借鉴国外经验 完善我国分税制，本文主要内容关键词为：分税制论文,国外论文,经验论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分税制是根据市场经济的原则和公共财政的理论确立的一种分税分级财政管理制度。它是国际上市场经济国家中通行的一种财政分配体制，是处理中央与地方财政分配关系的一种较为规范的方式，已有上百年的历史。分税制将国家的全部税种在上下级政府之间进行划分，以此来确定中央财政和地方财政的收入范围。它的实质是根据各级政府的事权确定其相应的财权，通过税种划分形成中央和地方两个收入体系，为各级政府提供稳定的收入来源。分税制是一种较为规范、科学的财政管理体制，有利于较好的处理中央与地方的财政分配关系，有利于促进企业平等竞争和全国统一市场的发育和完善，有利于国家产业政策的贯彻和实施，还有利于促进地方合理发展经济，加强企业管理，有效地利用各种资源，提高经济效益，增加财政收入。
一、国际上分税制的类型
由于世界各国政治经济制度和经济发展水平千差万别，税制结构和税收状况差异很大，因此各国实行的分税制也很不相同，模式很多。按照分税制的彻底程度来分，大致有两种类型：
（一）彻底的分税制
这种分税制只在部分国家实行，比如美国、法国、澳大利亚等国家。彻底分税制的特点是只设中央和地方的固定税，不设共享税，而且中央与地方的税收立法、管理、征收也完全分开。
美国是实行彻底分税制最具代表性的国家。美国分联邦、州和地方三级政府，各级政府的税收严格按税种划分，各有各的税收体系。联邦政府的主要税种有：个人所得税、公司所得税、社会保险税、国内消费税、遗产税、关税和赠与税。其中前三个税种属于直接税，三税收入合计占联邦财政收入的90%左右。州政府的主要税种有：销售税、州的个人所得税、公司所得税、消费税等。销售税是最大的税种，占州政府全部收入的43%，所得税在州一级只占28%。地方政府主要征收财产税、地方政府的销售税、个人所得税等，不征公司所得税，其中，财产税占全部地方税收的74%。美国分税制的主要特点是：
1.大税种在三级政府间合理配置。所得税、销售税和财产税三大税种，分别占美国全部税收收入的57%、21%和13%，而这三大税种又分别主要归属于联邦、州和地方政府，这就使得三级政府都拥有稳定、可靠的税收收入来源。
2.三级政府都有独立的税收立法权和征收管理权。如联邦、州和地方三级议会都可以在联邦宪法规定的范围内确定自己的税收制度，各级政府都各有各的税务征管机构。
3.税收收入在三级政府间的分配情况是呈“倒梯形”。大致为联邦政府掌握60%，州政府掌握26%，地方政府掌握14%，政府的级别越高，拥有的税收越多，这是为了便于集中财力，从客观上调节经济。
（二）适度的分税制
国外实行这种体制的国家较多。这种适度分税制的主要特点是：既设中央与地方的固定税，也有共享税；税收立法权集中在中央，但地方拥有一定的税收管理权限。日本是中央集权制国家，政权结构分为中央、都道府县和市町村三级。日本税收根据行政体制分为国税和地方税。日本共有57个税种，其中属于中央管理的有25个，属于都道府县管理的有15个，属于市町村管理的有17个。日本的主体税种所得税分为国家所得税和地方所得税，消费税为共享税，即税收管理权限统一，收入由各级政府按比例与分配的税种。日本的分税制偏重于中央集权，地方政府只有少量税收，与地方政府的支出规模相比，地方的税源相对不足。为解决这一矛盾，日本采用国家拨付税、国家让与税和国库支出金的方式，对中央税收实行再分配。
国外分税制虽然模式不一，但在坚持“分税”这一点上是相同的，而且有一套规范的办法。国外的实践证明，以分税制为特征的分级财政体制是一种较为稳定、规范、科学的财政管理体制。
（三）可供借鉴的成功经验
各国的税收管理体制在事权与财权的划分上，虽然因国情而异，采用的标准不同，形式和方法也多种多样，但有一些共同的成功经验可供借鉴：
