土地税收与城市土地利用关系的理论分析，本文主要内容关键词为：土地利用论文,税收论文,土地论文,理论论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分析土地税收时，在理论上必须回答两个基本问题：为什么要征收土地税?对土地征税的效果是什么?这两个问题相互联系，前一个问题主要是阐明土地税征税目的，后一个问题响应第一个问题，即弄清楚对土地征税之后是否能够达到预期目的。
一、土地税收的中性与非中性说
(一)土地利用的外部效应
当经济活动的私人成本与社会成本不一致时，会产生外部性，即一个经济主体对他人福利产生了影响，而未对这种影响支付或者获得报酬[1](P210-263)。土地利用和其他经济活动一样，其外部性产生的根本原因是土地利用的私人成本与社会成本不一致。经济活动外部性使得市场均衡与社会最适量不一致，导致社会福利的无谓损失。政府在解决经济活动私人成本与社会成本不一致时，针对负外部性，主要采用管制和税收；而补贴则通常针对正外部性。
(二)土地税收中性说
对某一经济活动或者经济物品征税相当于改变需求或者供给曲线，进而会影响社会福利总量。无论对产品(或者服务)供给者还是购买者征税，都会导致社会福利的损失，这是由于税收导致交易减少进而减少消费者和生产者剩余所致(如图1所示)。
图1 征税的经济效果
图1中阴影三角形ABC为征税的社会福利损失，而矩形ACED则为政府获得的税收，其上半部分为消费者剩余转移给政府，下半部分是生产者剩余转移给政府。
当供给和需求存在弹性时，税收负担存在转嫁，其程度由供给和需求弹性的相对大小决定。因为交易可以转移税收负担，这就造成了市场效率的损失。因此，早期的古典经济学派认为，对经济活动征税就是对市场配置资源的一种干预[2](P20-23)，他们对税收调节持否定态度，主张在市场资源配置领域，政府征税应当保持中性[3](P9-14)。
那么，土地税收中性是怎样一个概念呢?日本学者野口悠纪雄从土地课税对资源配置的角度来分析土地税收中性问题[4](P66-96)；Ladd从市场效率和税收公平两个角度来阐述税收中性，认为一个中性的税收或者有效率的税收应该不能被转嫁[5](P162)；Harvey认为中立性税(Neutral Taxes)是相对于选择性税(Selective Taxes)的一个概念，中立性税收不会直接影响不同产品与劳务的相对成本和对它们的需求，而选择性税则会影响需求或者供给，进而影响相对价格[6](P450-474)。土地与其他经济资源的一个重要区别就是土地位置固定且总量不能增加。土地税收是向土地供给者征收的，因此税收不会改变土地需求。而土地供给没有弹性，所以，即使对土地供给者征税，土地供给也不能转嫁税收。因此，对土地征税不会改变市场均衡，并且土地供给者的损失正好等于政府的税收收入。另外，把非因土地所有者努力带来的土地租金通过税收的形式取走有助于财富的公平分配[7](P17-35)。有学者认为对土地租金征税是中性的，但是对土地价值征税会扭曲土地开发的时点决策。也有学者对此加以辩驳，认为对土地价值征税不是基于它的当前用途，而是基于它的“最高最佳”用途，因此，针对土地价值征税也是中性的[5](P162)。
(三)土地税收非中性说
如果土地税收是中性的，那么对土地征税就不能对土地资源配置产生影响。但日本学者野口悠纪雄通过引入时间要素分析得出：对土地征收固定资产税会对土地利用产生影响，因而证明固定资产税不是中性的。他还指出，通过对土地征收固定资产税可以改变土地所有者的土地开发时点决策，进而改变土地利用强度[4](P66-96)。
土地供给分为两种类型：自然供给和经济供给。通常认为自然供给没有弹性，经济供给有弹性[8](P21-27)。一个城市可以通过向外扩张增加城市土地总量。因此，对城市而言，在一定程度上土地供给有弹性，而且土地市场的分割在事实上导致土地供给竞争的有限性，这些都在一定程度上偏离亨利·乔治土地税收中性理论的前提假设。与土地不同，土地改良物的供给和需求都有弹性，对土地改良物征税无疑会改变对土地的投资，因此，对土地改良物征税不是中性的。研究表明：无论是出租还是出卖，针对土地本身的固定资产税由课税时的土地所有者负担；而针对建筑物或者土地改良的固定资产税则由使用建筑物或者改良土地的人负担；另外，固定资产税对土地用途的选择及不同用途之间土地数量的分配存在一定影响[4](P66-69)。
