治理视野中的城市商务区政府管理与服务模式分析——以北京市东城区东二环交通商务区建设管理办公室为个案，本文主要内容关键词为：东城区论文,商务论文,北京市论文,区政府论文,个案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2007)06-0006-04
商务区是指集中大量金融、商业、贸易、信息、技术及中介服务机构，拥有大量商务办公、酒店、公寓等配套设施，具备完善的市政交通、通讯等基础设施，便于现代商务活动的区域。而所谓政府的管理与服务模式，指在一定的政府管理与服务系统中，政府部门与服务对象、相关政府部门之间发生的相互联系、相互制约、相互调节的功能及方式，也可以理解为制度与运作机制。随着经济全球化的深入，以跨国公司为主的生产（资本）、金融、贸易等活动在全球范围内扩散，并聚集于少数城市，在城市经济发展中发挥着枢纽作用。各大经济巨头在市场竞争中，一直在寻找着具备区位优势、成本较低的理想投资场所。而对于地方政府的招商引资竞争而言，投资的硬环境固然重要，但良好的投资软环境更具有持久的影响力。实际上，“当一个地区的经济发展达到一定水平，其物质的基础设施的供给等已经成了可以保障的条件时，真正体现市场经济规则、体现与国际接轨的软环境就成了应争取实现的目标”。[1]而商务区重要的战略地位和独特的服务对象，使其在管理与服务模式等方面有别于一般行政区建制。因此，通过构建合理的政府管理与服务模式，增强政府的管理和服务能力，引导经济结构的调整和方向变革，形成产业链和集团群，能够提升和优化产业结构，提升区域核心竞争力和国际品质，促进地区经济的发展。
本文试图以治理理论为指导，基于对北京市东城区东二环交通商务区建管办的个案调查，提出一个城市商务区政府的管理与服务模式。
一、建立商务区政府与相关职能部门之间的民主协作制约机制
所谓民主的部门协作制约机制，是指区域内相关政府部门以国家和地方的法律、法规为依据，以公共利益为导向，通过搭建沟通协调平台和集中服务的方式，共同制定政策、协调行动，对公民提供便捷、高效的公共服务的体制。由于新公共服务是“一场基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与运动”[2]3，因此按照民主方式运作政府的理念和社会价值观，把利益相关各方召集在一起，以互动、协调的方式解决问题，有助于区域的和谐和共同利益的实现。
对于商务区政府而言，通过民主的部门协作制约机制，将产业设立、审批等商务行为，规划、建设、具体管理服务等行政行为与依法行政、民主行政有机结合，有助于达到政府服务规范、相互制约监督的目的，实现寓管理于服务之中的理念。要营造良好的商务区建设环境，既需要企业和社会的努力，更需要政府各部门的协作。由于区域发展规划、政策、信用、能源、交通、通信、街道整治、治安、城市景观设计等服务和设施具有很强的外部性，因此发挥政府权力部门的合力作用，对区域经济的健康、规范发展具有不可替代的作用。
对于东二环交通商务区来说，驻区企业无论大事小情，总会找建管办来解决。而建管办人手有限、权责不对称，尤其是缺乏调动资源的权力，只得请求相关职能部门协助。但在权责不清、缺乏制度化的约束机制的情况下，单靠相关单位的私人关系和大局意识，难以避免办事拖拉、行政低效。因此，必须依靠具有权威性的制度化机制，提高相关部门为商务区企业服务的主动性。为协调各相关部门，建议在区政府之下，授权商务区政府牵头召集，成立一个由区政府主要领导挂帅，包括工商、税务、规划、园林、市容、市政、交通、城管、电力、通讯、街道办等相关部门领导组成的商务区建设领导小组，采取委员会制结构，通过不定期的联合办公会议形式，协调解决商务区建设发展过程中的相关问题。领导小组议决的事项，具有法定的权威，各有负责，对于行政不作为的行为，应明确各自的责任和责任追究。
