我国呈缴本制度的立法思考，本文主要内容关键词为：制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
呈缴本制度是指由国家用法律或法令形式，规定全国所有出版机构或负有出版责任的单位，凡出版一种出版物，必须向指定的图书馆等机构免费缴送一定数量的样本。这个样本即为呈缴本，这个制度就是出版物缴送制度。呈缴本制度以法律方式约束出版者，使之与图书馆共同担负起保存出版物的责任。
1 我国呈缴本制度的现状
我国现行的呈缴本制度是在计划经济体制下形成的一种不够科学、不够合理、事实上也难以为继的制度。北京大学教授李国新将呈缴本制度的现状用两句话加以概括：第一句：“有法可依，但是力度不够，有其名而无其实。”第二句：“恶法难行。”这样概括一点都不为过[1]。
1.1 呈缴本制度立法颁布情况
早在1952年，新中国的出版物呈缴本制度就已建立，20世纪90年代以后，国家行政部门发布的有关呈缴本的现行有效规章主要有以下几种：
1.1.1 国务院颁布的行政法规
(1)《出版管理条例》
2001年12月25日颁布、2002年2月1日实施的国务院令第343号——《出版管理条例》第23条规定：“出版单位发行其出版物前，应当按照国家有关规定向国家图书馆、中国版本图书馆和国务院出版行政部门免费送交样本。”（注：本条例所称出版物，是指报纸、期刊、图书、音像制品、电子出版物等。）并且在条例中有对不按规定缴送出版物样本的出版单位，进行行政处罚的有关规定：情节较轻的由出版行政部门责令改正，给予警告；情节严重的，责令限期停业整顿或者由原发证机关吊销许可证[2]。
(2)《音像制品管理条例》
2001年12月25日颁布、2002年2月1日实施的国务院令第341号——《音像制品管理条例》规定：音像出版单位应当自音像制品出版之日起30日内向国家图书馆、中国版本图书馆和国务院出版行政部门免费送交样本。同时对未依照条例规定送交样本的音像出版单位，规定了罚则[3]。
1.1.2 新闻出版总署颁布的部门规章
(1)(91)新出图字第990号《重申〈关于征集图书、杂志、报纸样本办法〉的通知》，重申了1979年4月18日国家出版局修订颁布的《关于征集图书、杂志、报纸样本办法》，并作了部分调整。附表的具体内容为对缴送单位、缴送载体及缴送数量的规定，并作了补充通知，对缴送样本的期限作了限制，对不履行缴送义务者规定了相应的惩罚措施：出版单位逾半年不按规定要求缴送样本的，给予警告处分；此后仍不送样本的，给予应缴送样本定价金额1倍的经济处罚；情节严重者，予以停业整顿。并且规定除图书、杂志、报纸缴送样本外，音像出版单位出版的音像制品，亦要向新闻出版署、中国版本图书馆缴送样带、样片[4]。
(2)(91)新出期字第1316号《关于调整向北京图书馆缴送杂志样本数量的通知》，该通知对(91)新出图字第990号附表中，关于向北京图书馆（即国家图书馆）缴送杂志样本的数量进行调整，由原来的1本增至3本[5]。
(3)新出音{1998}563号《关于应按(91)新出图字第990号文件规定缴送样书的通知》，该通知规定样书缴送应按(91)新出图字第990号《重申〈关于征集图书、杂志、报纸样本办法〉的通知》执行，即向北京图书馆（即国家图书馆）缴送初版新书3册，向版本图书馆、新闻出版署各缴送初版新书一册。该通知强调“1997年8月后向北京图书馆缴送一册初版新书的出版社，应补缴两册。”[6]
(4)新出图{1996}209号《关于重申缴送样书的通知》，该通知指出今后将每半年检查通报一次样书缴送情况，对逾期不按规定缴送样书的出版社，将视情节轻重给予通报批评、核减书号总量，直至停止发放书号的处罚[7]。
(5)新闻出版总署1997年12月30日颁布，1998年1月1日实施的新闻出版署令第11号——《电子出版物管理规定》第三十五条规定：电子出版物出版单位在电子出版物发行前，应当向北京图书馆（国家图书馆）、中国版本图书馆和新闻出版署免费送交样本[8]。
