健全国有资产投资责任约束机制的新思路，本文主要内容关键词为：新思路论文,约束机制论文,资产投资论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
长期以来，在我国国有资产投资增长的过程中，由于缺乏有效控制投资风险的责任机制，不仅导致建设项目摊子大、负债多、成本高、周期长、收益低、资金循环与周转不畅、投资综合风险严重失控，而且推动宏观经济总量失衡与通货膨胀加剧。值得注意的是，为约束国有资产投资运行过程中的不负责行为，国家已经采取一系列责任约束措施，但多年来的实践表明，国有资产投资责任的软约束状况仍十分严重。对此，我们认为问题的关键在于，现行国有资产投资责任约束机制以所有权与经营权“两权不分”为基础，因而国有资产所有者与经营者的投资责任约束关系尚未形成。因此，须在“两权分离”的基础上，明确国有资产所有者和经营者的职权范围及责任边界，强化所有者对经营者的责任约束机制。
一、确立“两权分离”的投资责任约束机制的主体
确立投资责任主体是建立投资责任约束机制的基础，总结我国多年投资体制改革和国有企业改革的经验，确立投资责任主体应遵循“两权分离”（所有权和经营权）、“政企分开”（政府职能与企业职能）、“政资分开”（行政管理与资产经营）以及权、责、利相统一的基本原则。具体措施可考虑确立国有资产投资活动的四类主体，形成国有资产投资运行的有机责任约束体系。
1、健全国有资产投资所有者主体。国有资产作为国家所有的财产，其所有权主体在理论上是明确的，即国家最高行政机构——国务院。改革后我国新建立的国有资产管理局，就是试图找到一个行使国有资产所有者主体的代表。但从多年实践看，迄今为止我国这样一个以公有制为主体，拥有5万多亿元国有资产投资存量、今后每年将有1万多亿元投资增量的大国，加上国有资产投资又有中央、地方、各行业部门行政隶属关系之分，仅靠一个国有资产管理局行使所有者主体代表的职能是难以胜任的。为此，我们建议建立健全一个比较完整的国有资产投资所有者主体的组织系统，可以设想由国有资产投资管理部门（计委与经贸委）与国有资产财产管理部门联合组建国家国有资产管理委员会，代表国务院行使国有资产投资所有者主体职能。同时，相应改组现有的行业主管部门，将其中仍需保留主要依靠国有经济投资或控股的重要部门改组为行业国有资产管理机构，具体行使投资所有者主体代表职能；其余可以放开由非国有经济投资发展的部门改组为行业协会。地方国有资产投资所有者主体的设立也可作相应改革，以使我国国有资产投资的所有者权益有一个完整的组织体系加以保证。
2、强化国有资产投资经营主体。这是建立投资责任约束机制的关键和核心。按照“两权分离”的原则，投资所有者主体并不能直接经营国有资产投资，这就需要确立一种具体化的国有资产投资经营主体。经过多年的实践并借鉴国外的经验，我国已明确并写入《公司法》的具体化的国有资产投资经营实体是“国家授权投资的机构”，包括各种形式的具有国有控股公司性质的经济组织，如国家控股公司、国有资产经营公司、国家投资公司、大型国有企业集团公司等等。但在实践中并没有真正解决投资经营者主体权、责、利相结合的问题。1988年我国投资体制改革中组建的6大国家专业投资公司，运行了短短几年后不得不全部撤消的经验教训值得记取。一是这一类国家授权投资的机构必须与政府严格区别开来，其行使的职能是投资所有者授权的投资经营职能，具有相应的权利和责任。二是这一类投资经营者主体必须与国有企业区别开来，其定位是在政府与国有企业之间建立经营国有资产投资的中观经济组织，而不是代替和干预国有企业本身行使的企业职能。为此，那种在现有行业主管部门基础上组建全行业国家控股公司的设想需慎重对待。为充分发挥市场竞争机制的作用，除在仍需国家投资的行业组建一部分行业投资公司外，应更多地发挥大型企业集团的作用，使其逐步改造成为国家授权投资机构的主体。
