改革和完善党内基层选举制度的探索——福田区“公推直选”试点回顾与思考，本文主要内容关键词为：选举制度论文,福田论文,党内论文,试点论文,基层论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十七大指出，“要积极推进党内民主建设，着力增强党的团结统一”，并提出要“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式”。省、市委对2008年上半年社区党组织换届选举，特别提出了“三推一评一选”的要求。“三推”，即通过组织提名推荐、党员群众联名推荐和个人自我推荐相结合的方式产生候选人初步人选；“一评”即组织候选人初步人选与党员、群众代表见面并进行民主测评；“一选”即召开党员大会进行直接选举，先召开党员大会直接差额选举委员，再召开党员大会直接等额选举书记、副书记。在社区党组织换届选举中实施“三推一评一选”，目标十分明确，即进一步扩大基层党内民主。
2007年初，为探索扩大基层党内民主的途径和方式，福田区委组织部从“两新”领域着手，选择辖区民营企业深圳市通天地通讯市场作为试点，在全省首次成功开展了民营企业党委班子“公推直选”试点工作，为全区探索扩大基层党内民主提供了鲜活的素材，积累了宝贵的实践经验。中央党建工作领导小组专门到福田区进行调研，中央政策研究室对“公推直选”试点工作情况刊发了内部机密简报。今年，区委组织部在总结通天地通讯市场“公推直选”试点工作经验的基础上，进一步解放思想，以社区“两委”换届为契机，在全区范围内开展社区党组织领导班子“公推直选”试点，为下一步在其他领域逐步推广这项工作提供了实践经验和理论准备。本文拟在总结试点工作实践经验的基础上，对进一步扩大基层党内民主、改革完善基层选举制度提出一些有针对性的意见和建议。
一、社区党组织领导班子“公推直选”试点工作的主要做法
这次在全区范围内开展的社区党组织领导班子成员“公推直选”试点工作，于3月3日开始动员部署，4月底前全面完成。根据试点方案，全区八个街道各选择一个规模适中、党建工作基础较好、条件相对成熟的社区党组织进行试点，“公推直选”试点单位约占全区应换届社区党组织总数的10％。试点工作分“组织准备”、“公开推选”、“民主测评”、“直接选举”、“总结调研”等五个步骤进行。“公推直选”的主要程序是：第一步，先由党员群众联名推荐和党员个人自我推荐，产生委员候选人推荐人选；第二步，由街道党工委对所有推荐人选进行资格审查和组织考察，并公布委员候选人初步人选(经街道党工委审查符合资格的推荐人选，全部作为社区党组织委员候选人初步人选)；第三步，由街道党工委组织对初步人选进行民主测评，并根据民主测评结果，以得票数多少为序，按照不少于50％的差额比例确定委员候选人预备人选；第四步，将预备人选提交党员大会酝酿并进行选举，先直接差额选举委员，再从当选的委员中分别直接差额选举书记、副书记。
福田区“公推直选”试点有以下几个方面的突出特点，更好地保障了基层党员的民主权利，充分体现了基层选举的公平、公正和公开原则：
(一)组织准备阶段，注重营造浓厚的民主氛围。“公推直选”是扩大基层党内民主、改革完善基层选举制度的大胆尝试。为确保试点工作顺利进行并取得实效，区委专门成立了由区委书记为组长，区委副书记及区委常委、组织部长为副组长的“公推直选”试点工作领导小组，并由区委组织部牵头，研究制定了《福田区社区党组织换届选举“公推直选”试点工作实施方案》。对“公推直选”的基本原则、范围、条件、程序和方法进行了反复推敲和修改完善。各街道党工委也相应成立了领导小组和工作机构，制定了具体的工作方案。同时，将宣传工作贯穿试点工作的全过程，引导党员珍惜和正确行使自己的民主权利，积极参与“公推直选”。各基层党组织通过召开会议，悬挂标语和宣传横幅，印发宣传资料等各种形式，广泛宣传“公推直选”的目的、意义和程序方法。