1.按税种划分收入。多数国家按税种划分收入，中央和地方各有相对独立的税收体系。
2.中央集中必要的财力实施宏观调控。中央掌握主要税种，从而集中或管理了全国较大部分税收收入。凡涉及国家权益和宏观调控的税种都划归中央，税收立法权及国家主要税种的管理权限多数国家都由中央掌握。如关税，因涉及商品进入国境和世界市场，有关国家权益，各国均由中央政府直接管理，即便是分权比较彻底、地方有权立法的美国，宪法也规定禁止任何州政府课征进出口关税。
3.中央和地方分设税务机构，分别征税。兼顾中央和地方责、权、利的统一，税收收入在各级政府间的分配，遵循财权与事权的统一；财政收入与公共支付平衡的原则。
4.建立了一套科学、完整的中央对地方收入转移支付制度，平衡各地区经济的发展，发挥税收的调节功能。
二、我国分税制现状
（一）现行分税制与国外分税制的区别
1994年起实施的适度分税制财政管理体制，是借鉴国外财政管理经验，结合我国国情制定的，既有一些国际通行做法，又与其他国家分税体制不同。主要区别如下：
1.实行分税制没有影响地方财力，加快了地方经济发展的速度。我国的分税制是“温和式”的，既考虑到中央要适当集中一部分财力，解决中央财政困难，又不影响地方组织财政收入的积极性。实行分税制后，消费税和增值税的75%划归中央，但在基期年中央将这部分收入全部返还给地方，而且以后每年再按一定比例递增，因此，实际上中央集中的只是消费税和增值税每年增量中的一部分，只占地方全部收入的3—5%，比重很小。中央财政收入的比重要达到60%的目标，大约要经过5—6年的时间。中央收入比重逐步增加的做法是国际上没有的。地方财政收入由三部分组成，都是增长的。划归地方的固定收入与地方经济紧密联系，每年都有较大增长；共享收入增值税25%划给地方，也是每年稳定增长的；中央对地方的税收返还也按1：0.3的系数实行递增，每年都有增长。因此，我国实行的分税制不仅对地方财力没有影响，而且对地方经济发展有促进作用。这是我国分税制与国外分税制最大的区别。
2.按国外通行的分税制办法，中央财政与地方财政对共享税是按不同税率分享的，而我国的共享收入是按隶属关系或比例分享的。如企业所得税，中央企业交纳的归中央，地方企业交纳的归地方；资源税，从陆地资源征收的归地方，海洋石油资源税归中央。增值税则是按比例分享，75%归中央财政，25%归地方财政。
3.充分考虑地方既得利益。分税制改革以1993年为基期年，根据地方财政实际收入数和分税后收入变化情况，核定中央对地方的税收返还基数，不影响地方的既得利益；在支出划分上，仍按原定事权范围，未做调整，保证了各地区原有支出规模。另外，由于中央财力限制，我国分税制未采用国外通行的“支出因素法”。
（二）现行分税制存在的弊病
新税制的出台，是中国税制建设史上的一个重要里程碑。作为财税体制改革重要组成部分的分税制改革也取得明显成效，新的运行机制初步建立起来。但是由于受政治、经济、历史诸多因素的影响制约，分税制改革是渐进式的，在近三年的运行中，已经暴露出一些缺点，产生了一些新的矛盾和隐患。
1.分税不彻底。现行分税制不是真正意义上的分税制，旧体制的痕迹非常明显。如分配格局不变，对地方既得利益部分搞基数返还，增值税按比例分成。从表面看按税种划分收入，实质并没有真正实现“分税”。
2.税种划分与收入归属不一致。现行分税制收入既按税种划分，又按企业行政隶属关系划分，税种划分与收入归属不一致。如把企业所得税，按企业隶属关系划分，中央企业所得税归中央财政，地方企业所得税归地方财政；同时又把中央企业缴纳的属于地方税的营业税、城市维护建设税也一起划归中央收入。这不仅导致分税制不规范，也不利于政企分开和建立现代企业制度，不符合经济体制改革的方向。在实际操作中，也存在某些企业收入归属权难以明确的现象。