二、土地税收对城市土地利用的影响机理
(一)土地利用外部成本内部化
当在土地利用中存在外部成本时，土地可能会被过度利用或不恰当利用，导致社会整体福利的最优状态难以达到。尽管对付外部性的方法有管制和税收两种，但是经济学家更偏爱税收。当某一土地利用存在外部成本时，通过对其征t单位的税收，可以使得供给发生改变(供给曲线从S移动到S′)，通过征税后土地利用的私人成本与社会成本一致，从而在土地利用上达到社会最优水平(如图2所示)。
图2 税收对土地利用外部成本的矫正
(二)土地税收的效率和公平
在对税收公平问题的分析中，常使用受益原则和能力纳税原则。人们根据自己的土地从政府的公共投资以及其他非因自己努力因素造成的土地使用便利程度的提高程度纳税，称为受益原则；根据土地价值纳税，称为能力纳税原则[1](P210-263)。常用的有比例税、累进税和累退税。但是，哪一种税制更能体现能力纳税原则，还没有一致意见。
土地税收效率是指筹集一定数量的税收与其对应的成本支出之间的对比关系。土地征税成本主要由以下几个方面构成：(1)纳税人支付的土地税收本身；(2)由于征收土地税收导致的无谓社会福利损失(如果土地征税存在无谓损失)；(3)土地纳税人遵照税法纳税时所承担的管理成本；(4)政府为获得土地税收而增加的行政成本。有研究证明，征税所导致的社会福利损失随着税收规模的扩大而增加，但这两者之间并不是一种线性函数。Arthur Laffer认为税收收入起先随着税收规模的扩大而增加，到达某一点后转为下降。对于不同的税种和不同市场条件，达到最大税收收入的税率不同。
(三)税收调控与土地利用管理
因为土地用途具有多种选择以及存在用途转化的可能，而且不同用途的土地供给存在弹性，政府选择性的对某一种土地进行征税不再是中立的，这就为政府通过土地税收对土地利用进行调控和管理提供了可能。选择性土地税会扭曲相对价格，因此需要考虑税收的转嫁(Shifting)和归宿(Incidence)。土地税收的转嫁是指某一种土地税由最初负担此税的人转移到他人身上，而税收归宿是指土地税最后归宿的地方。选择性的土地税会对土地利用中不同主体产生不同的影响：(1)土地所有者。在私有制国家，由于土地为众多的私人所有，不同的土地所有者之间形成竞争性的土地供应。从短期来看，土地供应完全没有弹性，因此对土地所有者征税不会改变土地供给。(2)土地开发商。在城市中，人们对土地的需求是因对于土地改良物的需要导致的。土地开发商处于土地所有者和土地改良物的最终消费者之间，因此土地开发商可以通过改变土地开发规模的方式来转嫁税收，转嫁的方式有前转(转给最终消费者)和后转(转给土地所有者)。前转和后转的比例取决于土地供给和土地改良物需求之间弹性的相对大小。(3)土地产品(或者服务)消费者。土地开发商可以通过改变生产规模的方式将税收前转给消费者。但是，土地产品的消费者的角色具有多重性，往往同时还是劳动力这一要素的供应者，可以通过要求更高的工资将这一税收负担转嫁给劳动力的购买者。政府对土地产品消费者的征税同样也存在这样的可能。
三、财产税对城市土地利用的影响
财产税(Property Tax)在各个国家都是一项重要税收。在不同的国家，财产税的税基不相同，可能是每年净值、资本价值或者是基地价值[5](P162)。由于各个地方在征收财产税的时候税基不同，在分析财产税对城市土地利用影响时，需要明确财产税的税基。
(一)对土地利用强度的影响
由于对土地的资金投入主要是通过土地改良来进行的，那么在分析财产税对土地利用强度的冲击时，只要分析财产税对土地改良物供给与需求的影响即可。
如果财产税的税基是土地价值或者地租，并且对所有土地利用类型采取均等划一的征税方式，那么土地所有者不能够转嫁税负负担。在这种情形下，财产税的征收对土地利用投资是中性的。如果对不同土地用途征税不一样，财产税的征收实际上改变了不同用途土地之间的相对价格，对征收高财产税的土地的投资有阻碍作用。当政府是土地所有者时，将拥有长期(比如中国内地住宅用地为70年)的土地使用权人视为在一定期限内的土地所有者来分析，前面不能转嫁税收的结论也适合这种情况。然而，随着土地使用权期限的缩短，土地使用者对土地投资会减少。