3、完善国有资产投资项目（企业）经营者主体。这是投资责任约束机制的微观主体。国有资产投资运行最终都要落实到每一个具体的项目（企业）。在确立投资项目主体方面，多年的投资体制改革一直在进行各种探索，提出过建立工程承包制、业主责任制、项目法人投资责任制等等。现在看来，投资项目（企业）经营者主体相对比较容易明确，“先有法人，后有项目”，公司董事长作为企业法人代表等法律规定，基本上可以保证投资项目经营者主体落到实处，关键是要解决这一微观层次的投资主体权、责、利的确定问题。
4、加强国有资产投资管理者主体。这一问题本应属于建立投资宏观调控体系的范畴，但我国的现实状况是，投资管理政出多门、多头管理现象十分严重，并且直接的、行政的、指令性的管理方式（特别是对国有资产投资）仍很盛行，这在一定程度上影响了投资责任约束机制的形成和发挥作用。因此国有资产投资者主体不应搞多元化、分散化，可由国家投资主管部门——国家计划委员会行使投资管理者主体职能。随着投资责任约束机制的逐步建立，政府对投资的管理不应削弱，而应转变职能和方式，这是我国宏观经济调控体系的重要组成部分。
二、建立“两权分离”的投资责任约束机制
改革以来，尽管各级政府出台了不少投资约束措施，但往往存在着行政性、人治化、非系统化、无风险的弊端，没有体现现代企业制度与市场经济要求的组织机制与操作手段，因而没有或基本没有发挥预期效应，无法解决“怎么制约”的问题。因此，须从“两权分离”的角度探讨新的投资责任约束机制。
1、建立所有者对投资经营者的约束机制。国有资产投资约束关系首先是产权所有者对投资经营者的管理制度。从国际上看，国家所有者通过广泛吸引业主投资、择优确定业主、审查业主投资资质、签订业主经营契约，监督业主经营行为、处罚业主违约等制度来制约出资者。然而，由于我国尚未实现“两权分离”、“行政分开”的体制转变，因而目前的政企关系尚未转向国有资产所有者对投资经营者的制约关系。
（1）通过资质审查制来约束投资经营者。作为国有资产所有者，虽然并不对投资经营的决策风险负责，但必须对项目业主的资质审查负责，通过资质审查，确保投资主体拥有足够资本金与抗御投资风险的能力，从而维护国有资产产权权益。如若不然，就意味着投资主体可能在严重缺乏资本金与负债能力的条件下，盲目进行国有资产融资建设，其结果是，随投资主体而异，要么是国有资本金投放与国有产权权益的双重风险损失，要么是国有资产项目投资信用没有保障（难以排除虚假投资），国有资产产权权益被侵犯。在对外招商引资过程中，也要由国有产权经营部门对投资企业的资质标准进行审定。投资企业必须达到一定的资本金规模、资信等级、管理等级，以保证项目业主的投资信用。现在的问题是，国有资产建设单位是由政府临时组建，除项目管理水平外，本身或者根本没有资本金，或者由政府少量注资，其开工建设资金大部分依靠负债集资，因而往往不具备业主的资质，根本无法承担国有资产投资的收益风险与债务风险，这使各种投资风险责任实际上都落在了政府与银行身上。对内资而言，由于建设单位和施工单位的资质审查还相当薄弱，因而相当一批建设项目落在了缺乏资本金、资信水平低、技术力量不强的建设与施工单位的名下，使工程效益与投资效益均无保证。从目前来看，尚未形成项目业主资质审查产权机构，规定业主资质审查的标准，颁布业主资质审查的法规，从而无法确认国有资产建设单位是否符合投资主体的资格，致使投资建设领域缺乏信用保障。
（2）通过招投标制来约束投资经营者。国有资产产权权益是通过投资建设经营所取得的资本收益加以体现的。而良好的资本收益又是投资建设运营主体带来的，因此国有资产产权经营者必须把引入竞争机制，选择最佳投资经营主体当作不可推卸的责任。对于国有资产建设项目来说，无论是项目业主还是工程投资概预算都不应由政府行政指令，而应通过招投标方式择优确定。只有在竞争条件下优选出投资经营主体，才能为赢得资本收益进而实现产权权益，避免资本收益与产权收益的双重风险创造条件。从目前来看，在投资回报率较高、风险又较大的国有资产建设领域，尽管同一国有资产投资项目，多家投资公司想获得投资主体即业主的资格，但由于政府没有建立起投资企业间的竞争与筛选机制，因而一方面国家无法确定最佳的投资主体，无法有效控制国有资产投资工程造价与收益风险，另一方面国家无法淘汰不合条件的投资建设单位，遂致不合理重复建设愈演愈烈。