(二)公开推选阶段，注重激发党员的民主意识。各试点单位在提名推荐人选时，将社区党组织委员职位、任职条件、报名时间地点在社区范围内进行公告。同时，改进候选人提名方式，党组织不参与提名，全部由党员自荐或党员联名推荐，淡化“组织意图”，充分体现党员的意愿。据统计，8个试点单位符合资格条件的候选人初步人选共64名，其中联名推荐的41名，占64.1％，党员个人自荐的23名，占35.9％；当选的40名委员中，属于党员个人自荐的有11名，占27.5％。
(三)民主测评阶段，注重尊重党员的主体地位。“公推直选”试点过程中，增加了民主测评的环节，增强了党员在候选人确定过程中的话语权：一是为了保障民意测评的权威性、代表性和有效性，由街道党工委组织候选人初步人选与党员、群众代表见面，进行民主测评，参加民主测评的党员一般不少于本社区党组织党员人数的三分之二。二是为了进一步强化党内外监督，民主测评会还邀请辖区群众代表参加，一般包括本社区工作人员、居民代表、居委会成员，辖区主要单位党组织代表，本社区人大代表，政协委员，共青团干部代表等。从8个试点单位的情况看，群众代表一般占参加测评总人数的10％。三是为了增强选举的公信度，测评结果现场宣布，并根据测评得票多少情况确定候选人预备人选。一方面，现场公布测评结果，即使组织“看好”的人选未能通过民主测评，也没有了回旋的余地，避免了“暗箱操作”的嫌疑，增加了选举结果的公信力。另一方面，按照得票情况确定候选人预备人选，充分尊重了党员的群体意见和民主选择，体现了党员的主体地位。
(四)直接选举阶段，注重保障党员的民主权利。为了更好地保障党员的民主权利，在“公推直选”的正式选举阶段，对选举的具体方式方法进行了大胆的改革：一是改革了候选人推介方式，在直接差额选举委员之前，设计了候选人必须进行5～10分钟的参选演说这一环节，让党员更好地了解候选人。二是在计票过程中，实行公开唱票，加大了选举的透明度。不少党员感慨地说：“从来没有参加过像今天这么透明公开的选举。”公开唱票的方式得到了大家的认可，也激发了党员的浓厚兴趣。三是在选举书记、副书记时，同样实行直接差额选举。由全体党员从当选的委员中直接选举书记、副书记。也就是说，谁当书记、副书记，由全体党员说了算，这与省、市委规定的“直接等额选举”要求相比，在推进基层党内民主方面又迈进了一步。四是扩大了差额选举的范围和比例，让党员有更多的选择空间，选出自己心目中的领头人。按照《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》第12条规定，“委员候选人的差额为应选人数的百分之二十”。这次“公推直选”，8个试点单位的委员候选人差额比例均在应选委员职数的50％以上，选举书记、副书记时，党组织不指定候选人，全体当选委员都是当然的候选人，实际差额更达到300％甚至400％。
二、“公推直选”试点工作的主要成效和体会
这次“公推直选”试点工作，进一步改进候选人提名和推介方式，改革了原有的“在少数人中选人”、“由少数人选人”的传统模式，不断完善民主选举制度，更好地保障了基层党员的民主权利，培养和锻炼了党员的民主选择能力。通过公开、公正、规范、有序的“公推直选”，扩大竞争与民主程度，进一步加强了党的基层组织建设，提高了基层党组织的凝聚力、创造力和战斗力。
(一)“公推直选”充分激发了党员的政治参与热情。“公推直选”的方式，切实保障和落实党员知情权、参与权、选举权、被选举权和监督权，充分调动了党员参与党内政治活动、行使民主权利的主动性和积极性，极大地激发了党员的政治热情和民主意识。很多党员十分珍视自己的民主权利，主动克服各种困难，坚持准时参加选举大会，投好自己手中的神圣一票。莲花街道福中社区在试点过程中召开了动员大会、民主测评会和选举大会三次党员大会，每次党员到会率都在90％以上。充分说明推进党内民主既是大势所趋，也是人心所向，党员的主体地位体现得越充分，党员的政治参与热情就越高涨。
