政治任命制度：一种新的类型学分析
郝永康，郭巍青
(中山大学 政治与公共事务管理学院，广东 广州 510275)
摘 要： 政治任命是现代国家文官制度中的一个重要环节，对于文官制度的运行和效能有重要影响。政治任命制度主要以美国总统制模式和英国议会制模式为代表，但在不同的国家中具体运作方式有很多差异，目前国内的相关文献中，对于导致这些不同之处的原因还缺乏深入系统的分析。影响政治任命具体运作的两个最重要变量是政党和文官。依据这两个变量，可以将主要发达国家(地区)的政治任命制度分为五个类型，即政党主导均衡型、政党主导强行政型、政党主导强政治型、个人主导强政治型、个人主导强行政型，它们分别有其不同的制度运作逻辑。
关键词: 政治任命；类型学；政治与行政；政党；文官
政治任命制度是现代国家伴随政党政治而发生的一种制度模式。目前，西方学者就“政治任命”本身展开的讨论较为广泛，并主要将其置于总统制和议会制下进行研究。中国内地学者较少专门研究政治任命制度，主要在研究文官制度或官僚制时有所涉及。中国台湾和香港学者进行了一定研究，主要从民主治理的视角观察政治任命官员和常任的公务员之间的互动等。现有研究一般对某一国家(地区)的政治任命进行研究，除了英美之间的比较外，极少进行多区域比较，个别进行类型化的分析也仅是从文化传统或地域进行划分，难以涵盖制度的多样性。因此，有必要对政治任命制度在学界的探讨进行回顾与总结，并在此基础上进行类型化分析。现有研究涉及了中央政府和地方政府层面的制度运作，本文基于比较的典型性和可行性考虑，主要选取在中央层面的政治任命进行研究。
一、“政治任命”的概念及其价值争论
学界探讨的“政治任命”(Political Appointments)是一种西方社会常见的文官制度，指的是某些重要的公共职务经由选举产生的政治家来提名、任命，而被任命的官员一般情况下同该政治家来自同一党派或秉持同样的执政理念(1) Allern, Elin, Carina Bischoff and Gunnar Kristinsson. Political Control or Bureaucratic Autonomy? A Comparison of Public Appointments in Denmark, Iceland and Norway. 2011. Paper for the 6th ECPR General Conference. Retrieved June 2019 . 。也有观点认为政治任命制是指在传统的公务员架构以外，挑选及任命政治人才出任行政机关的高层职位(2) Ateesh Chanda .Systems of Political Appointment.Hong Kong Civic Exchange.2001. 。这一文官制度符合西方公共管理学者提到的盟友原则(ally principle)，即当其他条件相同，政治领袖倾向于提名、提拔和支持能贯彻他和政党意志的人出任内阁部长或其他行政职务，并逐步边缘化或裁撤与之对立的官员(3) Bendor, Jonathan, Ami Glazer and Thomas Hammond. Theories of Delegation. Annual Review of Political Science . 2001(4):477-496. 。按照西方政治科学的理论，现在行政机关的官员，可以分为“政治官员”(political executives)及“行政官员”(bureaucratic executives)两大类，行政官员即本文所述的职业文官。一般情况下至少有三种方式来界定这种政治化行为，即结构、角色和个体(4) Dahlström, Carl. Political appointments in 18 Democracies, 1975-2007. QoG Working paper series 18. Retrieved June 2019 . ，本文主要是在前两种界定上进行探讨。
西方学者于20世纪50年代开始对政治任命制的优劣性展开辩论，如很多学者指出存在一套独立的官僚体系的重要性，认为职业文官比政治任命的官员更容易作出专业、正确的决策(5) Kaufman, Herbert. Emerging Conflicts in the Doctrines of Public Administration. Public Administration Review. 1956(50): 1057-1073. 。这一现象部分归因于职业文官“政治中立”这一属性，即在决策和执行过程中可以较少受到政党政治和选举的影响(6) Rourke, Francis.Responsiveness and Neutral Competence in American Bureaucracy. Public Administration Review .1992. 52 (6): 539-46. 。