如果财产税的税基是改良物价值，情况就会发生变化。无论是在出租还是出售场合，对土地改良物征税就意味着改变供给或者需求，这会导致土地改良物市场均衡的改变以及交易量的减少。假设土地的最佳用途已经确定，财产税对在固定土地上投资的影响是：对土地改良投资的变动代表了土地集约度的变化。对投资于某一固定地块的投资者而言，土地改良产品的价格是由改良产品市场给定的，因此，土地投资者的边际报酬是给定的。对土地课征财产税，增加了投资者的固定成本，投资者会通过减少投资的方式来平衡边际成本和边际报酬。因此，对土地征收财产税会导致投资者降低土地利用集约度。
(二)对土地用途转换的影响
当不同的土地利用方式带来的收益存在差异时，就存在土地用途转换的可能，即土地由收益低的用途转向收益高的用途。假定只存在两种用途，用途1的土地数量为D1，用途2的土地数量为D2，土地总量为D。假定D2的利用收益要比D1的收益高，那么在未征收财产税之前，两种土地利用可以在某点(E)达到均衡。当对两种用途征收同样的税收时，对用途1的需求由D1移动到D1′，对用途2的需求由D2移动到D2′，但是两种用途配置均衡点保持在E；当财产税并非均等划一的时候，情况就会改变。如果对用途2征收比用途1更高的财产税，用途2的需求曲线下降幅度要大一些，则用途2的数量减少，用途1的数量增加(如图3所示)。
图3 财产税对土地用途转换的影响
这一结论可以推广到多种用途的场合。
(三)对土地市场规模的影响
在完全竞争的商品市场中，市场规模由众多的供给者和需求者共同决定，任何改变需求或者供给的因素都会导致市场规模的改变。一般认为市场能够有效地配置社会稀缺资源，然而，市场失效的情况也经常发生。例如，土地利用中可能存在的外部性以及土地市场可能导致社会财富分配的不公平[6](P450-474)，因此，政府经常被卷入土地市场并对土地市场进行政策控制。从前面的分析可知，如果市场是个完全竞争的市场，征税会导致供给曲线或者需求曲线移动，其结果都会导致在新均衡点上的市场交易量要小于征税前的市场交易量。而税收减免则会起到相反的效果。
当土地供给没有弹性时，由于财产税的征收不能改变市场参与者的行为，不会改变资源的配置，因此不会改变土地市场规模。但是，针对某一具体土地用途而言，土地供给存在弹性，针对某种土地用途的财产税会改变供给曲线或者需求曲线进而减小土地市场规模。事实表明，减免税收能够促进土地改良物的交易，而提高税收水平则起到相反的效果。
不管是向供给方还是需求方征税，财产税对市场规模的影响程度依赖于供给与需求各自的弹性以及两者弹性的相对大小。这是财产税对土地市场规模的直接作用。如果政府征收财产税后，地方服务特别是教育、道路等设施得到改善，会使得这一地区对土地需求增加[6](P450-474)，从而在一定程度上抵消征收财产税缩减市场规模的效果。因此，财产税对土地市场规模的整体影响要综合上述各方面的效果来确定，最终的效果是上述各种效果的合成。
(四)对土地细碎化的影响
税率通常可以分为比例税、累进税以及累退税。如果采用比例税，不管某人拥有的土地规模有多大，价值有多高，其面临的边际税率是一样的。因此，采用单一税率的财产税不会导致土地细分。累进税是对税基大的征收更高税率的税收，反之亦然；而累退税的设计则刚好相反。显然，具体到土地财产税来说，如果针对地块征税，累进税在本质上鼓励土地细分；而累退税效果则正好相反。如果财产税是以土地产权人所拥有的土地总量来衡量的话，累进税也会对土地细分产生一定鼓励作用，而累退税则会促进土地合并。
四、地价税对城市土地利用的影响
地价税的税基是土地的价值。通常认为，土地的价格是地租的资本化，这一理论可以表示为：P=r/i。式中，P为土地价格、r为地租、i为资本化率。而有期限的土地使用权的价格则是在这一公式中加上时间的影响因素。然而，现实中土地价格的形成还与人们的预期有关，人们对土地价格预期上涨或者下跌对土地利用、土地交易会产生一定程度的影响。而税收调节在控制土地价格和引导土地利用方面的作用则有待分析。
(一)对土地价格的影响
地价公式表明，土地价格除受土地利用收入r影响外，还受到资本化率的影响。对土地征收地价税等同于对土地租金征税，因此，改变土地价格公式中的资本化率，假定地价税的税率为t，则征税后的地价可以表示为：P′=r/(i+t)，那么，征税后的土地价格与征税前的土地价格有如下关系：
上式中，t和i都是大于等于零的数值，因此，征税后的土地价格下降为原来的i/(i+t)倍，下降幅度等于t/(i+t)*P。在这个分析中，暗含了一个假设条件，即在征收地价税之后地价公式中r保持不变。保持分子不变的条件是土地供给完全无弹性，地价税完全落在地主头上。如果对土地征税后土地租金发生了改变，结论就不再成立。