(二)“公推直选”促进了社区党组织班子结构的不断优化。近年来，随着党员跨城乡、跨地区的流动性越来越大，按照属地化管理的原则，进入社区的党员数量不断增加，社区党员的年龄结构、文化结构、职业结构等方面出现了新的变化，给加强社区党的建设带来新的挑战。按照传统的基层党组织换届选举模式，一般是由现任班子提出下一届班子候选人人选名单，经上级党组织审批后，召开党员大会进行差额选举产生委员，再由当选的委员召开全体会议选举书记。有党员形象地评价，这是一种“从少数人中选人”、“由少数人选人”的传统方式，带有一定的局限性。“公推直选”这种“从多数人中选人”、“由多数人选人”的全新方式，有效地打破了组织提名的局限性，有利于更多优秀人才脱颖而出。从选举的实际效果来看，通过“公推直选”，8个试点单位完全由党员自主推荐并直接选举出来的党组织委员40名，普遍呈现出年纪轻、学历高、能力强、代表性广泛等特点，真正把政治上靠得住，有党务工作经验，工作责任心强，群众基础好的优秀人才选进了社区党组织领导班子。当选的40名委员中，男性19名，女性21名；35岁以下的7名，年纪最小的24岁，平均年龄48岁，比上一届平均年龄小5岁；大专以上文化程度的33名，占82.5％，所占比例同比提高近20％。当选的委员中，在年龄结构、文化结构和职业分布等方面，都比往届有了明显的改善。
(三)“公推直选”大大增强了基层党组织领导班子的群众基础。首先，整个“公推”和“直选”过程完全在全体党员监督之下进行，公开、公平、公正，民主测评结果现场公布，计票过程实行公开唱票，当场宣布选举结果，提高了选举的公信力和透明度。其次，“公推直选”产生的领导班子是自下而上推选出来的，不是自上而下的组织任命，更能体现领导班子成员的个人威信和群众基础。再次，“公推直选”改变了以前选举基层党组织书记由上级党组织指定候选人的方式，将选人用人的权力直接交给了基层党员，在尊重基层党员民主选择权利的同时，也强化了基层党员对领导班子的监督权，促使当选的领导班子成员更加注重勤政廉政，认真履行职责，带领社区党组织更好地开展社区党建和社区建设。
(四)“公推直选”较好地体现了坚持党的领导与发扬民主相结合的组织原则。“公推直选”试点中，各级党组织坚持把发扬民主与党的领导统一起来，既充分调动党员群众的积极性和参与热情，又严格按照党内法规有序进行。一方面，通过资格审查、组织考察、民主测评以及对人选的审核审批等程序，确保选举工作正确的政治导向。考察过程中，除向推荐人选所在单位了解有关情况外，还同时征求纪检、监察、公安等部门意见；开展民主测评时，严格把握2/3以上的到会人数要求；选举中，党员到会人数和不计入应到会人数严格按照《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》和中组部有关规定执行；选举结束后，及时批复选举结果。各试点单位在试点工作过程的每一个环节都严格按规定的程序办事，不随意突破，不擅作主张。另一方面，通过党员自我推荐、党员联名推荐，事先不指定候选人，按照民意测评结果和规定的差额比例直接确定候选人预备人选，实行直接差额选举等程序设置，充分发扬民主，调动党员群众参与热情，体现了群众公认的原则。
三、对进一步扩大基层党内民主、改革完善基层选举制度的思考
“公推直选”试点工作虽然取得了明显成效，但是，在工作中我们也发现了存在的一些问题和薄弱环节，需要在以后的实践中不断改进和完善。
一是关于党员的参选积极性问题。从“公推直选”试点工作情况来看，党员个人自荐参选的比例不是很高，有的党员在被其他党员联名推荐时其本人不同意，有的试点单位因提名推荐的候选人数达不到规定的差额比例，不得不由党组织出面做党员的思想工作。这些情况反映出基层党员参与“公推直选”的积极性和热情不高，党员的民主意识还没有被充分激发出来。那么，能否通过适当提高社区党组织班子成员的政治福利待遇，以提高党员的参选积极性，这是一个需要进一步深入探讨的课题。福田区从2006年起，对没有领取过政府财政工资(或补贴)的社区党组织书记、副书记、委员，每人每月给予300元的补贴，主要用于补贴其通讯、交通等方面的费用，去年此项补贴经费达120万元。不少社区党员直言，区区300元缺乏足够的吸引力。但是提高补贴标准，则会增加财政负担。