另一部分原因是职业文官的专业素质，例如他们常被认为对政策有更深刻的把握，富有实践经验以及管理公共事务的能力，与其他部门的职业文官保持良好和长期的业务联系是职业文官的又一优势(7) Heclo, Hugh. OMB and the Presidency-the Problem of Neutral Competence. The Public Interest. 1975(38): 80-98. 。反言之，政治任命官员更容易受到其政治赞助人的影响，而且他们在同一职位上停留的时间比职业文官明显较短。此外，一些学者推崇韦伯倡导的官僚体系，其内核就在于择贤举能、富有竞争力的薪金，以及稳定可观的内部晋升程序，而过多的政治任命会打压公务人员的积极性和对外招募人才的吸引力，进而波及行政效率和选举(8) Rauch, James and Peter Evans. Bureaucratic Structure and Bureaucratic Performance in Less-Developed Countries. Journal of Public Economics .1975 (1): 49-71. 。这些问题带来的直接后果就是行政部门政策导向的不稳定，甚至腐蚀美国及其他西方国家引以为傲的官僚管理水平和自主性。其实，政治任命的危害不仅停留在理论演绎中，在美国国会一份关于美联邦危机管理署(The Federal Emergency Management Agency)的报告里，将该机构于卡特里娜飓风危机处理中的不佳表现归因于其内部政治任命官员过多，并指出这些官员不了解机构的历史和职责，遑论与州和地方政府进行有效合作(9) Congress.gov. 2006. Hurricane Katrina: A Nation Still Unprepared. Retrieved 2019 (6). 。
与此同时，学界也有支持政治任命的观点。例如，Derek Bok认为，政治任命可缓解职业官僚内部的惰性，带来新鲜观点，促进行政部门和利益集团及选区之间的沟通(10) Bok, Derek. Government Personnel Policy in Comparative Perspective. For the People: Can We Fix Public Service, USA: Brookings Institution. 2003:255-272 。政治任命带来的人事变动亦能促进官僚机构的创新力和企业氛围(11) Bilmes, Linda and Jeffrey Neal. The People Factor: Human Resources Reform in Government.For the People: Can We Fix Public Service, USA: Brookings Institution. 2003:113-133 。Edward Page在1992年就提出，自主化的官僚体系容易导致问责力度不足和回应公众的诉求较弱等问题(因无选举压力)，公务人员甚至会更关注自身或机构的利益诉求，而漠视领导人的执政理念(12) Page, Edward. Political Authority and Bureaucratic Power: A Comparative Analysis. USA: Harvester Wheatsheaf.1992. 。基于此，不少西方政治家希望通过公共管理制度的调整、机构重组以及立法修正从而使他们更多的政治盟友来接管重点公共部门(13) Praöa, Sérgio, Andréa Freitas and Bruno Hoepers. Political Appointments and Coalition Management in Brazil, 2007-2010. Journal of Politics in Latin America .2011 (2): 141-172. 。
那堂妹妹还没问清客人的来由，就往外跑，说是去找她们的祖父去，请他等一等。大概她想是凡男客就是来会祖父的。
二、总统制国家的政治任命：以美国为例
代表性国家或地区中，英国、德国、日本等议会内阁制国家，体现出政党主导的特点，内阁成员一般全部来自执政党，由国会中的多数政党组建内阁，内阁成员一般为国会议员，具体形式上依两党制或多党联盟执政有所差异。半总统式议会制的法国同样体现为政党主导，但要求内阁成员不得担任议员。美国、中国台湾等总统制国家或地区，政治任命与政党的关联度较低，由总统主导政治任命官员的选拔，内阁成员不一定来自执政党，且不得为立法会议员，政治任命官员来源非常开放。中国香港地区也体现为个人主导，由行政长官从社会各界物色选拔政治任命官员。