（3）通过投资经营契约制来约束投资主体。从国际上来看，为了抵补财政资金不足，对公共工程领域的国有资产开发建设与资产经营采取多种方式。一是国企融资建设一国家产权拥有一国企资产经营的方式；二是私企融资建设一私企资产经营一产权归还给国家的方式；三是私企融资建设一私企暂时拥有产权一私企资产经营一产权归还给国家的方式；四是私企与国企合资建设一私企与国企合作经营一产权归还国家的方式。这些方式的共同特点就是不由政府直接投资、直接经营国有资产，而是以资产所有者的身份向国内外招商引资，与投资建设企业签订工程投资建设与资产经营契约，以提高国有资产建设和经营效益。资产所有者可通过投资经营契约有效地约束投资主体的资本形成、资本配置与资本收益，从而保证国有资产产权权益。从我国来看，无论是社会基础设施、基础产业还是支柱产业都面临着国家投入严重不足与国有资产投资需求旺盛的矛盾。然而，我国目前对通过合理转让国有资产经营权来实现国有资产产权权益的认识极为淡薄。在国有资产投资运营中，一方面没有把产权经营与投资建设经营权区分开来，各级政府往往实行“直接投资、直接经营、直接所有”，于是产权经营权益与资本经营权益的风险责任都落在了政府身上，导致“投资大锅饭”的坚不可破。另一方面在转让投资经营权中不注意保护国有产权权益。近年来，一些地方政府不惜以严重牺牲国有产权权益为代价谋求短期经济发展，构成了对国有产权权益的侵犯，但追根溯源，都是由于产权经营的责任制尚未形成。进一步来看，是国家没有适时分离国有资产所有权与经营权，不能站在国家所有者的立场，择优筛选出投资经营主体的缘故。因此，作为国有资产产权经营者，如何转让投资经营权限、转让投资经营权限的期限、转让投资经营权限的条件等等尚无专门的法规与操作规定，因而需要加快这方面的制度建设。
（4）通过经济法规来约束投资经营者。国家产权经营者依据各种法规其中最主要的是通过《公司法》对国有资产投资主体行为进行事前的规范与约束，尤其要确保国有资产建设项目的资本金按时、足值到位。以有效保护国有资产产权权益。无论项目业主是以独立出资人资格还是以合资人资格进行投资建设，都必须按照《公司法》先行进行独资或股份制公司注册，然后做到“先成为（公司）法人，后成为（项目）业主”，因而使产权经营者能够依法制约项目业主履行其职责，制裁投资者的欺诈性、拖延性等不正当出资行为。
（5）通过投资监管制来约束经营者。从国有资产保值增值的产权权益总目标出发，国有资产产权经营者不仅要对投资经营权限的转让负责，而且要对投资经营权运营的监管负责。为此，需要建立所有者对投资经营者专门的监管机制。相对市场经济国家已有的制度而言，我国目前缺乏国有资产投资监事会制度。资产投资监事会是国有资产所有者与业主实现合同的桥梁。资产所有者通过监事会来约束业主的投资经营行为，从而保障国有资产保值与增值的目标。这种约束表现在，一种情况是，当投资经营主体是国有独资公司时，产权经营者需派驻监事会对公司法人代表或经理班子的投资经营决策进行产权权益的监管；另一种情况是，当投资经营主体是国家控股或参股公司时，产权经营者需要派驻监事会对公司董事会的投资经营决策进行产权权益的监管。再一种情况是，投资经营主体是非国有投资公司时，产权经营者一般不需要派驻监事会，而是通过各种法规对公司投资经营决策进行监管。目前，国家为了保障国有资产产权权益，对1000家现有大型国有企业派驻了监事会，监管这些企业的资产经营状况。需要指出的是，投资经营的全过程不仅包括企业建成投产后的生产经营，更包括企业建设前的投资配置，以免国有资产经营监管出现重大真空，导致国有资产产权经营者的责任不完整。
