经济各部门、各行业和各地区的投入和布局,足以使国民经济实现良性循环、经济增长持续稳定、人民生活总体水平不断提高,但这些增长或提高不能以损害以后时期的社会经济发展为代价。在现实生活中,最佳不容易实现,但优化却是可行的。

1996年,我国实现了国民经济高增长(9.7%)、低通胀(6.1%)的“软着陆”。但存在的问题还很多,诸如:(1)物价涨幅的回落, 带有浓厚的行政色彩。(2)供求总量基本均衡, 但结构上的供求矛盾依然普遍存在,如工业产销率仅为95.8%,多年来累积形成的产品积压不仅浪费了有限的资源,而且还威胁着不少企业的生存和发展。(3 )国家统计局对94种主要工业品的生产能力进行了调查,28种工业产品(发电设备、洗衣机、汽车、彩电等)生产能力有四成以上闲置,26种工业产品(盐酸、铜、收音机、钟表、啤酒等)生产能力利用率为60%~80%,只有32种工业品(如天然气、原油、工业木材等)生产能力利用率在80%以上。生产能力闲置、产品过剩的原因有很多,有竞争的因素、管理的因素,根本的因素却是重复、盲目的投资。(4 )能源工业的增长速度远远落后于国民经济的增长速度,1978~1996年能源的年平均增长速度仅为4%左右。电力、 原油等关系国计民生的产业发展严重滞后,使国民经济的长期稳定发展面临着严峻的考验。(5 )生产中能耗高、污染严重,产品的科技含量不高;铁路、水利建设等基础设施的投资也严重不足。这些都不利于可持续发展战略的实施,也不利于财源的建设。

以上情况表明,从中、长期的发展眼光看,我国的资源配置还有许多亟需改进的地方。诚然,在资源配置过程中,市场机制应当起基础作用,这是毋庸置疑的。但是,我国的市场尤其是资本市场发育还不完善,同时市场配置也存在失效的地方,因此,拥有庞大国有资产的政府除运用法律、政策予以引导外,还应当对现存国有资产进行结构性调整,运用所拥有的资产参与并推动资源配置的最优化。

首先,在对国有经济进行战略性改组过程中,应对不同行业在国民经济中的地位进行研究,明确政府投资重点。借鉴西方经济学关于“市场失灵”的理论,并结合我国生产力发展状况和市场发育情况,可将那些具有垄断性和外部经济特征的行业、投资规模较大的产业以及关系国计民生的行业,如铁路、航空、电力、石油、天然气、冶练、煤炭、通信等,确定为政府的重点投资对象。政府投资的来源可以是经常性预算收入结余,但更多的应该是用其他现存国有资产置换出来的货币资本。在部分行业还要注意吸收非国有经济的资本入股,只要保证国有资本控股即对其他资本有较强的控制力,就可以保证该行业的公有制主体地位。要做到“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”,进一步放开对某些行业价格的限制,使国有大中型企业能够真正发挥其在国民经济中的基础和骨干作用。

其次,对一般性的加工工业和其他竞争性的行业,包括纺织、轻工、一般机械和某些原材料等行业,可以通过股份制改造、转让、拍卖等方式,有计划、有步骤地把一部分国有资本置换出来,集中投入到政府重点发展的行业和产业中去。

我们向来主张财政“一体两翼”。在国有资产重组的过程中,财政部门和国有资产管理部门既要解放思想、支持和推进改革,又要加强监督、依法管理。财政是以国家为主体的分配,资本置换出的货币资本和再投资必须经过财政部门;资产评估工业直接和间接影响着国家总资本的变动,国有资产管理部门要认真审查,防止国有资产的流失。要注意防止左的和右的两种倾向。

(二)社会公平与所得税

不同的社会对价值、道德、伦理等的看法和认识不一样,因此对什么是社会公平的理解和标准也不尽相同。世上没有绝对的公平,但是当通过某种机制将业已存在的收入差距缩小、使社会分配朝着社会所能接受的方向移动时,人们就会承认公平程度提高了。西方理论认为,效率来自市场、公平来自政府,只有政府才能对市场带来的不公平予以纠正。二战后,西方各国纷纷建立并完善了累进程度不一的所得税制度,在一定程度上纠正了分配不公、缓和了日益尖锐的社会矛盾。随着实践经验的不断积累,人们又进一步认识到,累进的所得税(以及福利支出)虽然削减了不公平,但同时损害了人们的工作积极性,并且还要付出与之有关的管理成本,这些都可能造成经济的扭曲,导致效率损失和经济增长速度下降。近年来,在一直以所得税为主体税种的美国,人们普遍感到个人所得税太复杂、太无效率、对私人管制太多、太不灵活,以至于从平民、经济学家到政治家,“人人无不痛诋现行税制”(《美国税制改革前沿》,经济科学出版社),大有一举埋葬个人所得税之势。可见,对社会公平必须有一个辩证的认识。效率与公平的选择,是经济学的一个永恒的课题。