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至今，美国仍然是这一文官制度运用最广的国家之一。美国的政治任命官员基本分为两类，第一类是需经由总统亲自任命，另一类官员层级较低，由内阁部长等决定即可。鉴于美国行政、立法和司法机构之间相互独立、制约，第一类由总统提名的官员可再细分为需经国会认可和无需经国会认可两类。截至2016年，全美共有1212个职位需由总统提名并经过国会听证和投票。这类官员包括内阁主要成员(部长、副部长、助理部长)、独立机构负责人(如中央情报局等)以及驻外使节。联邦检察官和美国法警亦属于这一范畴。由总统任命而无需经过国会批准的官员大多集中在白宫办公厅领导下的各总统行政办公室，如目前参与中美贸易谈判的美国贸易代表罗伯特·莱特希泽(Robert Lighthizer)即属于这一类官员。另外一种非总统委任的政治任命官员包括部分非职业性的高级行政职位(大约占全部高级行政人员的10%，其地位仅次于上述总统任命的官员)以及一些机要助理、政策专家和特别检察官(此类任命统称为Schedule C appointment)。也有观点认为美国的政治任命官员主要有三种大的类型，即需国会认可的职位(PAS:Senate-confirmed positions)、政治任命的高级行政职位(简称SES: appointed positions in the Senior Executive Service)和部分机要及特别职位(Schedule C positions)(15) Lewis, David.The Politics of Presidential Appointments: Political Control and Bureaucratic Performance. USA: Princeton University Press. 2008. 。
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与其他国家和地区相比，美国最大的不同在于对高级公务员的政治任命。卡特通过《文官制度改革法》，在高级公务员中设立“高级行政职位”(SES)，把在联邦政府所有局中供职的一般行政工资的GS-16、GS-17和GS-18级和行政级的第四级和第五级的职位统统纳入SES，放宽政治性职位和非政治性职位的严格限制，大多数职位向职业性和非职业性官员开放，为政治性官员参与行政管理和政治家控制文官提供了法律依据，当然，为了防止SES被政治家完全控制，法律又限制了非职业性文官和职业性文官的比例应保持在10%(16) 石庆环：《美国文官群体研究》，社会科学文献出版社，2011年，第34-35页。 。这些政治任命的高级公务员“政治属性强，主要从事帮助并维持有政治意义的政策制订，或作为政务官个人的助手或顾问，是政务官控制行政机关的工具”(17) 宋世明：《分类管理：美、英、法三国执政党管“干部”之演变规律》，《经济社会体制比较(双月刊)》，2009年第2期。 。这种制度的一个显著优势在于可以从学术界和私营机构等许多不同的领域选拔更高素质和更有进取心的人士，而且总统和被任命者之间已有的相互尊重有利于总统对于其所在部门的信任，也更容易听取被任命者的意见(18) Ateesh Chanda .Systems of Political Appointment.Hong Kong Civic Exchange.2001. 。
总统和国会就政治任命展开的博弈是学界关注的重点，尤其在20世纪中后期以来，数任美国总统对职业官僚的不信任甚至敌对情绪明显加重，因此白宫加强了任命官员的力度(19) Pfiffner, James. Political Appointees and Career Executives: The Democracy-Bureaucracy Nexus in the Third Century.”Public Administration Review. 1987 (1): 57-65. ，即便政治任命的增加有可能带来官员专业背景和资历较职业文官浅、影响职业文官晋升和提升能力的积极性等诸多问题。大多数情况下，总统会不惜牺牲一部分官僚体系的竞争力来强化其对行政部门的掌控，从而使他的政策得到有效贯彻并对他先前竞选或谋求连任的支持者进行笼络(20) Lewis, David. The Politics of Presidential Appointments: Political Control and Bureaucratic Performance. USA: Princeton University Press.2008:202. 。参众两院(尤其当反对党的议员占多数时)一直致力于收紧对总统政治任命这一特权的使用，一些强势的议员甚至通过拖延任命总统提名的候选官员，迫使总统将其他政府职位指派给某些议员青睐的人(21) Lewis, David. The Politics of Presidential Appointments: Political Control and Bureaucratic Performance. USA: Princeton University Press.2008:204 。