2、建立投资经营者对所有者的责任制。在“政企分开”的前提下，企业以国有资产投资经营者的身份参与国有资产运营。在国有资产投资经营中，完善的投资主体责任制可以概括为“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”。这就意味着国有资产投资主体必须承担投资积累、投资决策与投资收益的风险责任。然而，我国国有资产投资体制内基本上没有建立起投资经营者责任制度。
（1）形成企业投资决策责任制。投资决策是投资经营全过程的关键，也是投资主体的天然职责。投资决策的内容大致包括“投资什么、投资多少、为谁投资、怎样投资”四个方面，科学的投资决策意味着在充分比较各种实施方案的基础上对投资收益与风险作出抉择。但在政企不分的条件下，尽管在法人投资责任制等项改革中，各级政府试图赋予建设单位投资经营全过程的责任，但因投资决策自主权并未下放到国有企业，因而使国有资产投资经营的责任往往有名无实。
（2）形成企业资金融通责任制。资金融通是投资运营的基础，企业在融资过程中，既要保证投资按时按量到位，又要保证投资来源成本较低，还要保证资本与负债比率的合理化等等，实现这些责任的大前提就是企业必须具有融资财权，能够根据需要采取各种融资方法。但在目前条件下，要求企业负责完成投资资金的筹措任务显然是不现实的。
（3）形成企业资金运营全过程责任制。从国有资产投资经营的全过程来看，投资主体不仅要承担投资决策与投资收益风险的责任，而且要承担资本经营与负债经营相统一的资产经营责任，即对建设项目的筹建、融资、建设实施直至建成后的生产经营负责、维修和偿还债务以及保值增值等实行全过程负责。因此现实中的把国有资产投资经营全过程的责任割裂开来，把项目建成投产阶段的责任限定为投资经营责任，而把建成投产后的资本回收与偿还贷款限定为生产经营责任的管理体制必须改革。
三、加强现行投资责任约束机制的目标转轨
设置约束目标应当以市场经济的原则来规范，但由于传统体制的影响，目前的投资约束目标仍未实现必要的更叠与转变，因而在诸多方面与市场经济规则相错位，从而使约束目标显示出不规范的特征，没有解决“制约什么”的问题，为此，我们认为应该向新的约束目标转变。
1、由行政约束目标转向产权约束目标。在“政资分开”、“政企分开”的前提下，作为国有资产产权经营者，国家投资约束目标范围主要限于国有资产产权经营与产权权益的保护，如投资经营权的转让契约、投资经营主体（即业主）的选择、投资经营职能的监控等等。而在“政资不分”的条件下，政府用行政管理的职能替代了国有资产产权经营职能，这样，一方面，在“政企不分”的体制下，政府投资约束目标的设置过多、范围过广，大大超过了国有资产所有者的产权管理范围与投资约束能力。目前，国家行政性投资约束目标既包括宏观、中观投资方面的目标，也包括大量的微观投资决策方面的目标；还制约各个行业的投资计划、项目决策、投资筹措、投资运营，投资所得（包括债务清偿）权限的运作符合政策性目标。这些投资建设与经营约束目标不仅大大超出了各级政府的投资管理能力，而且严重束缚了建设单位与专业银行的手脚，使投资建设与经营风险实际上都转嫁到各级政府身上。另一方面，由于政府投资约束范围过广，使投资约束目标往往缺乏可操作性。
2、由规模性约束转向资质审查约束目标。在“政企分开”的前提下，国家产权所有者要约束投资经营主体实现国有资产保值增值的目标，就必须严格审查投资企业的资质标准。主要解决投资经营者是否有足够的注册资本金和偿债能力，良好的投资资信记录与资信等级、大中型建设项目的管理能力与经营能力等等。而在“政企不分”条件下，国有资产项目建设程序中并没有对建设单位进行资质审查的内容，建设单位是由各级政府直接指定或组建的，产生的最大问题就是建设单位的行政化而非实体化，因而国有项目建设常常面临着“边筹资、边设计、边建设”的窘境。