(二)对土地供应与需求的影响
如果土地供应有弹性，则征税减少土地供应，新的市场均衡点位于征税前均衡点的左侧。对某一区域的具体某一土地用途的土地征收地价税会减少该用途土地供应。假定只存在两种土地用途a和b，在征税前二者的供给为S[,a]和S[,b]，征税后的供应分别为
，如果对两种用途的土地都征收相同比例的地价税，两种用途土地供应曲线偏转效果一样，因此，两种用途土地供给的均衡点不改变。如果对两种用途的土地采用不同税率，则会有资源配置效果的出现(如图4所示)。
图4 地价税对土地供给的影响
地价税收对土地供给影响的结论同样适合地价税对土地需求的影响。
(三)开发空间和时点选择的影响
阿朗索论证的竞租金理论表明，随着到城市中心距离的增加，土地的地租支付能力逐渐下降。假定在土地开发中不同空间除土地以外的其他因素的价格保持不变，把地价看作土地开发的边际成本，那么征收地价税，土地开发的边际成本函数则乘以一个比例，表现为边际成本函数产生一定程度的扭转。在征税前土地开发者选择的地点在L1，在征收地价税后，最合适的开发地点移动到L2位置(如图5所示)。
图5 地价税对土地开发空间选择的影响
关于地价税对土地开发的时点选择的影响，有学者认为，财产税会延迟土地开发，而地价税则不会有这种效果。而有的学者则认为地价税也会对土地开发的时点决策产生影响。假定未征收地价土地最佳开发时点为t，在开发时点t的土地价格与时间有关，即土地价格是时间的一个函数，在T时刻的土地价格可以表示为P(t)，该函数的一阶导数P′(t)＞0，而该函数的二阶导数P″(t)＜0。持有土地等待开发的边际成本就可以表示为r＊P(t)，r为资本化率。最适合的开发时点就是等待的边际成本等于开发增加价值：r*P(t)=P′(t)，则开发时刻t可以根据这一关系式求解。对土地征收地价税则相当于改变了资本化率。假如地价税的税率为a，则征税后资本化率相当于提高到(r+a)的水平，
图6 地价税对开发时点选择的影响
五、资本利得税对城市土地利用的影响
对土地等不动产征收资本利得税是指对出售土地等不动产所实现的收益课征的税。资本利得税只有在资本转让或者出售时才征收。
(一)资本利得税的锁定效应
资本利得税的锁定效应(Lock-in Effect)又称为闭锁效应，是指由于征收资本利得税而导致投资者通过继续持有资产而延迟所得纳税[9](P1533-1558)，这会导致资本性资产的所有者放弃或者延迟出售或者转让而选择继续持有该项资本性资产。
(二)对城市土地流转的影响
资本利得税能够让纳税人延迟纳税，对土地持有者转让土地的时点决策产生影响。在土地方面，对于资本利得税是否会产生锁定效应，存在两种不同的观点：一是存在锁定效应，二是锁定效应须有条件存在。在税基(Basis for Taxation)低的时候存在资本利得税的锁定效应，而在税基高的时候，资本利得税反而会促进资本性资产的持有者出售该资产[10](P303-315)。有学者把后面这种效应称为负的锁定效应，而前一种效应则称为正锁定效应[11](P216-228)。
(三)对土地利用效率的影响
由以上分析可知，资本利得税的征收延迟了土地交易。通常通过土地交易能够提高土地利用效率，如果土地的再开发或者土地用途的转变需要依赖于土地交易，那么，资本利得税的征收就会影响土地利用效率的提高。但是，资本利得税对土地投机具有一定的抑制作用，因为对具有投机目的的土地持有者来说，资本利得税相当于持有土地的成本提高了。因此，资本利得税对土地利用的影响是复杂多样的。
六、结论与讨论
分析可知，不同税种对城市土地利用有不同的影响，有的直接影响城市土地利用效率，而有的则影响城市土地市场，改变土地资源的配置进而影响土地利用方式和利用强度。有的税种对城市土地利用是中性的，而有的则不是中性的。因此，政府可以通过选择土地税来对城市土地利用进行调控，把土地税收作为城市土地用途管制和城市土地规划实施的政策手段来运用。总之，土地税收不仅可以为政府筹集财政资金，而且可以成为政府引导城市土地利用的一项有效的政策措施。
但是，在分析土地税收对城市土地利用的相互关系时，所有的分析结论都是依赖一定的理论假设的。如果假设条件改变，则有可能导致结论的改变。因此，应用土地税收来调控城市土地利用时，要因地制宜和因时而异。
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