然而，当行政机构和国会的意见和理念相左时，后者并不总对总统提名的候选官员强加阻挠。白宫和国会可以通过某些沟通机制私下交换意见并达至妥协，从而缩小它们关于某项人事任免的分歧。当该沟通机制运行良好时，政治任命的迫切和必要性对总统来说会相对下降。同时，为确保行政、立法和其他利益集团的长期协调，总统亦倾向于提名较为中立的人选。换言之，政治任命以及其他的文官制度都是服务于政策的执行，总统任命其盟友的初衷也主要是更好地贯彻他的执政理念，因此，提名一个无法为国会和各方利益集团所接受的官员所造成的成本无益于总统施政(22) Bertelli, Anthony and Sven Feldmann. Strategic Appointments. Journal of Public Administration Research and Theory . January2006. 。尽管近年来任命的过程中出现了更多的争议，但总统提名和任命的大多数法官和行政官员还是很容易获得参议院的批准。自1789年至2008年间，参议院仅拒绝批准9名内阁部长的任命(23) 戴维·B.马格莱比，保罗·C.莱特：《民治政府：美国政府与政治》，吴爱明、夏宏图译，中国人民大学出版社，2014年，第232页。 。
三、议会制国家的政治任命：以英国为例
不少学者认为，西方议会制的国家(如英国、德国等)与总统制的美国不同，为防止官僚体系的自主性和专业性受到冲击，前者在内阁成员以下的职务中甚少有政治任命(24) Silberman, Bernard. Cages of Reason: The Rise of the Rational State in France, Japan, the United States, and Great Britain. USA: University of Chicago Press. 1993. 。因为议会制下的官僚体系惯常认为属于“韦伯式”，即便这些国家受一个强势的政治领袖或政党所领导，其长期中立的官僚体系仍可保障行政机构的平稳运作(25) Allern, Elin, Carina Bischoff and Gunnar Kristinsson. Political Control or Bureaucratic Autonomy? A Comparison of Public Appointments in Denmark, Iceland and Norway. 2011. Paper for the 6th ECPR General Conference. Retrieved June 2019 . 。换言之，这些国家的文官体系中，“选贤举能”早已成为法定和不受挑战的准则。而相对于西欧地区，政治任命在北欧较为少见，因为该地区国家素以行政中立和职业化的任用机制著称。然而，近些年的一些研究指出，政治任命在议会制国家中运用显著增加，而且其特征与美国趋同。卡尔(Carl Dahlström)分析了18个民主国家(大多采用议会制)重要官员任命的情况，从1975年至2007年间，这些国家文官制度的政治化逐步增强。例如，自上世纪70年代起，在一些议会制和北欧国家(除丹麦外)，由政治任命官员牵头日常政务的现象极少；但经过二十余年的发展，这些国家已基本拥有40位高级公务员是经由政治任命而产生(26) Dahlström, Carl. Political appointments in 18 Democracies, 1975-2007. QoG Working paper series 18. Retrieved June 2019 . 。譬如，瑞典的宪法虽明文规定官僚任命须以道德和能力为标准，但近年来该国职业文官被问责而离职的几率明显高于政治任命官员，党派间甚至时常因人事任用问题互相角力(27) Dahlström, Carl and Mikael Holmgren. The Politics of Political Appointments. QoG Working Paper Series. Retrieved June 2019 . 。
综上所述,为改善焦虑症患者病情,在临床救治工作中以脑电生物反馈疗法开展救治,可大大提升临床治疗效果,可在临床推荐应用。
作为典型的议会制国家，英国呈现出清晰的政治与行政二分的特点，其政治任命制度正是在这一逻辑下运作。英国首相“有权任命的高级职位超过100多个，包括内阁成员、非阁员大臣、副大臣及政务次官等”(28) 丹尼斯·卡瓦纳：《英国政治：延续与变革》(第四版)，刘凤霞，张正国译，世界知识出版社，2014年，第331页。 ，此外公务员中常任秘书长的任命同样需要首相同意，但主要循公务员内部路径晋升，一般不是基于政治考虑，不在“政治任命”的范畴。与美国总统相比，英国首相在任命过程中扮演的角色要弱很多，事实上是由高级官员选拔任命委员会向首相提出常任秘书长的建议名单。相比较对常任秘书长的任命，任命大臣就简单明确多了，首相从国会议员中进行遴选，政治任命的大臣要确保政府政策的制定实施，所以他们要对首相和议会负政治责任，大选中获胜的政党约有四分之一到三分之一的议员有望得到任命。