这样，通过制度化的部门协作制约机制，提升区属相关职能部门对于商务区发展的责任度和使命感，有助于把商务区政府建成为能动的、及时的和负责的政府。
二、建立政府对企业的服务型监管机制
温家宝在2005年政府工作报告中指出，要理顺政府和企业的关系，政府经济管理主要是为市场主体服务和创造良好的发展环境；政府要创新管理方式，寓管理于服务之中，更好地为企业和社会服务。这是正确处理商务区政府与企业关系的基本原则。要实现商务区的有效治理，为企业创造良好的平台，把商务区打造成“城市精品”，不仅需要企业的努力，更需要政府规划、政策、环境营造和服务水平的提高。商务区政府具有对商务区企业协调监督的权力和职责，既要代表区政府对商务区企业进行市场监管，制定相关调节政策，又要通过激励约束机制，负责协调好商务区各企业的利益关系，为其创造更好的发展环境。
第一，建立交通商务区政策制定过程中的民主参与机制。政策和制度措施是政府提供的基本公共物品，也是政府管理的重要方式。要保障公平竞争的商务秩序和经济环境，必须建立稳定的制度、法规和科学合理的政策，这样才能使各家企业形成合理的预期，满足企业的需求和愿望，最终形成有效的政府权威和良好的信誉。
当今世界，“越来越多的人将希望参与到影响他们的决策的制定过程中”。[2]135由于商务区的政策作为一种公共产品，与商务区每家企业和居民的切身利益有紧密的关系，各总部企业、商家的意愿和居民的配合程度直接关系到这些政策的可行性，因此，在政策制定过程中，应当广泛征求各企业和当地居民的意见，通过调查、意见箱、恳谈会、听证会等形式，使政策所涉及的相关利益各方都能介入到政策议程中来。此外，要确保公共决策的科学性，应建立决策的咨询机制，成立专家决策咨询委员会或智囊团，发挥专家、学者的决策参谋作用，形成公众参与、专家评审、政府决策三位一体的政策制定机制，努力实现各方利益的协调与平衡，促进决策的民主化和科学化。
第二，建立政府有效的服务提供机制。在市场经济体制下，政府必须有所为、有所不为，明确自身的职责范围，厘清政府和企业的界限，以法律规则把政府的行为规定清楚。对不属于政府职责范围内的事，政府就坚决不要参与；对属于企业自主经营管理范围的事，政府就不要去凑热闹，不能包办企业的投资决策，不能代替企业招商引资，不能直接干预企业生产经营活动。
实际上，对于商务区政府来说，入住商务区的各总部企业多具有深厚的社会政治背景，与所在区域的地方政府不具有行政隶属关系。按照新公共管理理论的说法，它们与各总部企业之间类似一种企业和顾客的关系，“私营部门在基础设施建设和法律体系方面须仰仗于政府……政府要依靠私营部门生产和提供商品与服务并缴纳税负”[3]98，政府与企业双方是一种类市场关系。因此，在激烈的区域竞争中，地方政府必须切实满足企业的需要，努力承担起对商务区企业的责任。
具体来说，政府要为商务区企业营造良好的经营环境，其公共服务内容主要包括：(1)规划商务区的产业结构。通过政策引导和项目审批机制，使园区企业之间具有产业的相关性和互补性，实现资源有效整合和企业的积聚效应，避免滥上项目和恶性竞争。(2)通过市政部门和区属相关部门的沟通协调结构，加强交通、能源等基础设施及相关配套公共服务设施的规划和建设，使商务设施、文化设施与环境建设有机结合，创立适合科技、管理人员生活、工作的富有人性化、可持续发展的经营管理环境。(3)加强商务区内的社会治安综合治理工作。对于妨碍城市市容、环境卫生等扰民行为，封建迷信或者赌博活动，及其他扰乱公共秩序、妨碍公共安全等行为，由城管监察组织或公安机关予以劝阻制止，并根据情节进行处理。(4)建立“一站式”集中服务机制。