3、审批性约束转向筛选性约束目标。在“两权分离”条件下，国家产权所有者通过招投标方式择优选择投资经营主体。这样，国家除需要广泛发布国有资产建设项目招商信息，制定出科学的投资概预算标底之外，还要在招投标中根据各个投资企业的资信水平、投标情况、开发建设业绩、投资竞争力等综合素质因素优选出投资开发与经营主体。处于投资约束关系中的任何一方都有约束对方的权力，也有被对方制约的义务，因而与投资约束目标相对称的是投资责任目标。目前的问题在于，各种投资责任目标往往与市场经济的基本规则及已有的法规相抵触，而且具有可转移性、可变动性、无风险性、不透明性、难操作性等弊端。
4、由指令性约束转向契约性约束目标。市场经济就是契约经济。参加项目投资与建设的各方必须确立起相互制约的目标，才能使投资运行保持秩序。从目前来看，已确定的投资约束目标没有体现出对等约束的内容。一是对下不对上。目前，上级政府运用建设项目的立项审批、投资计划指标、贷款限额等权限制约下级政府、建设单位及银行的投融资运营符合政策目标，但尚无下级政府对上级政府及建设单位与银行对各级政府投融资决策权限的约束目标。二是对事不对人。已确定的投资约束目标基本上是针对各级政府的投资管理行为及企事业单位的投资行为而言的，而没有针对拥有投资决策权限与经营权限的官员和经理的行为进行监督与制约的规定。三是对外不对内。目前的投资约束目标大都属于外向性目标，而对建设单位内部的投资运营则缺乏相应的约束规定。
5、实物约束转向资本约束目标。目前建设单位的责任目标除投资完成额等少数价值指标外，大部分责任目标是实物工作量指标，反映了产品经济体制的影响。这样，作为实际运作投资资本金的单位，就缺少资本循环与周转的价值性约束，从而谈不上对国有资产保值增值负责。
6、由政策性约束转向法制性约束目标。在市场经济条件下，任何企业的投融资职责必须符合法律规范，而在法律规范尚未健全的条件下，则必须符合国家有关政策。然而，一方面，我国尚未制定《投资法》，引导与限制投资流向须依靠国家产业政策，但各地在制定经济发展规划与确定投融资责任目标时，往往既不以国家已颁布的法律法规也不以国家产业政策为依据，而是从本地的需要出发制定相应的投融资政策并落实有关责任。另一方面，我国尚未制定《反垄断法》，排除资源流动的障碍只有靠行政干预。目前，在投融资过程中，各部门、各地区往往既限制资源的流入，对本部门、本地区以外的投资与施工单位设置了很多进入壁垒，又限制资源的流出，对本部门、本地区资金或资产的转移设置了很多的流动壁垒，致使国内区际间的投融资市场开放度很低。对此，国家无法提出对投融资垄断的限制性标准，只能采取一些治标办法而不能从法律上根治投融资垄断的蔓延。
7、由计划执行责任转向经营风险约束目标。确定投资建设责任约束目标应当体现投资运行的风险责任。投资风险责任约束目标应该包括经济风险、职业风险与法律风险等三个大类目标。
（1）明确经济风险目标。投资经济风险指投资决策风险、投资筹措风险、投资使用风险与投资收益风险四个方面。具体来说，投资决策责任指保证投资预期的安全性效益性；投资融通责任指保证投资资本金与债务资金到位；投资配置责任指保证投资支出结构与数量符合概算；投资收益责任指保证投资收益弥补支出。要避免投资风险就必须把投资债务率、投资成本率、投资收益率控制在合理限度，以避免投资流向失误、资金筹措不到位、投资亏本及破产的风险损失。然而，长期以来，各级政府往往仅把执行国家投资计划目标简单地等同于经济责任目标，这使投资责任目标失去了经济风险，从而也就忽略了投资经济责任的核心内容。
（2）明确职业风险目标。指从事投资管理与经营的国家工作人员和经理人员必须尽职尽责地完成本职目标，如其工作效绩不佳，甚至失职、渎职，则应承担包括降职、丢职在内的职业风险。然而，迄今为止，建设项目的用人体制尚未发生实质性变化，因而并没有把个人的工作效绩与就职资格联系起来，个人责任没有明确的规定。
（3）明确法律风险目标。指从事投资建设的企业与个人一方面必须承担违反国家有关法律法规的风险责任。另一方面必须承担违反企业间的各种契约的法律责任。但从现实来看，围绕建设项目的法律责任往往缺少规范，尤其是缺乏对企业间违约责任的法律认定。
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