实际上首相“只能在特定政党或者执政党的人才库中进行选择，并应力求满足党内不同派系——左派和右派、温和派和顽固派、亲欧派与仇欧派的利益”(29) 比尔·考克瑟，林顿·罗宾斯，罗伯特·里奇：《当代英国政治(第四版)》，孔新峰、蒋鲲译，北京大学出版社，2009年，第316页。 。“在政党规则或政治传统的规范下，新任首相在筹组其首任内阁时，往往被迫依赖影子内阁，以其成员担任内阁阁员”(30) 周柏均，张惠霖：《在选定国家中政府高级人员的任命程序》，香港立法会秘书处资料研究及图书馆服务处，2002年，第7页。 。这一限制对来自工党的首相更为严苛。例如，工党要求其党魁就任首相后，他应任用先前影子内阁的同僚入阁，最多可将他们派往不同的部门。工党甚至在组建影子内阁时也要求人选必须由党内讨论产生，党魁无法自行做主(31) Brazier, Rodney. Ministers of the Crown. UK: Clarendon Press.1997. 。
第三，在政治与行政的关系方面，英国呈现典型的政治与行政二分特点，美国政治对行政影响更大，高级文官政治化程度较高。美国政治任命官员的数量明显高于英国和其他议会制国家，很多在英国属于职业公务员的岗位在美国则需政治任命。具体来说，美国的官僚体系被认为是政治化程度最高，联邦政府内的政治任命官员高达上千名，而议会制国家通过任职前的择优选拔机制(ex-ante)和任职后的职务保障机制(ex-post)来约束首相对内阁成员以下官员的政治任命(37) Peters, Guy and Jon Pierre. Politicization of the Civil Service in Comparative Perspective. UK: Routledge.2004. 。而正由于英国政府任命官员的数量较小，内阁部门中的公务员对于政策执行层面的影响力要大于美国，尤其是在政府任命官员无暇顾及的事务中。
四、政治任命的比较和类型分析
根据Csikszentmihalyi对涌流的定义为：涌流是一种全然和谐的感觉；在涌流状态下，人们全身心地投入到一项活动当中，参与该活动的目的并非来自外在因素，而是该活动体验本身，因其体验本身是让人愉悦的。
现有分类一般是从其行政传统、文化类型或地域来进行划分，进而观察政治任命制度的运作，这就容易忽略掉制度运作本身的差异性。因此，有必要从政治任命的制度结构出发，选取影响政治任命最核心的变量：政党及文官体系，通过比较政治任命与它们之间的关系，进而建构不同类型。本文选取政治任命制度发展相对成熟的有代表性的10个国家或地区，观察其在中央政府(联邦政府)层面的政治任命模式，分析上述指标的差异。
第二，在行政与立法的关系方面，英国政治任命官员与立法机关关系更紧密，受到的支持也更大。鉴于美国“三权分立”的体制，总统只是行政部门的负责人，其政治任命的权力很大程度上取决于议会的支持，当其所在政党没有控制参众两院时，总统与国会时常陷入冲突与对抗，在政治任命问题上尤为明显。国会可能对总统提名的官员进行抵制(如采取重新释法和拖延等方式)，以至于总统不得不重新提名候选人或采取在国会休会期进行任命等手段。在英国，首相同时作为下议院多数党的领袖，当摆平党内利益后，他在行使政治任命权时不会面临议会的阻挠。而且，不同于美国的政治任命官员(不得兼任国会议员，而且有可能是“政治素人”)，英国首相提名的部长或初级部长都在议会里深耕数年，与同党和其他党的议员一直保持工作关系，故而任命程序会更为顺畅(35) Heffernan, Richard. Why the Prime Minister Cannot be A President: Comparing Institutional Imperatives in Britain and America. Parliamentary Affairs. 2005 (1): 53-70. 。例如，在履职当天，英国前首相大卫·卡梅伦(David Cameron)内阁里来自保守党和自由民主党的政治任命官员就已全部到位(36) White, Michael. Guardian Election Daily: David Cameron Names His Cabinet. The Guardian. Retrieved June 2019 . 。
英国深受“政治行政二分”思想的影响，中央和地方政府曾被认为长期坚持公务员的中立性和职业性。尤其在基层，为应对日益复杂的日常事务，一些地方甚至出台法规来保障行政系统不为过多政治和选举的压力影响。但2009年的一项研究表明，英国“央地”两级行政机构人员的流动性日益受政党交替影响，在政府高级经理(Senior Managers)这一层尤为明显(32) Boyne, George et al. Does Political Change Affect Senior Management Turnover? An Empirical Analysis of Top-Tier Local Authorities in England. Public Administration. 2010 (1): 136-153. 。