(6)新闻出版总署2004年颁布并实施的新闻出版总署第22号令《音像制品出版管理规定》第二十九条规定：音像出版单位、经批准出版配合本版出版物音像制品的出版单位，应自音像制品出版之日起30日内，分别向国家图书馆、中国版本图书馆和新闻出版总署免费送交样本[9]。
除此之外，新闻出版署为更好地促进出版单位的出版物缴送，还采取了缴送与图书的书号与音像制品的版号分配挂钩的办法，把出版单位的缴送情况，作为核发书号、版号的标准，如新出图(1997)143号《关于全国各出版社书号核发办法的通知》，新出音(1998)83号《关于对音像出版单位使用版号实行总量控制的通知》[10][11]。
1.1.3 某些地方图书馆条例和地方出版行政部门也规定属地出版机构向当地公共图书馆和地方出版行政管理部门缴送样书。（如：《深圳经济特区公共图书馆条例》、《北京市图书馆条例》、《湖北省公共图书馆条例》）[12][13][14]
所以，从整体上说，关于出版物缴送，我们不能说“无法可依”，而是“有法可依”。不过，在我国现行有效的呈缴规章中，一直没有使用国际上通用的“呈缴本”一词，而是使用“样书”的概念，包括这次国务院文化行政部门——文化部正在起草的《中华人民共和国图书馆法（建议稿）》依然是这样，使得我国的呈缴本制度有“其实无其名”。
1.2 呈缴本制度的执行情况
从上面可以看出，我国的缴送制度是有法可依的，那么“呈缴本制度”在我国执行得如何呢？
据调查，省级公共图书馆接受缴送的状况非常不理想。缴送率超过20%的为数不多。相当数量的省级图书馆的收缴率基本为零。就《出版管理条例》明列为“免费送交样本”的被接受单位——国家图书馆而言，2000年其图书收缴率为62.23%；期刊缴送完整的为42.54%；不完整的为36.49%；不缴送的为20.97%；省市级以上的大报完整缴送的为21.28%；不完整的为10.62%；不缴送者高达68.1%。2001年，国家图书馆的图书缴送率为73.1%；期刊缴送完整的为45.1%；不完整的为33.7%；不缴送的为21.2%；省级以上大报缴送完整的为7.63%，不完整的为8.38%，不缴送的高达83.99%[1]。
1.3 呈缴本制度执行困难的问题原因
中国现行的“样本缴送”制度是一个与市场经济脱节的不科学、不合理，因而注定难以执行的制度。现行的“样本缴送”制度存在的问题主要有：
①立法力度不够，细节有待商榷，执行力度不够。
通过以上数据可以看出，缴送情况很不理想。究其原因，主要是因为国务院颁布的行政法规《出版管理条例》、《音像制品管理条例》及国家新闻出版总署出台的一系列类似部门规章的通知，其效力远不及法律，缺乏国家强制力，执行起来不遂人愿就不足为奇了。虽然在有些规定中有对不按规定缴送出版物样本的出版单位，进行行政处罚的有关规定，但由于其对细节规定不明确，并且法律效力低等原因，所以在实际操作中，没有起到预期的效果。据了解，目前对于不缴送样本的出版社的惩罚也仅仅是通告而已，而无实质性的内容。
②多头缴送。
按《重申〈关于征集图书、杂志、报纸样本办法〉的通知》规定，出版单位每出版一本书至少缴送5本①。还有，目前已经颁布的几部地方性图书馆法规，都把向当地公共图书馆缴送呈缴本规定为当地出版机构的法律义务②。此外，地方行政部门往往也规定属地出版机构向地方出版行政部门呈缴出版物，结果越是基层的出版机构，需要履行的呈缴义务越多。出版物缴送制度的根本意义是什么？是为了完整地收集和保存民族的科学文化成果，而不是一种免费获得出版物的特权。多头缴送是完善呈缴本制度的大敌。