3.税种划分考虑发挥税收职能作用不够。现行分税制主要考虑的是税收收入在各级财政之间归属与分配，旨在通过税收划分解决财政预算分配问题，而对税收调节经济的作用考虑不够。最为明显的是将固定资产投资方向调节税划为地方税，这个税种关系到引导投资方向与产业结构调整，是应由中央掌握的宏观调控手段，划为地方税将产生许多问题：一是会损害中央宏观调控的有效程度，为中央统一税率的执行增加了阻力；二是强化地方利益，使企业与政府的血缘关系更加明朗化了，不利于转变政府职能，建立现代企业制度；三是加剧了各地区经济发展的不平衡，富的地方愈富，穷的地方愈穷。
4.实行两级分税制，难以适应复杂情况，难以处理好中央与地方的关系。两级分税制形成省、市县三级政府是一个利益整体，使中央政府很容易被架空。从两套税务机构分设后人员配备来看，省地税局主管领导人大多数由省级财政厅主管领导人兼任，在政策的执行、征管范围的划分上及地方各有关部门配合工作上，地税明显优于国税，也是造成目前国税税收任务难于完成的一个因素。
5.转移支付制度不健全。从国外成功的分税经验看，转移支付制度是一种通用做法，许多国家都建有一套科学合理、完整严密的转移支付制度。转移支付制度能起到既能调节中央与地方之间的分配关系，又能调节各地区间的分配关系，对加强中央宏观调控，达到平衡发展起着极其重要的作用。而我国现行分税制采取的基数返还、保护地方既得利益的一系列做法，没有摆脱旧体制的束缚，没有摆脱过去的财政补贴办法。
三、完善现行分税制的设想
现行的分税制，在基本上划清政府事权的基础上，划分了政府支出范围；将各种收入划分为中央固定收入、地方固定收入和中央与地方共享收入三部分；建立中央和地方两套税收体系，分别设置中央和地方税务机构。分税制的确立和实施是适合我国社会经济状况的，但运行中暴露出的缺点，需要进一步完善，以确定一个适合我国国情的适度分税制体系。
（一）完善分税制的总体指导思想
1.分税制的完善应兼顾现状与发展的关系，结合我国具体情况，借鉴国外先进经验，建立起一套科学、严密的新型分税制体系。
2.保证税收职能作用的发挥，调动中央与地方的两个积极性，坚持财权与事权统一，既要保证中央能集中主要财力，又要根据各地区具体情况，保证地方有与其职能相配比的财权，充分发挥税收职能作用，达到既充分挖掘各地区税收潜力，而又不破坏税收源泉。
3.保证、强化中央政府的宏观调控能力。我国地域辽阔，情况复杂，要保证国民经济持续、稳定、快速、健康发展，必须加强中央的统一领导，保证中央宏观调控能力的发挥，以便中央统一协调全国各地的税收活动。
（二）完善分税制的设想
1.调整现行分税制中央税、地方税、中央与地方共享税的结构，建立以共享税为主体的分税体系。
我国面积广，各地区资源状况、税源的分布不均衡，各地区经济发展不平衡，不适合搞彻底分税制，要处理好各方面经济利益关系，只能建立以共享税为主的适度分税制，在分税制的设计上，不要试图以税种划分来一次性解决各级预算收入的分配问题。要重新理解和认识财权与事权的相对统一。财权可分解为支出权和征税权，支出权与事权应相一致，征税权则不能绝对与事权相一致。征税权的划分要由国家税收管理体制的形式来决定。征税管理权与收入分配权的分离，是国际上分税制国家通行的做法。在解决地方财力不足上，应依靠建立适合我国国情的收入转移支付制度来解决。必须从法律上保证国税优先课征权和优先执法权。要建立与我国政治管理体制相适应的中央对所开征的税种实行全国监督和管理的体系。尤其是对地方税务机构征收管理的税种，要建立一套宏观上能调控，执行中能够监督，实施后能够稽核的有效机制，以保证国家税法规范执行，确保中央政府在税收管理上的权威性。根据我国国情，借鉴国外经验对我国现行已开征和即将开征的主要税种应重新划分。中央税应包括消费税、投资方向调节税、关税；地方税应包括房产税、印花税、屠宰税、车船使用税、城镇土地使用税、农业特产税、城市维护建设税、集市交易税、遗产与赠与税、耕地占用税、契税。中央与地方共享税应建立以增值税、营业税、企业所得税为主体，以个人所得税、土地增值税、证券交易税、资源税、农业税、社会保险税为辅的共享税体系。对于各级政府对各税共享的比例，可就不同税种在中央和地方之间合理划分。如企业所得税可采用同享税源分率计征的方法。