第四，在行政首脑和政治任命官员的关系上，美国是雇佣型，英国则接近于合作型。英国首相经常需要讨好其任命的内阁成员，正如Martin Smith所言，虽然英国首相名义上超然于内阁其他成员，但他常因政党内某位议员影响力很大，或可能挑战他的地位，而邀其入阁(38) Smith, Martin. The Core Executive in Britain. UK: Macmillan International Higher Education.1999. 。即便威望高如撒切尔夫人或布莱尔也时常不得不向他们的部长妥协。例如，撒切尔夫人因忌惮财务大臣尼格尔·劳森(Nigel Lawson)在党内的影响力，而在后者没能忠实执行她的政策时，选择让他留任。布莱尔亦通过邀请戈登·布朗入阁，而获得后者不挑战其工党领袖地位的保证。然而在美国，总统的权威有宪法保障，而且内阁成员没有国会等平台或机制向总统发难，总统亦可随时对政治任命官员进行撤换。
相较差异性，二者的共性更为明显。第一，两者的机制都是政治领袖根据自身或政党利益审查和提名官员，并以实现共同的执政理念为动因。第二，两者都致力于加强对政治任命官员的管理。例如，美国强调政治忠诚和业务水平的均衡，并制定了与一般职业文官相区别的奖励和监督机制；英国亦设立相应机制来确保有过失的政治任命官员承担责任(39) Auer, Matthew, Presidential Environmental Appointees in Comparative Perspective. Public Administration Review. 2008. (1): 68-80. 。第三，当政治任命使用的范围扩大，两种制度下的公务员为工作的稳定，逐渐自行检视和调整他们的政治立场，并有意向政治领袖靠拢(40) Christensen, Grønnegård, Robert Klemmensen and Niels Opstrup. Politicization and the Replacement of Top Civil Servants in Denmark. Governance .2014 (2): 215-241. 。第四，无论是总统制还是议会制国家，政治任命官员的业务能力同职业文官的差距逐渐减小，这得益于近年来前者教育水平和经验的提升(41) Krause, George, David Lewis and James Douglas. Political Appointments, Civil Service Systems, and Bureaucratic Competence: Organizational Balancing and Executive Branch Revenue Forecasts in the American States. American Journal of Political Science . 2006 (3): 770-787. 。
商务英语翻译是语言翻译的一个分支，而语言无疑是打着文化的烙印的。由于中国和英语国家有着不同的历史背景、风俗习惯、风土人情、文化传统等，商务英语翻译中就必须准确地找到这种差异。才能把翻译做好，达到忠实原文的目的，真正实现两种文化的沟通与移植。
尽管美国和英国代表着政治任命两种最典型模式，也难以涵盖政治任命制度的多样性，个别学者对不同国家的政治任命进行过一些较为初步的类型划分。卡尔(Carl Dahlström)通过对18个民主政体的政治任命进行研究，根据不同的行政管理传统将之分为日耳曼、拿破仑、斯堪的纳维亚、英美国家和东亚五大类，并且描述了不同类型行政传统国家政治任命的差异性。其中，英美国家包括英国、美国、澳大利亚、新西兰、加拿大、冰岛，日耳曼国家包括德国、奥地利、瑞士、荷兰，拿破仑国家包括法国、意大利、比利时，斯堪的纳维亚国家包括瑞典、丹麦、芬兰、挪威，东亚国家只选取了日本(42) Dahlström, Carl. Political appointments in 18 Democracies, 1975-2007. QoG Working paper series 18. Retrieved June 2019 . 。中国台湾学者彭锦鹏观察了29个经济合作发展组织国家(Organization for Economic Cooperation and Development)的高级文官制度，包括政治任命高级行政官员，将之分为四种类型：(1)首创制度、采行总统制的美国；(2)大英国协的西敏寺国家，如澳大利亚、纽西兰、英国、加拿大；(3)欧洲议会制国家，如荷兰、比利时；(4)后进学习型的国家，如韩国。(43) 彭锦鹏：《高级文官团制度之聚合趋势》，《欧美研究》，2007年第4期。
五、类型学的框架