回头看看我国。我国的经济改革最早是从收入分配入手。在农村,推行联产承包制;在企业,从承包、两步利改税到税利分流(现在已进入所有制调整阶段);在职工个人,从等级工资到计件工资、超产奖,等等。非公有制经济迅猛崛起,股票等证券市场也从无到有,飞速发展。个人取得收入的渠道越来越多,既有工资收入,又有利息收入、股息分红收入、证券转让收入、税后利润收入(私营企业主)、独立劳务收入等;既有按劳分配,又有按生产要素分配。所有制关系和分配关系的改革和完善,的确大大地调动了人们的劳动积极性、促进了生产力的大发展,但与此同时,个人收入分配的差距也呈现日渐拉大之势。在国民生产总值的最终分配格局中,个人所得从1978年的51.2%增加到1995年的70.3%;1990年行业之间平均工资最高与最低之比为2.7∶1,1995年扩大到3.9∶1;1990年城镇居民中最高收入户和最低收入户(各取10%),人均收入差距为2.9倍,1995年扩大到3.8倍。

我国政府从改革开放之初就密切注视着这一问题,并在税收收入层次上对市场的初次分配进行了适当的再分配,目前已形成内外统一的个人所得税法。但由于种种原因,个人所得税的收入比重还很低,1996年,我国个人所得税收入仅占GDP的0.3%。

今后,随着经济的增长和所有制关系的进一步调整,人民生活水平会进一步提高,个人收入的差距可能还会进一步扩大。我国的个人所得税要向何处去?我们认为:

(1)在思想观念上,要正确认识社会公平的重要性, 以及公平与效率之间的对立统一关系。在公平与效率的选择方面,应根据社会经济的发展状况作适当的调整。我们赞成目前效率优先、兼顾公平的做法;但在收入差距过大以至于会对社会经济造成危害之前,就要有所防范、有所调整。体现在税制模式上,既不能因西方普遍以所得税为主体税种而对所得税推崇备至;又不能因美国要“埋葬”所得税而忘记所得税的基本功能(促进社会公平)和流转税的弊端(累退性)。两大税系各有利弊,不能偏废。预计我国在不久的将来,以调节社会分配为目标的所得税(包括个人所得税和企业所得税)在财政收入中的比重将会有较大幅度的上升,最终会形成流转税与所得税并重的税制模式。对这种发展趋势,要有清醒的认识。

(2)适应上述发展趋势, 要逐步将现行的分类所得税制向综合所得税过渡,因为后者会在更高的程度上促进社会公平。在此基础上,降低最高边际税率,因为边际税率过高,会影响人们的工作积极性,甚至会诱发更多的偷漏税。另外,生计费用扣除也应灵活调整,以抵销通胀等因素对纳税的影响,但我们不主张指数化,因为那样会使税制出现不必要的复杂化。更重要的是,要在税制调整的同时进一步加强税收稽查和管理。

(3)随着股份制经济的扩大, 我国个人从企业取得的股息红利和从股票市场上取得的转让收入(资本利得)将增多。因此要重视对个人所得税与企业所得税交叉之处的研究。

个人取得股息收入,要承担两道税收,一道是企业环节的所得税,一道是个人环节的所得税,这样就会产生经济性的双重征税。从国外的实践看,这种双重征税对投资和经济增长有严重的阻碍和扭曲作用,因此外国政府大都采取减免措施,如在公司环节的“分劈税率法”和在个人环节的抵免法等等,做法不一、各有利弊。

对于转让股票取得的收入,目前我国基于各种考虑,暂缓征税。这样就会给企业和股东运用减少利润分配等手段逃避税提供一个法律漏洞。但若征税,又会给税制设计带来麻烦,增加征管难度,对资本市场的发展也不利。在这方面,国外的做法五花八门,顾此失彼而且经常变动,没有一个固定的模式可以引用。