2.可借鉴美国、日本等国家分税制在税收管理权限划分方面的经验，建立三级分税制，即中央、省、市县三级。三级分税制中，明确划分各级的权限范围，以保证中央政策的贯彻实施、维护全国经济协调发展为宗旨，发挥省级税务机关的桥梁、纽带作用，既起到对地方政府实施有效地监督，又在一定程度上代表地方政府，在发展地方经济、区域经济中发挥作用。采用三级分税制，中央要集中必要的管理权限和财力，能够有效地对全国经济进行宏观调控。市一级相对要强，因为市本身就是实体，有完善的行政机构与财政，担负的事权也较大，是真正的地方政府，地方税种应该划给市县政府独立管理。同时，在不违背国家统一税收政策的前提下，可以给市一级政府相应的运用税收手段的权限。目的是使市级中心城市运用税收杠杆促进以市为中心，带动周边县的经济实力的增长，起到辐射、带动作用。
3.建立适合我国国情的收入转移支付制度，平衡中央与地方及地方与地方间的财政收支。收入转移支付的形式，从国际上看一般有两种：一般补助与专项补助。根据我国国情，应选择以专项补助为主，一般补助为辅的收入转移支付形式。为建立我国的收入转移支付制度，国家应成立专门的行政经济机构从事收入转移支付工作，负责各地区经济发展状况的评估及拨款。采用科学的方法进行对各地区经济状况、税收潜能、需要支出范围及应支出额度等进行预测、评估。建立科学的量化指标体系，完成中央对地方的收入转移支付工作，以达到平衡中央与地方，地方与地方之间的财政收支。
4.尽快完善地方税体系。前述对地方税税种构成做了粗略划分，而要完善地方税体系，还要解决税收立法权、执法权、管理权限、征管范围、收支范围、事权范围的确立等。目前，有待解决的问题是：（1）适当下放税权，为了完善巩固新的财税体制，让地方拥有必要的税权，更好地运用税收调节功能，服务于地方经济，在保证国家宏观调控不受影响的前提下适当下放税权，如开征停征、征收办法、实施细则、税目、税率的调整等。应给予地方政府对特殊税源的开征权。（2）调整、完善现行税种，现行地方税税种较多，已形成了具有多种调节功能的税收体系，但由于税种配置不合理，有些税种本身存有缺陷，致使调节功能不强。（3）开征新税种，分税制出台时拟议的遗产与赠与税应尽快出台，根据市场经济发展过程中出现的新经济行为，开征一些新的地方税税种，使地方税在更广阔的领域发挥调节经济的功能。
5.完善税收法制建设，为完善分税制确立法律保障。从国外分税制较为成功的国家来看，其税收法制也都是比较健全的。完善我国现行分税制，必须与完善税收法制建设同步进行，否则将影响分税制完善的进程。完善税收法制的措施应归纳以下几方面：（1）完善税收法制体系。首先，应尽快出台法律效力仅次于宪法的税收基本法，以保障税法的统一和贯彻执行。其次，完善税收征管程序和税收处罚办法，以达到税收执法公正、公平，充分发挥税收的作用。（2）加大税法宣传力度。以广泛宣传税收法律为重点，普及税法知识，增强税收政策和税收法规的透明度，针对当前纳税人纳税观念淡薄，偷税、骗税现象时有发生，要大力宣传税收在社会经济发展中的重要作用和地位，提高公民的纳税意识。（3）规范税收执法行为。通过提高税收执法人员的职业道德、专业水平、强化税收执法人员自身的法制意识，规范执法人员工作规程，保证秉公执法，规范操作。（4）加强税务司法建设。可通过建立独立的税务司法组织，建立适合我国分税制的税务司法程序和税收专业律师事务机构，来强化税务司法建设，为尽快完善我国现行分税制，加快进程。
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