据笔者调查，版本图书馆是新闻出版署的一个信息中心，接收呈缴本的目的是收藏，不对外开放。而新闻出版署的图书司接收呈缴本的目的，是通过汇集而来的样书，可以直接从宏观上掌握出书动向、规模及发展趋势；检查出版物的良莠甚至违规的出版行为，所以对新闻出版署的这一本样书不可免，但是可以由新闻出版署的信息中心——版本图书馆来保存，也就是说，在呈缴时只向新闻出版署呈缴（数量为1本），这些出版物由版本图书馆来保存，新闻出版署内部建立合作有效的机制，这样一来基层出版单位就可以免除对版本图书馆多余的缴送，大大减轻了出版单位的负担。
此外，上文所提到的，我国各地方性图书馆法规及各地出版行政部门往往要求属地各出版单位向地方出版行政部门及图书馆缴送样书。同样也可以采用上面笔者建议的方法，建立本地呈缴本收缴机构的横向联系，建立合作模式，及时将当地出版行政管理部门审阅的出版物转交当地公共图书馆来保存，这就大大减轻了基层出版部门的负担。
③图书版本的重复缴送。
按《重申〈关于征集图书、杂志、报纸样本办法〉的通知》规定，出版图书的不同装帧、开本版本、字号版本的图书都要呈缴，重印书也要呈缴，这便大大增加了呈缴义务人的负担。我们应学习日本、美国的有关做法：对记录某一特定著作及信息运用同一原版或木板，及同一时期发行的两个以上的版本（如精装本、平装本），以适用性为原则，规定呈缴其最优版本，而免除其他版本的呈缴。这一方面保证图书馆资料的长期保存和利用；另一方面，最大限度减轻了呈缴义务人的负担。但是，为了保证新闻出版署能够在宏观上掌握出版动向、把握出版趋势，所以不同装帧、开本、字号的图书都要按时向新闻出版署缴送，并由新闻出版总署的信息中心——版本图书馆保存，如此同样也能实现版本图书馆保存文献版本的职能[15]。
④没有建立起合理有效的呈缴本经济补偿机制。
目前，我国所有出版物都是免费呈缴的，如果说在计划经济体制下无偿呈缴尚可维持的话，在市场经济体制下作为独立法人的出版机构并没有多头自费地赠送其产品的义务。况且近年来，大部头、高定价的各种载体的出版物越来越多，出版机构恐怕事实上也没有能力完整地履行呈缴义务。以湖南人民出版社为例，仅2000-2002年三年中向新闻出版署、中宣部出版局、国家版本图书馆、国家图书馆、省市图书馆缴送样书999种（该社出版总数999种），87096册，计222994元。在市场经济条件下，出版机构作为自负盈亏、自主经营的经济实体，已无力应付大金额的免费缴送了，这也是目前各出版机构不积极呈缴的一个原因。在这方面，国家图书馆的做法很好，对凡单册定价超过100元、成套定价超过1000元的图书，只接受一本的免费缴送，其余部分由北京图书馆购买，这样就很大程度上减轻了呈缴义务人的负担[16]。
另外，值得我们注意的还有一点，我国目前免费缴送的出版物（即非贸易图书）在纳税方面却被视为贸易图书，须交纳增值税和所得税，这无疑给出版机构增加了经济负担，这也是导致某些出版社不能按规定缴送的原因之一。特别是某些定价高的套书或印数不多的重要图书就更无法保证。按理说，出版物是免费呈缴的，没有进入商品流通环节，不应视为销售产品。国家可制定相关政策，把按规定缴送的出版物作为非贸易图书而减免税收。
⑤执行时力度不够，国家各系统不能达到很好的配合。
我国新闻出版单位隶属新闻出版署或国家各部委，而接受呈缴的图书馆隶属文化部，这样跨系统的操作是很困难的。依据以上法规，收缴单位对始终拒绝缴送者，虽可向其上级行政部门申诉，当其上级行政部门拖延不办时，只好找高一层的行政领导部门去裁定解决。这样，公文来往，旷日持久，往往不了了之。并且现在不少出版社都进行了改制，成为独立法人，自主经营、自负盈亏，不隶属于任何条条或块块的行政领导部门，仅仅依靠行政手段已无法追究其不缴送样本的责任，因此也只好不了了之。所以应采取办法加强各系统之间的联系。另外执行力度不够的主要原因还是因为法律效力不够，所以要加强呈缴本制度的立法建设。
2 国外出版物缴送制度立法与实践对我们的启发
下面重点对几个出版大国的做法作一下评价，依此谈谈我国应采取的政策。
国外出版物缴送制度的立法大致有以下几种做法[17][18][19]：
(1)写入版权法。