第一，在政治任命受政党的影响上，美国总统的自主性更强。英国没有在法律上明确说明政治任命，首相任命官员的权力主要取决于他同强势议员(尤其是可能出任内阁成员)的关系以及他在执政党内的地位，而美国总统政治任命权拥有宪法保障(33) Thomas, Graham. Prime Minister and Cabinet Today. UK: Manchester University Press.1998. 。如，美国《宪法》第二条第二款规定了总统在咨询参议院并取得其同意后，可提名任命大使、公使和领事、最高法院法官和符合法律的合众国所有其他官员。此外，美国总统在任用官员时更自由，无需面临党内挑战，可以任命非政治背景人员或非政党成员，而在英国需要执政党内达成共识，甚至需要经过博弈。此外，相比于美国总统政治任命时宽松的选择范围，英国首相只能选择政客，而且要出自本党(尤其根据工党的要求)(34) Eisen, Mark. Who’s Running This Place? A Comparative Look at the Political Appointment System in the United States and Britain and What the United States Can Learn. BOSTON UNIVERSITY INTERNATIONAL LAW JOURNAL.2012. 。
1.政治任命与政党的关联度：政党主导和个人主导。一般观点认为政党政治是政治任命的配套制度，政党支持的多寡关系政府施政，政党在政治任命过程中的影响力也决定政治任命的基本形态，按政党是否在政治任命过程中占据主导地位可分为政党主导型和个人主导型。本文在具体指标上选取获任命官员来自行政首脑所在政党的比例，以及政治任命官员自身是否为议员作为参考指标。由于政治任命范围的差异较大，主要以政治任命的内阁成员作为观察对象。
美国政治任命的最初形态是政党分肥制(Spoil Systems)，它得名于纽约州参议员威廉·马西(William Marcy)的一句名言“肥缺只属于胜利者(To the victor belong the spoils)”。总统托马斯·杰斐逊在当选后，将大部分政府职务委任给他在民主共和党(现民主党的前身)的盟友，从而将联邦党人(Federalists)排除在外。安德鲁·杰克逊总统正式确立了政治任命这一文官体制，在1828年大选中，杰克逊被认为是普通民众的代表，受到来自西部和南部选民的广泛支持，他就任后采用轮流担任公职的做法，将大批来自美国西部的旧属以及民主党和自己长期的支持者任命为官员，其目的是为打破东部权贵集团对官场的垄断。之后“政治任命”在美国的使用范围从19世纪80年代开始被收紧，1883年《彭德尔顿公务员法》贯彻了政治与行政二分思想，确立了分类管理原则，将美国联邦文官分为政务类和业务类：政务类是由民选产生或总统政治任命，与政党共进退；业务类则是经过录用考试、职位常任的公务员。经艾森豪威尔及卡特对美国文官制度的变革，建立“高级行政职位”，政治任命制度进一步扩大，“由于总统的政治干预及其不断的政府改组，不仅使文管管理机构的权力日益萎缩，而且使文官不断政治化，其结果是官僚政治化与政治官僚化成为现代美国政治的一个突出现象”(14) 石庆环：《美国文官群体研究》，社会科学文献出版社，2011年，第19页。 。
关于政治任命在总统制(以美国为代表)和议会制(以英国为代表)中的差异性，在学界亦引发讨论。可归纳为以下四点。
2.政治任命官员与(职业)文官之间的博弈：均衡型、政治强和行政强。这一指标涉及政治任命的核心理论：政治与行政关系，政治任命官员和常任的公务员之间的互动是观察政治任命的一个重要视角，双方的博弈也深刻影响了制度运作，按照博弈中哪一方占上风可分为政治与行政均衡、政治强和行政强三种类型。本文在具体指标上选取公务员是否要求政治中立、高层公务员是否有政治任命及其比例、高层政治任命人员中公务员背景比例、政策话语权等指标，综合衡量政治任命和文官的博弈关系。
理论上，综合政治任命与政党、文官的关系，政治任命制度应该有六种类型，比照现有的具代表性的10个国家或地区，政治任命制度对应有以下五种类型。
代表性国家或地区中，英国、新西兰、澳大利亚等威斯敏斯特传统的国家，采取政治与行政二分的模式，恪守公务员政治中立，政治任命官员不得为公务员，政治行政力量博弈较为均衡。美国、法国则体现出政治强行政弱的特点，高级公务员较大比例由政治任命，或者公务员政治化程度较高，一般由政治任命官员掌握政策决策权。日本、中国香港则由于特定的政治传统，公务员在与政治任命官员的博弈中占上风，呈现行政强政治弱的特点。
