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［中图分类号］F069.9 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-7071(2001)06-0032-05
一、治理及其内涵
英语中的“治理”(governance)可追溯到古拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，原意主要是指控制、指导或操纵，与政府(government)的含义交叉。长期以来主要用于与国家公务相关的宪法或法律的执行。1989年，世界银行首次使用“治理危机”(crisis in governance)，并于1992年发表了“治理与发展”的年度报告，经济发展与合作组织(OECD)推波助澜，大力讨论治理问题。随后，“治理”被广泛应用于众多的场合，成了经济学家、政治学家、社会学家、地理学家口中的时髦词汇。“治理”在过去的10年间大行其道。需要指出，“治理”的概念最初源于城市环境，即城市治理，主要用于解决日益复杂的城市问题和城市发展，后来被用于企业层次上（公司治理）和国家层次上（国家治理），最新的用法是全球治理，用于解决全球化和信息化条件下全球范围的经济社会的发展问题。
何谓治理？依然有仁者见仁、智者见智的说法。罗茨(R.Rhodes)列举出了6种有代表性的定义，斯托克(G.Stoker)认为关于治理有5种主要的观点。在联合国和世界银行的各种报告中，治理更被看做好政府或高效政府的代名词。当然，治理不是包治百病的灵丹妙药，因此也不是万能的，据此有人提出元治理(metagovernance)和好治理／善治(good governance)的概念。现在，世界范围内都在谈论治理，有必要对治理的概念和内涵作一下梳理：
1.治理是政府统治方式的现代发展。它摈弃了政府万能的神话，深信政府作用的有限性。解决社会经济问题和促进社会经济发展必须依靠非政府组织或第三部门的合作，依靠市民社会的积极参与。政府与市民社会的关系不再是传统意义上统治与被统治，而是友好合作平等交流的伙伴关系(partnership)。治理重新界定了政府的性质、作用与职能，突出了非政府组织或第三部门的作用，模糊了政府与非政府组织间的界限，认为政府与非政府只不过是解决社会问题促进发展的两个组织而已。传统政府统治是线性的，而治理是非线性的；传统政府决策是沿政府组织的等级结构执行的过程，而治理是说明政府的决策包含着非传统的政府因素在内，是政府决策的多元化发展。这种决策过程的转变一方面显示出政府职能的稀释(dilution)和政府组织的精干(lean)，另一方面显示出其他组织参与传统政府事务在日益复杂的环境中是必须和必要的。
2.治理亦可称之为治理结构，本质上是指一种关系，好的治理意味着好的关系。从委托代理理论分析，治理主要是指公民与政府（政府人员）间的委托代理关系。作为委托人，公民如何行使监督权、如何设计良好的可行的机制激励作为代理人的政府更好地为公众服务，减少或避免道德风险（如腐败即是一种道德风险）的发生。另一层意思是指政府内部各层组织内的委托代理问题和机制设计问题，即如何创造一个富有效率、有效性、回应性、“顾客满意”的政府。
3.治理是对市场机制和政府机制的反思和发展。市场机制已成为人类资源配置的基本方式，“看不见的手”正发挥着越来越重要的作用。但由于信息的不对称、垄断、外部性、公共物品的存在、人类的贪婪等原因致使市场机制的资源配置作用不能有效发挥，产生所谓的“市场失灵”。市场失灵的存在是政府干预的原因，但同样由于信息的不对称、政府机构的官僚主义作风和低效率、政府组织人员的经济人性质等原因，政府也会产生失灵，而且“政府失灵”比“市场失灵”有过之而无不及。治理的出现正是为了克服政府失灵和市场失灵，寻求在日益复杂的环境中人类可持续发展的一种方式。市场、政府、治理三足鼎立，皆有发挥作用的区域，在城市运动中，它们相互作用、相互影响、相得益彰，共同支撑着城市的可持续发展。
图示 城市可持续发展框架中解决复杂问题的政府、市场、治理模式