建立服务对象定期回访制度和服务跟踪制度，通过“首办制”服务机制和绿色服务通道，由“超市型”的“一站式服务大厅”提供“一条龙”服务，简化办事的程序、时限和标准，为各企业提供集中、便捷、高效的服务。 (5)建立商务区的政府门户网站，打造电子政务平台，实现内部公文流转、事务管理、信息发布检索等功能，使投资商能够及时了解商务区最新动态、政策法规、办事流程等，为企业提供公共信息服务。同时，通过与各媒体合作，举办各种招商洽谈会，加大商务区宣传、推广的力度，提高商务区及企业的知名度和美誉度，使交通商务区的无形资产增值，提高交通商务区的品牌价值。由于市场机制本身的缺陷和信息的不对称，政府为企业提供透明、完全的公共信息，是政府不可或缺的职能。在商务区的发展中，政府和企业联手，通过招商洽谈会等各种展示活动，利用电视、广播、报刊、网络等途径，制造宣传声势，是政府服务企业的重要机制。
第三，通过有效的激励约束机制，对市场和企业进行调节和监管，引导企业的行为。在市场经济条件下，政府的根本任务是通过促进法治为市场经济的发育和成熟提供稳定的环境。“政府应该提供‘使市场运行的规则，并确保财产权利’。稳定的法律体系的存在是‘稳定的工商业环境’及投资取得成功的一个基本要求。没有它，‘企业家的命运就像个人的命运一样留给统治精英或集团的奇思怪想去支配了’。法律改革赋予了合同交易的稳定性并确保了产权的可预见性。”[4]167因此，政府应该依靠法律、政策推动、引导市场的发展。如果在经济政策中缺少“规定某些鼓励投资的明确的内容”，经济就难以成长。[3]255
在商务区的管理中，政府应制定“反垄断”、“反不正当竞争”等法规，协调驻区各企业设定最低出售、出租价格，打击各种经济犯罪行为，保护企业的合法利益；同时，利用财政、税收、奖励等经济杠杆和扶持、引导政策，增强企业的预期性，引导企业的经济行为和投资方向，优化商务区内部的资源配置结构，为商务区企业提供稳定的可持续发展的环境。
第四，通过建立一套政务公开和监督制约机制，打造透明政府，强化企业对政府的监督制约。公共服务型政府必须是依法行政的有限政府，政府和企业的权限必须有明确的限定；而有限政府必然是透明政府，严格实行政务公开，避免暗箱操作，自觉接受服务对象的监督。根据治理理论，“每一个公民都有权获得与自己利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息。”要求这些公共信息“能够及时通过各种传媒为公民所知，以便能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。”[4]9政府在接受专业监督机构监督的同时，可以通过政府与企业之间的沟通交流平台和电子政务网络平台，进行政府决策网上公示，进行行风评议，在线调研，听取企业意见。通过这些沟通结构，政府就政策、发展动向等问题定期或不定期地与总部企业高层进行交流，从而实现政府对企业的信息服务功能和阳光政府的目标。
第五，通过公众和企业参与的政府绩效评估机制，保障政府的服务精神和对企业的责任。传统的政府绩效评估机制，主要是由上级机关和机关内部自评，强调思想道德方面的评估。这种评估机制造成一种现象：公务员只对上负责而忽视了对服务对象的责任，而且评估结果多视评估对象与领导的关系而定。这种机制强化了管制型政府的模式，与公共服务型政府背道而驰。根据新公共管理理论，政府是公共服务的提供者，公众是公共服务的消费者和服务质量的最终裁定者。因此，除了加强对公务员服务精神的教育外，必须使企业参与到商务区政府服务质量的评估过程中来，这样才能从制度上保证政府服务水平的提高，实现由管制型政府向服务型政府的转变。
三、建立企业家俱乐部等企业之间的沟通、协调和监督制约机制