有的同志大胆提出，为建立激励机制，可以考虑由“公推直选”产生的社区党组织书记担任社区工作站站长，同时也可解决党组织书记开展党建工作的资源和平台问题，并进一步增强现任工作站站长的压力感、责任感。但是，这将会与现行的社区工作站管理体制相冲突，特别是与现行的社区工作站人员入编程序要求(统一招考)不一致，并将连带产生一系列的复杂问题，比如编制问题，社区工作站工作人员实行定员管理，如果非工作站人员当选书记，存在纳编问题；比如年龄问题，工作站工作人员男的55岁、女的50岁退休，而社区党员中离退休党员不少，年纪较大的老党员可能当选书记；比如公平问题，如果非工作站人员当选社区党组织书记时，可以担任工作站站长，那么当选副书记时，能否担任副站长？当选班子成员时，能否纳入工作站编制享受工作站人员待遇？要解决这些问题，非常棘手。
二是关于民主测评结果应用的问题。为了增强选举的公信度和透明度，对于民主测评结果的使用，我们在“公推直选”试点方案中明确，现场公布民主测评得票结果，并根据测评票数的高低，按照差额比例直接确定候选人。但是，因差额比例较大，参加测评的人选较多，可能导致票数分散、测评票数不高甚至不过半的情况。针对这种情况，目前我们采取的办法是，以相对多数差额确定候选人，这样做是否合理、是否科学有待进一步探讨。
三是关于直接差额选举正、副书记的问题。目前，福田区的社区党组织书记大部分由社区工作站站长或副站长担任，因为社区党组织战斗力的有效实现，很大程度上需要依托社区工作站的行政资源。在完成“公推直选”试点的8个社区中，6名社区工作站站长当选为社区党组织书记、2名站长当选为副书记。由于社区党员成分的复杂性，在直接差额选举正、副书记过程中，谁也不敢保证社区工作站站长、副站长等人选能够100％顺利胜出。而其他人员当选书记、副书记，缺少了社区工作站的资源依托，社区党组织的领导核心作用有可能被弱化。如果真的出现这种情况该怎样应对，需要进一步考虑。
四是关于如何选好人、选准人的问题。实践证明，通过“公推直选”的方式，有利于体现党员主体地位，保障党员民主权利，激发党员民主意识，提高基层选举的公信力和透明度，强化党组织的群众基础。提高党员手中“选票”在决定党组织领导班子成员问题上的权重后，如何更好地实现组织意图和群众公认的统一，确保选好人、选准人，也是值得进一步探索的重要问题。在实践中，一方面，我们通过严格的资格审查、组织考察、民主评议和民主测评等一系列程序设置，保障候选人的政治素质和任职的基本条件；另一方面，我们采取了候选人与党员群众见面会、候选人发表参选演说、大会印发候选人简介等方式，让党员充分了解候选人的情况，保障选出来的人都是大家公认的、有能力的适合人选。但是，就目前的程序设计而言，党员与候选人的直接交流的时间相对还比较少，通过会上短短5—10分钟的参选演说，对于全面了解候选人在德、能、勤、绩等方面的表现还是远远不够的，在这些方面还有一些具体问题需要不断改革完善，比如，是否可以在选举大会前，提前印发候选人的情况介绍，安排更多的时间，让候选人对党员阐述自己的参选意图和工作设想，并采取党员现场提问答辩的互动方式，等等，让党员更加了解候选人的全面情况，确保选准人、选对人。
五是关于“公推直选”的推广问题。我们选择的“公推直选”试点单位都是党建基础较好、条件相对成熟的社区党组织，就目前而言，如果将“公推直选”在所有社区党组织中推开，可能会存在以下三个方面的问题：一是大部分社区的党员成分结构较为复杂，流动性较强，包括离退休党员、下岗失业党员、工作站在职党员、外来流动党员等等，相互之间不是很了解、不是很熟悉，投票时可能会因为选票分散而无法选举成功，那么，能否允许候选人通过合法、适当的途径宣传自己，即所谓的“拉选票”，值得进一步探讨；二是有的社区下岗失业党员人数也多，情绪不稳定，“公推直选”出来的人不一定是最适合、最有能力的人选；三是党员的民主意识是逐步增强的，接受“公推直选”等新鲜事物还需要一个逐步适应的过程，一下子全面推开，不一定能取得好的效果。党内民主的发展过程是渐进式的，我们认为正确的态度应该是大胆探索、谨慎试验、逐步推广，而不应该追求一步到位、一蹴而就的轰动效果。