4.治理是世界范围内科学与民主潮流的重要趋势和有机组成部分。它是新自由主义的产物，强调了个人的参与、能动性的发挥和个人的充分自由。所以，没有民主就没有治理，没有市民社会的广泛参与就形成不了好的治理。
二、城市治理及其模式
城市治理与公司治理是理论界研究的两个重要的理论前沿。城市治理虽有其较悠久的历史渊源，但作为20世纪90年代以来的学术思潮和社会实践，是顺应和迎接经济全球化发展而发展起来的。城市的重要性决定了城市治理的重要性。
（一）城市治理是经济全球化条件下城市管理的新模式
20世纪80年代以来，经济全球化与信息化的浪潮以前所未有的气势席卷全球，影响和改变着人类的生产、生活和游戏规则，成为国家和社会发展的最重要推动力量；与此同时，世界范围的地区化浪潮亦汹涌澎湃，分权和多中心治理成为潮流。全球化与地区化交相呼应，成为通往21世纪的时代之门。全球化和地区化不仅影响着国家的发展，而且更为重要的是带给城市机遇和挑战：(1)全球化使国家的地位与作用大大降低，使城市从国家的影子中阔步迈向世界竞争的舞台；(2)全球化使城市经济直接参与全球经济，其地位和作用也随之提高；(3)全球化使城市与地区间的竞争日趋激烈，城市必须寻找各种机会和方法向世界和跨国公司推销自己；(4)全球化固有的特点造成了市场要素的新的固有特点，对于城市发展起决定作用的要素（如高质量的人力资本、跨国公司等）愈容易通过“用脚投票”的方式来影响城市，来检验城市质量和城市政府服务的优劣；(5)全球化条件下的城市社会结构、文化结构和空间结构空前复杂，城市问题和城市病大量存在急需解决。总之，全球化和地区化对城市发展模式、城市政府的管理模式提出了挑战，要求人们探讨适合于全球化和信息化发展的符合时代潮流的城市发展模式和适应时代变革要求的城市政府管理模式。城市治理就是在这种条件下提出并被实践着的城市管理的新模式。
（二）城市治理是一个复杂的治理体系或治理结构
城市治理本身是指一个体系结构，它包括下面的形式(1)城市市民与城市政府的关系，主要指其委托代理关系，这是城市治理最基本的问题；(2)城市政府内部各层组织内的关系，主要指政府内的委托代理关系；(3)城市政府在多层级政府体系中的关系，主要指城市内市政府与区政府（如我国的两级政府三级管理的关系，国外的城市政府与社区间的关系），城市政府与上级政府及中央政府间的关系，在城市化和城市效区化发展的过程中城市体系内城市间的关系；(4)城市政府与跨国公司间的关系等。在经济全球化与信息化的条件下，如何形成一个良好的关系氛围，成为城市发展必须考虑和解决的问题。
（三）城市治理是城市政府的深化，是城市政府统治的现代发展形式
Harphan(1997)在城市治理中提到了城市市民社会，Pierre(1999)更是认为城市治理是城市政府与非政府部门相互合作促进城市发展的过程。实质上城市治理是在复杂的环境中，政府与其他组织和市民社会共同参与管理城市的方式。在此过程中，城市政府必须协调其内部、政府与市场间、政府间、政府与跨国公司间、政府与市民社会及其他组织间的关系，以合力来促进城市的发展和城市竞争力的提高。从城市政府到城市治理既是城市政府的深化和现代发展又是城市管理方式的巨大转变。城市治理不仅要求城市政府的效率、有效性、责任性、透明性和回应性大大加强，要求城市政府管理方式的巨大变革，而且要求非政府部门的充分发展和服务水平的提高与市民社会的广泛参与和民主意识的增强。
（四）三种重要的城市治理模式
城市治理没有固定的模式，不同的国家、不同的区域，甚至同一国家的同一城市在不同的时间可以呈现出各自的特点。在考察了发达国家城市发展模式后，Pierre(1999)认为西方有四种主要的城市治理模式，即管理模式、社团模式、支持增长模式和福利模式；YU(2000)认为城市治理模式有20多种，其中国际化大都市模式和企业家化城市治理模式最为典型。从城市治理的内涵出发，结合城市治理的实践，城市治理模式大致分为以下三种：