在传统的管制型政府模式下，政府承担了过多的公共物品提供职能。随着市场经济的发展和政府职能的转变，政府公共服务职能逐步走向社会化，公共管理与服务的主体日趋多元化。由于政府和市场都存在失灵现象，建立第三部门可以成为超越政府和企业的第三种选择，因此政府要坚决把不该管的事交给企业、市场和社会组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。
在现代社会中，政府的首要作用不仅仅是通过管制、法令和规则引导公众的行为，也不能简单地建立一套惩戒规则和激励措施（胡萝卜或大棒），将人们引导到“合适的”方向上来，而是和私人组织、非营利组织一起寻求解决社区问题的方案。在这一过程中，“政府从控制者的角色转变成为议程创立者的角色”。这样，政府公务员既扮演提供服务的角色，也扮演“调解、中介甚或裁判的角色”。他们作为中间人，通过“促进、当经纪人、协商以及解决冲突的技巧”，把利益相关者带到一起，进行磋商，促成公共问题的解决方案。[2]81
在推进商务区建设，联手发展总部经济的过程中，建立商务区各总部企业之间的自治性协调组织——企业家俱乐部或商会，对于商务区经济的健康、规范发展，起着不可替代的作用。这种非营利性区域协会组织的主要职能是，发挥行业自律、自我管理、服务区域企业的功能，沟通协调企业之间的关系，充分加强经济体与政府之间的桥梁纽带作用，发挥政府管理经济体的助手作用。这种协会的性质决定了它与各经济体的密切关系。它绝非仅仅是各企业家娱乐、消遣和情感联络的机制，在发展总部经济、推进商务区政治文明与和谐社会的建设中，担当着积极的助推者角色。
首先，企业家俱乐部由各企业领导者组成，其首脑机构往往设在总部企业，具有沟通联络、利益协调、化解矛盾的功能。
其次，企业家俱乐部大而密的机构网络及它的职能定位，使它成为企业最信赖、最具依附性的“母体”，具有吸引企业总部在它周围聚集的作用。
第三，企业家俱乐部具有一般中介机构无法比拟和取代的特殊功能。它能够替代政府成为某些公共服务的提供者，而且通过对会员的服务、指导及与政府的沟通，实现企业资源的共享，有助于总部经济的正常运转和政府、企业、社会的协调。
此外，协会组织的发育和壮大，还是促进民主和公民社会发展的重要社会基础。
实际上，面对着企业特色协调、各自配套服务设施、物业管理、停车位、小区交通等区域内的矛盾和问题，大多数企业深感建立自治组织、加强企业之间沟通联系和协调的必要性①。
尽管企业协会具有自我管理、自我服务的特征，但在政府主导的制度变革模式中，政府具有重要的指导、协调和推动作用。按照新公共服务理论的观点，政府有责任为区域内群体创建一个对话和参与的平台。在这一过程中，政府作为议程的创立者和“经纪人”，通过扮演“调解、中介甚或裁判的角色”，把区域的“博弈参与者带到一起并且促成公共问题的解决方案”[2]，从而发挥非营利性中介组织社会管理的功能。商务区政府在服务总部企业的过程中，应该摆正角色定位，关注企业的共同需求，扮演中介角色，发挥政府作为推动者、经纪人的桥梁纽带作用，为各总部企业搭建交流平台，指导各商务企业建立联系，形成区域的自律性行业协会，加强协作交流，使商务区内各总部企业连点成面，形成产业聚集效应。这是各企业的共同心声，也是商务区发展的需要。
应当说，商务区治理模式的构建，只是为商务区持续、稳定、健康的发展奠定了基本的框架，许多方面需要结合地区情势灵活应对。目前，我国商务区建设正处于一个新的转型发展时期。通过构建适合市场经济要求和本地特点的商务区管理与服务模式，有利于规范商务区政府的服务、监管、协调、指导等工作，提高政府公共服务的效率和质量，促进区内经济体吸纳力、影响力和商务区的功能完善，构筑商务区可持续发展的管理与服务软环境，推动区域经济的稳定发展。
收稿日期：2007-03-11
注释：
①根据2005-2006年对东二环交通商务区各总部企业的调查所得。