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1.政党主导均衡型。主要为威斯敏斯特行政传统下实行议会制的国家，包括英国、新加坡、新西兰、澳大利亚等。一方面，由政党主导政治任命过程，政治任命官员一般为执政党成员，也要求是国会议员。其中，新西兰和澳大利亚为多党联合执政，内阁由多数党或政党联盟组成。另一方面，政治任命官员和公务员的博弈较为均衡，大部分实行传统的英国式文官制度，体现为较强的政治与行政二分的特点，维护公务员的政治中立，政治任命官员和公务员各司其职，政治任命官员负责政策决策、公务员负责执行政策。其中，澳大利亚有轻微的政治与行政混合的特点，部分部长顾问是借调的公务员，但公务员队伍管理大体上由公务员本身负责。
2.政党主导强政治模式。以欧洲大陆议会制的法国、德国为代表。法国实行半总统式的议会制，一方面具有政党主导政治任命的特征，政治任命官员主要由政党成员担任，来源具有开放性，部长不得兼任国会议员；另一方面，具有政治强行政弱的特征，政治与行政混合度及文官政治化程度都比较高，所有高级的公务员均由部长会议任命，公务员不要求政治中立且可以担任政治任命官员，具有公务员背景的部长有越来越多的趋势，公务员可以加入政党、表达意识形态取向，可以暂时休假的方式离职，以便参加选举或担任政治职位，并有权在暂时离职后重返政府，而不会丧失公务员福利。德国的内阁成员由执政党成员担任，却未要求必须是国会议员，也存在政治任命的公务员，直接受僱为联邦服务的130000名公务员中，有约400名为政治公务员，一般为高级公务员，在各部门获政治任命的公务员可由有关的部长免职、调任或指令退休。
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3.政党主导强行政模式。以日本为代表，一方面，由政党主导政治任命过程，具有议会制内阁成员由执政党成员担任的特点，大致按照国会内执政的自由民主党中各派系力量的比例而分配。阁员未要求必须是国会议员，但按惯例阁员几乎全是国会议员，大部分是已连任六至七次以上的众议院议员，小部分是已连任两至三次以上的参议院议员(44) 黄丽菁:《若干海外国家的政府体制:日本》,香港立法会秘书处资料研究及图书馆服务处,2000年,第7页。 。另一方面，由于日本政治任命官员的变动更加频繁，且获得的行政支持不足，在任短暂的大臣不得不依赖性质稳定的公务员的意见，政策上公务员具有更强的影响力，次官(即每个部门最高层的公务员)而非大臣负责部门内的政策协调工作，次官每周开会讨论政策事宜，呈现一定政治弱行政强的特点。
4.个人主导强政治模式。以美国为代表，一方面，由总统主导政治任命过程，政治任命官员不得是国会议员，官员来源具有开放性，由总统从社会各界物色，政党对政治任命的影响相对较小。另一方面，文官队伍政治化程度较高，呈现出政治强行政弱的特征。中国台湾地区即便形式上“总统”和“行政院院长”同为行政首长，但“总统”主导行政权，掌握着组阁“行政院”的人事权(45) 王英津：《台湾地区政治体制分析》，九州出版社，2010年，第129页。 ，从广泛的政党网络遴选，如党职人员，与政党友好的专家学者、工商人士、常任文官等，其文官政治化程度也较高，公务员可加入政党(不得兼任政党职务)，可参加公职选举(期间请事假或休假)，因此也属于这一类型。
5.个人主导强行政模式。中国香港地区的政治委任制是这一类型的代表，香港的政治任命体现较强的“混合性”，类似于在英国式文官制度上加了一层美国总统制式的政治任命官员。一方面，类似于总统制的美国，由行政长官主导政治任命过程，从社会各界物色政治官员且不得为议员，主要来源有公务员、专业人士、学者、政团人士、传媒、智库等。另一方面，文官制度具有英国政治与行政二分的特点，公务员坚守“政治中立”，但由于延续了“公务员治港”的传统，没有西方国家政党般的政治人才库，政治任命官员超过四成是从公务员“转轨”，在政策决策中公务员的影响非常大，其中常任秘书长(最高层级的公务员)具有强大的内部管理和政策影响力，呈现政治弱行政强的特征。
上述类型只是一种理想化的划分，仅选取了具代表性国家(地区)政治任命制度的最近形态，事实上，政治任命制度的图景受时空条件不断演变，基于不同的政治体制、文化传统、政党形态等，会催生无数具有差异性的制度样本。对政治任命制度的模式进行类型学分析，在理论和经验上均有重要意义。理论上，通过对该制度进行深入的比较分析，探究制度运作中的重要变量，有助于厘清政治任命制度运作背后的逻辑，与学界关于政治行政关系的讨论进行对话。在经验上，可为新近的如中国香港等地的政治委任制发展提供借鉴，也对提升国家治理的问责性和回应性、干部人才管理等具有启发意义。
DOI ：10.16366/j.cnki.1000-2359.2019.05.005
作者简介: 郝永康(1986-)，男，河南新乡人，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生；郭巍青(1954-)，男，甘肃兰州人，中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师。
中图分类号： D035.2
文献标识码： A
文章编号： 1000-2359(2019)05-0031-07
收稿日期： 2019-05-17
[责任编校 张家鹿]