西班牙、英国和美国等采取这一做法，但写入版权法，处理方法却不尽相同。
①西班牙和拉美诸国：西班牙和拉美诸国不但把出版物样本缴送写进版权法，而且还把样本缴送和版权登记一并作为版权保护的条件，即没有缴送样本，没有进行版权登记的出版物均不给予版权保护。
②英国：英国有关呈缴本制度的最早法规是1662年颁布的《出版许可法》，1710年英国制定颁布了世界上第一部版权法，即《安娜女王法令》，法令延续《出版许可法》由出版社缴送样书的规定，最近一次修订是1956年11月5日。英国政府对制定或修改缴送法持非常慎重的态度，在新的缴送法正式出台之前，首先提出了制定或修改缴送法规的指导思想：既有利于图书馆的用户服务和长期保存，又不至于严重损害出版商发行商正当的经济利益。在此前提之下，要求出版商行会代表会同图书馆界人士协商方案，以期达成共识。这一点同样也是值得我们借鉴的，在我们重新制定和修改缴送制度时一定要让出版行业代表和图书馆界代表坐在一起共同讨论有关具体措施，使缴送目的、具体要求为缴送者及受缴机关两方面都能接受。
③美国：美国的缴送制度写进了版权法，1978年1月1日生效的版权法的第四章第407条专为向国会图书馆缴送出版物所设。规定国会图书馆为接受缴送本唯一的图书馆，缴送给国会图书馆的出版物可以用于版本登记。受理著作权申请登记的单位为著作权局，该局是国会图书馆的一个部门。缴送者为版权及其他专有权所有者，不限制是出版社或印刷所。出版物缴送是强制性的，不缴送者要依法受到罚款等处罚，但它不是版权保护的条件③，即没有缴送呈缴本，作品依然受到版权保护。但如果出现了版权转移，须履行法律手续，或出现侵犯版权行为，须起诉并依法索赔时，版权登记却是法律程序条件，即未进行版权登记的作品，在提出版权登记申请前不得履行法律手续或提起诉讼。缴送呈缴本是版权登记的要求，故呈缴本缴送与否实际上也是版权保护的程序条件。这实际上与《伯尔尼公约》的基本原则相悖，但正是由于版权法内写进缴送制度，对不缴送行为规定了种种制约和惩罚条件，才使缴送工作进行得比较好。
我国的版权保护一直是自动生成的，并且我国已经加入《伯尔尼公约》，应严格遵守《伯尔尼公约》的基本原则，所以要像美国这样把缴送呈缴本作为版权登记的前提是不可能的。但是，我们也有我们特色，在我国每个经国家批准设置、具有法人资格的出版单位正式出版，并以商品交换方式广泛发行的出版物都必须有国家新闻出版署统一发放的书号，即ISBN号，所以我们可以将缴送情况与书号的发放联系起来，把出版社缴送情况的好坏，作为衡量增减出版单位书号发放量的尺度。新出图{1996}209号《关于重申缴送样书的通知》中已有此项做法的规定，并且在出版单位向上级提交申请发放书号的材料中也要求写明其上一年度的缴送情况，但是在实际操作中，此项规定却形同虚设，没有发挥其应有的作用。所以只是系统内的行政命令是不会起太大作用的，此项规定必须上升到法律层面，加大实施力度。
(2)写入出版法或作为出版法律单独法。
法国：法国是世界上第一个建立出版物缴送制度的国家，呈缴本制度的建立至今已有468年的历史。最新的法令是1997年2月重新颁布的。法国出版物的呈缴制度法令规定得极为细致，从呈缴出版物的种类到非呈缴出版物的范围；从不同种类出版物的具体呈缴方式：如时间、数量等，到呈缴出版物接受的具体机构；从对逃避呈缴责任的处罚到对呈缴资源的利用等等，总之是相当成熟，且操作方便。目前我国具有相对强制性的《图书管理条例》中对这些细则都没有规定。只有新闻出版署颁布的《重申〈关于征集图书、杂志、报纸样本办法〉的通知》中潦草地提到了一些，且法律效力远远不够，所以我们在新的立法过程中要借鉴法国的做法。