我国应如何处理,尚需进一步研究。我们认为,应当把握科学合理、便于征管的原则,结合不同时期的国情有所选择、有所放弃。

(4)随着时间的推移,人们的遗产和赠与所得也会增加。因此, 作为个人所得税的补充和调节,遗产税和赠与税应尽早开征。

(三)失业、人口老龄化等问题与社会保障

失业是现代市场经济的必然产物,优胜劣汰、物竞天择;失业又是市场经济发展的一个必不可缺的条件,资本需要失业人员的存在以便于新增和扩大投资,在职人员也会因失业的威胁而努力工作、自觉提高技能和更新知识结构。但过高的失业率反映出一个国家的劳动力资源没有得到充分运用,是一种资源浪费;而且,失业会带来很多社会问题,造成严重的社会矛盾,威胁着社会的稳定和经济的运行。

人口老龄化现象是现代物质文明和先进医疗技术的产物。对于一个社会来说,它意味着参加工作的人口比重会越来越少;同时,老年人体弱多病、无固定工资收入、易产生精神抑郁。这一切将给社会和经济带来沉重的负担。

为了保证失业人员和老年人都能有一个基本的生活费收入,就需要有一个机构来支付这笔开支。在这方面,私人保险无法做到:收入较高的在职人员往往是知识层次高、有一技之长,无失业之虞,也不会为退休后的生活开支发愁,因此他不会去投保;只有那些知识层次低、在职收入不高的人才愿意而且投保。而这一切,恰恰是以盈利为目标的私人保险业所不能接受的,因为风险性太高、太集中。而以维持社会安定为主要目标的政府却可以运用强制性手段,迫使所有在职人员为失业和退休投保,使风险性分散。因此,在许多市场经济国家中,都由政府承办这些保险。另外,很多国家的政府还提供医疗保险、建立最低生活保障线等等。

在这些方面,我国政府面临着巨大的压力:(1)职工下岗。 造成下岗的原因有很多,如知识更新跟不上岗位要求、被优化组合淘汰下来,农村剩余劳动力涌入城市增加城市居民就业压力,但更多的是由于老的国有企业因设备老化、规模不足被迫停产关闭所造成。所有制结构的调整、国有企业的改组以及企业破产制度的真正实施,使失业率有进一步升高的趋势。1996年全国200 个城市中仅参加“再就业工程”的失业人员就超过了300万人。目前我国正在继续扩大失业保险覆盖面, 国家要求要把失业保险与再就业相结合,强化再就业工程,在地级城市建立最低生活保障线制度。(2)人口老龄化。1990年,我国65 岁以上老年人比例为5.6%,我国人口专家预测,2000年将上升到6.9%,2020年10.6%,2040年将达到高峰,为17.4%,之后才有可能降下来。国家最近做出规定,各省市要在1998年内与国务院的基本养老保险制度实现并轨,鼓励发展其他养老保险形式。(3)医疗开支。 近年来国家一直致力于医疗制度改革,个人医疗费支出国家不再全部包下来,个人也必须承担相应部分。最近又要求所有单位(不论中央和地方)都要参加基本医疗保障。但由于传统制度的拖累、管理上的困难等原因,目前医疗保险仍处于改革试点阶段。

如何规划下一步的社会保障工作呢?我们认为:

(1 )要从思想观念上正确认识建立会保障体系的重要性和紧迫性。它是所有制改革和社会主义市场经济建设的必要前提和重要保证。社会保障制度不建立,企业的改组、所有制的调整、破产制度的实施等就无法向前推进。

(2)迅速建立起一个专门、统一的管理结构。 社会保障涉及劳动、卫生、民政、工会、财政、银行等诸多部门,急需建立一个专门的机构统一管理社会保障事宜。但不论该结构如何设置,其资金的收付都属于财政范畴,因为它是以国家为主体的分配,因此还必须建立社会保障的预算制度,并接受国家财政等有关部门的审查和监督。

(3)建立基金制,实行专款专用, 收不抵支时由国家财政安排拨付。必要时,收入的形式可以采用税收形式如建立“社会保险税”,用法律的形式将其固定下来,目的是运用国家的强制力使所有的人都要参加、以分散风险。

(4)对于收入和支出的比率,国家要制定一个统一的标准, 由各地根据当地具体情况在一定范围内上下浮动。国家制定的统一标准应在不同的时期适当调整,既要保证社会稳定、又要顾及效率,既要考虑通胀等因素、又要避免同代人之间和隔代人之间的过度的福利转移,特别要防止对财政正常收支平衡的干扰、寅吃卯粮损害下一代人的利益和出现类似国外的福利制度“瑞典病”现象。

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