1.企业家化城市治理模式。这种模式具有几个突出的特点：将城市看做企业来经营和管理，城市政府的作用和重要活动就是经营城市与管理城市，创造良好的城市服务，以吸引投资，发展城市经济；重视城市的市容建设，大搞城市推销(city marketing)，为提高城市形象，广泛采用城市形象识别系统(CIS)战略；一般存在一个具有魅力的市长或市长群体，他们往往具有企业家的性格或直接由企业家精英担任市长，敢于冒险，善于创新，用企业家经营企业的方式和模式经营城市；以城市市民和跨国公司作为城市政府的顾客，“顾客满意”是城市政府的一个目标。
2.改革政府模式。此种模式的特点是：认为城市治理的关键是改革城市政府。没有对城市政府发展理念、作用、职能等充分的反思，则不能建立一个良好的城市政府与非政府组织的合作关系，即取得好的城市治理；大量吸收引进现代企业管理的方法和经验，把竞争机制引入城市政府，用企业精神改造政府；私有化和市场化的导向，不仅是公共企业的私有化，而且包括政府公共服务的私有化和市场化；大规模精简政府机构、大量减少甚至废除红头文件(red tapes)，实行一站式服务(one-stop-shop service)，创造崭新的适应时代要求的游戏规则；推行顾客关系管理(Customer Relationship Management)，建立电子政府的政府运行新模式。
3.公私共同治理模式。这种模式的特点是：该模式的领导者是城市政府官员与企业界（包括跨国公司）精英；企业代表充分参与城市的发展，甚至对城市政府的决策起到关键性的影响；城市公共物品大量由私人企业生产，由城市政府与私人企业共同提供；城市政府与私人企业间存在着合作伙伴的关系；非盈利组织或第三部门在城市的发展中发挥越来越大的作用，它们不再是可有可无的组织而是城市发展中不可或缺的重要组成部分；重视社区建设，发挥社区的基础作用，城市治理采取多中心治理体系。
三、中国城市治理的重点
适应全球化和信息化发展要求，作为城市管理的新模式的城市治理在中国需要解决的问题很多，这与中国的快速城市化发展和中国城市发展面临着许多紧迫性问题有关。
（一）改革中国城市政府，建立适应城市发展和时代要求的城市新公共管理体系
最近20年来，改革政府已成为世界性现象和世界潮流，不仅发达国家，而且发展中国家也卷入这场被称之为新公共管理(new public management)的运动中。这场运动发端于英国，随后是澳大利亚、新西兰、美国、加拿大、欧洲大陆许多国家，90年代后，亚洲的日本、韩国、菲律宾等也加入这场政府革新的浪潮。这场运动试图对政府的诟病沉疴如官僚主义、政府机构臃肿膨胀问题、政府管理层无限增长成本问题、政府的低效率与无效率，如人浮于事、推委扯皮、政府职能的错位、政府与非政府组织的关系等问题彻底反思与再造，重新树立人民对政府的信任，使政府成为规模更小、更现代、更有效、更经济、符合时代要求、始终把人民（顾客）放在第一位的现代组织。新公共管理运动的特点是：(1)广泛贯彻推行管理主义理念，以企业精神改造政府；(2)大量精简政府机构，裁减政府冗员，实行政府组织绩效管理，推行政府人力资源管理；(3)政府组织的社会化，政府将大量公共管理职能通过合同分包下放至私人企业、非政府组织；(4)建立顾客导向型政府，以公民为顾客，政府为服务组织，向公民提供最佳服务。
改革中国城市政府，已成为中国城市发展和城市政府现代化的迫切需要。随着中国加入世贸组织，中国城市政府必须根据世贸组织的有关规则、协议和要求对现有城市公共部门的职能、体系、政府过程作出调整。政府改革也是经济发展的必要条件，由于事后寻租的存在，政府机构改革及其力度如何成为企业改革成败的关键，广东顺德的经验充分证明了这点。在城市竞争日益激烈的情况下，改革城市是提高城市竞争力，增强城市吸引力的重要举措。政府改革还是培育和发展城市非政府组织的必要条件，没有政府的改革和转换职能，充分赋权于非政府组织，甚至可以说没有政府的许可，非政府组织的建立和发展及其充分发挥其职能只能是一句空话。
改革中国城市政府可采取下面的战略：(1)借鉴企业化城市治理模式、改革政府模式、公私共同治理模式的优点，扬弃其不足，以三种模式共治城市和政府；(2)处理好政府与企业的关系，政府不仅从竞争行业中退出，而且政府服务职能也应市场化；(3)加快政府机构改革的步伐，精简人员，提高效率，建设精干政府；(4)处理好政府与其他组织的关系，以市民为顾客，为市民提供高质量的服务，与私人企业尤其是跨国公司和非政府组织建立合作伙伴关系；(5)进行政府审批制度的改革，大量削减和废除过多的红头文件，使政府从审批行政向服务行政转化。