此外，法国有推行出版物法定呈缴本制度的总负责机构——法定呈缴本科学委员会，该委员会于1992年依法建设，1993年依法行使权力，这一做法是值得我们借鉴的。我国新闻出版部门隶属新闻出版总署，而接受呈缴的图书馆隶属文化部，这样跨系统的操作是很难的。我国应借鉴法国的做法，建立一个法定呈缴本制度的总负责机构：该机构由受缴单位的负责人组成，共同负责监督呈缴本工作的科学协调性和程序完整性，从而保证部门之间的沟通流畅。并且也要在未来颁布的有关呈缴本制度的法律中明确规定，由谁来检查出版社是否按时缴送样本，对不缴送者由谁提出申诉、由谁处罚、罚款交付给谁等。借鉴法国的方法，以法律的形式给以明细的规定。
(3)写入图书馆法。
日本的出版物缴送制度纳入了本国的国家图书馆法——《国立图书馆法》，自颁布到现在经过了三次修订，2000年为最近一次修订。《国立国会图书馆法》专设第十、第十一两章对政府机构及民间出版物的缴送工作作出了明确规定（如缴送范围、数量、期限、缴送者以及对不缴送者的处罚等），而版权法和出版法中没有关于出版物缴送的规定。但是日本的缴送同样也实行得很好。
日本的缴送制度值得我们借鉴的有以下几点：
①要求缴送最优版本，所谓最优版本前文已经指出，这一方面保证了图书馆资料的长期保存和使用，另一方面最大限度减轻了呈缴义务人的负担。
②建立合理有效的呈缴经济补偿机制。在呈缴出版物一方提出要求的情况下，国立国会图书馆通常支付补偿金给出版物出版及呈缴应需的费用，这一做法也减轻了呈缴义务人的负担。
③把赠送刊载包括该出版物及全日本出版物的国家书目作为对守法呈缴者的补偿。
通过这几点我们可以看出，我国要想实施一个更有效的呈缴本制度，必须使缴送目的为缴送者及受缴机构双方都能接受，要以互惠性、服务性、文化性的目的代替过去单向性、控制性、政治性的目的。这样才能获得缴送者更积极的合作，达到保存国家文化遗产的目的。
3 总结
我国要想从呈缴本制度执行的困境中走出来，出路就在于改变单纯依靠行政手段的做法，而应像世界上大多数国家所做的那样，由国家最高立法机构对本国出版物的缴送制度立法，借助法律手段推进。但为出版物的缴送制度单独提出法律文本，送全国人民代表大会常务委员讨论通过，现在还不现实。因为我国的法制建设任重道远，基本法立法缺口大，目前还顾不上专门为出版物呈缴制度立法，因此比较现实的做法是把出版物样本缴送写进其他法律。
目前，文化部已起草的《中华人民共和国图书馆法（建议稿）》中对我国的出版物缴送制度作了相应的规定，但遗憾的是基本上是将现行不合理的且难以为继的“样本缴送”制度引入进来，这引起了图书馆界人士的担忧，可以肯定地说，这样做不会对改进我国出版物缴送的现状起多大作用。
笔者认为应把出版物缴送制度写进出版法，在出版法中设立专门章节，把出版物样本缴送作为出版社必须履行的义务，任何形式的出版物，无论是图书、期刊、报纸、图片或音像出版物，出版后在一定期限内，必须向出版行政主管部门、版本图书馆和国家图书馆等单位缴送一定数量的样本。对不缴者，法律应规定各方责任并有明确的追究及处罚条文，以便于实施。为了减轻缴送者—出版社的经济负担，对书价较高和出版量较少的出版物可作变通规定，即减少缴送样本数量，或部分改为有偿。
写进出版法与写进图书馆法相比，好处在于出版法是出版界自己的法，规定了它可以享受的权利和必须履行的义务。图书馆法则是图书馆界的法，与出版界毕竟隔了一层。
总之，要想使我国的呈缴本制度走出困境，就要重新审视目前呈缴本制度的不足，吸收国外成功的经验，结合我国国情，加快立法步伐，提高现行缴送规定的法律效力，加大对缴送制度的保障力度，使我们中华民族丰富的文化遗产得到保存和使用，推动社会主义精神文明建设。
收稿日期：2005年9月26日
注释：
①新闻出版署1本，版本图书馆1本，国家图书馆3本
②《深圳经济特区公共图书馆条例》、《北京市图书馆条例》、《湖北省公共图书馆条例》
③这与《伯尔尼公约》的基本原则一致，《伯尔尼公约》的基本原则为自动保护原则，即作品自其创作完成之时起就自动享有版权保护权，不能有任何先决条件，也无须履行任何手续。
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