（二）培育和发展城市非政府组织，提高非政府组织的能力
非政府组织又叫非盈利组织，是和盈利组织（企业）、政府相区别的一类组织，包括各种人权组织、妇女组织、工会、基金会、环保组织、非政府研究机构等，它们在资源、人口、教育、环境、扶助弱势人群、解决贫困问题等方面发挥着越来越大的作用。有人认为，非政府组织是19世纪民族国家崛起后又一场全球性的社团革命。非政府组织的数量及其人数逐年增长，美国1990年有1443万人参加非政府组织，1993年非政府组织达1118131个。亚洲政府组织20世纪80年代以来增长了2倍。1995年，印尼非政府组织约有4000～6000个，泰国和菲律宾高达1万多个，韩国也有非政府组织2000多个。非政府组织的触角已经延伸到国际上，如日本参与国际合作的非政府组织1969年为10个，1992年骤增至186个，世界著名的非政府组织世界保护联盟的成员组织有450个；绿色和平组织的成员近1000万，在30个国家有分支机构。这些组织广泛与联合国等国际组织合作参与全球范围的全球治理。在西方，非政府组织是伴随着市民社会思潮的再次兴起而发展起来的，现已成为解决社会经济问题的重要支柱力量。如美国公共服务的40%是由非政府组织完成的。
中国非政府组织虽获得了较大的发展，各地也成立了诸如志愿者协会、环境保护组织等。但总的看来，非政府组织的数量小、规模不大、影响甚微，没有担负起应有的责任。培育和加强非政府组织，提高非政府组织的能力将成为中国城市治理的重要步骤。首先，从观念上明确非政府组织的发展是市场和政府的必要补充，是社会发展的一个趋势和方向，非政府组织的非政治化性质使其在中国的存在成为可能。其次，非政府组织可以在许多方面发挥重要的作用，这些方面可能是政府不能有效管理或暂时无法管理的。在诸多领域，非政府组织皆有用武之地。再次，建立政府与非政府组织的友好伙伴关系，赋权于非政府组织。最后，加强非政府组织的管理，使其健康的发展。
（三）处理好城市间的竞争与合作的关系，促进城市的区域化发展
天津
合作不合作
合作 5,5
0,6
北京
不合作
8,0-10,-15
城市竞争已成为我们时代的现象，成为城市发展中必须认真对待的问题。比如北京和天津的竞争不仅大大制约了天津的发展，而且也影响了北京的发展。竞争中出现的一些现象更发人深思：北京与天津若合作共建天津港，双方都会受益匪浅。而事实上，各方面条件都较差的京唐港却大兴土木，欲与天津港试比高？同样的情况也发生在其他地区，由于和广州、深圳、香港、澳门激烈的城市竞争，珠海超现代化的机场利用率仅有10%左右。博弈论中的囚犯困境在一定程度上提供了城市竞争的分析框架。在此困境中，北京和天津如果进行如下博弈：从博弈的结果看，如果两者都采取不合作的态度，北京得报酬为-10，而天津为-15（客观地讲，采取不合作态度，对天津的损害更大）；采取合作的态度，两者各得支付为5。一合作一不合作所得支付如上图所示。在现实的城市竞争中，城市政府间的竞争是其主要内容，而每届政府的任期很短暂，他们没有足够的耐心来寻求合作，竞争就不可避免。在目前的转轨时期出现地方保护主义，出现肥水不流外人田的现象也就不足为怪。如上图所示，合作对于整个国家的发展，对于城市的繁荣是多么重要。所以，在大都市发展中，采取城市政府兼并(consolidation)、合并或建立跨城市的协调机构成为当务之急。这就是国外城市治理中，采取城市政府兼并、合并或建立跨区域协调机构的重要原因之一。我国城市关系处理可采取下面的模式：(1)合并城市，打破原城市间行政界限，组建统一的城市政府对城市进行统一管理；(2)在保留原城市政府组织不变的情况下，建立跨区域协调机构，对城市系统的产业、人口、环境进行统一的规划管理；(3)城市产权的交换，城市的发展以市场机制加以解决；(4)以公司尤其是跨国公司为依托，建立城市间的内在市场联系机制。
［收稿日期］2001-08-20