中国城市交通的问题和对策，本文主要内容关键词为：城市交通论文,中国论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
面对中国城市道路交通并不乐观的现状和将发生诸多变化的未来，城市规划和城市交通专业工作者应该怎样认识和思考？应采取什么对策？
中国城市规划设计研究院城市交通研究所于1994年10月在北京举办了“世界银行贷款中国中等城市发展项目高级官员交通研讨班”，洛阳、常州、沙市汕头等城市市政府、建委、规划局、交通局公交公司、交警支队的领导20余人参加研讨班。建设部、北京市和中国城市规划设计研究院的多名领导、专家在研讨班中就城市交通现状问题、规划建设、交通政策、交通管理、交通工程设施作了专题报告。为适应法制建设要求，还专门安排了有关法规体系建设的专题报告。这些报告受到研讨班学员的一致好评。现将本次研讨班专家们的讲话摘登如下。
（北京工业大学任福田教授主讲的“交通工程与交通规划理论”因版面限制，未作刊登。）
解决问题的关键
综合安排城市建设与交通建设
一、要在各个规划层次上，把综合交通规划和城市规划密切结合好
解决交通问题，必须进行综合治理，交通规划是一个大系统（或巨系统），各地已有不少经验。
1.做好规划是解决问题的第一个环节。修路即疏导交通，也吸引交通；孤立地修路，没有积极的规划措施，工程搞成后可以通顺一时，但是很快又会出现新的阻塞，甚至出现更加严重的阻塞，再要开路，也更为困难，很多大城市的旧城改建都碰到这样的问题。城市交通改善受到房屋拆迁的限制，造价的70～80%用在拆迁上。前些年我们在规划和房地产上也采取了一些政策和措施，要求土地有偿使用，但是现在看来土地的收益没有能按要求转到修路上面。实际上如果简单地讲“以路带房”，利用土地的级差效益来改造旧城，面临许多问题。安置拆迁问题已是影响安定的一个敏感问题，前一段拆的多了，这和我们的政策、规划有关，和综合安排交通规划与房地产不够完善有密切的关系。所以孤立地讲交通规划不行，交通规划必须要跟城市规划、城市房地产三者结合起来，现在这三者的关系还没有理顺。
2.许多城市面临人口、交通、建筑越来越密集的趋势，特别是在城市中心地区，由于只讲究眼前的经济利益，不注意生活的长远需要，不注意环境效益，密度越大，造成交通及环境的改善越来越困难。
比如上海，上海交通规划研究很久，决定采取一环一十字的高架路，但是现在由于旧城改造，市中心地区的人口和高楼越来越密集，人口密度、交通密度仍在增长，原有规划的车道不够，前景不可乐观。
又比如北京的道路建设，这些年增长十分迅速，二环、三环都已建成，现已建成互通式立交桥120多座，可能是全世界立交桥最多的一个城市。但总体上仍然缓解一时，又紧张一时，总趋势仍然趋紧。所以专家们就要考虑，仅靠修三块板大立交能不能解决问题？北京交通规划要建150座立交桥，北京有条件在每年60个亿的城市建设费用中，交通建设起码用20个亿，如果其它城市也要这么办就很不现实。所以从政策措施、规划目标到技术方案都值得研究。根本问题是在考虑交通规划的时候，必须要和城市规划、用地安排和其它相关政策以及一些技术措施密切地结合起来。
城市中一些局部地段的交通规划也要和相应的城市规划设计密切结合起来。许多地方道路修了，两旁马上建满了商店、摊贩，缓解交通作用就很小。但有些成功的例子，如上海外滩改造工程结合了防洪、绿化和苏州河闸的建设，一举几得，收到了综合效益。
一般大城市的交通规划，应进一步深化，而且应分阶段与相应层次的城市规划相结合。如：
市域规划──市域（区城）交通规划
总体规划──交通总体规划
近期规划──地区（地段）或重点项目的交通规划。
控制性详细规划──线路交通规划、小地区交通规划。
修建性详细规划──交通枢纽及路口的交通规划
交通规划的层次，必须上下相互衔接，如交通总体规划，必须要考虑市域的交通规划，往下看，还必须考虑重要地段的交通规划。我们选择一个项目往往是在等到项目定下来后再考虑怎么安排停车及进出。如北京的银行街，将来的交通问题很难解决。还有，在环路边上修房子看起来接近交通，其实交通最难解决。现在稍微大些的城市都应有市域交通规划、市区总体交通规划、地段的交通规划、线路的交通规划、点的交通规划，这五个层次的交通规划形成一个交通规划系统。我个人的体验，我们城市规划要讲现代城市的概念，先进技术、新技术、高科技最集中体现在城市交通上。
交通建设和交通规划切忌孤立地进行。孤立地开大马路、搞大立交并非有效办法，并不是经济办法。我们的交通规划必须和城市的土地利用结合起来，上一层次的交通规划跟下一层次的具体措施密切结合起来，要考虑总体、全局和管理，也要考虑到管理体制、实施条件等软件因素，我们的交通规划与城市规划密切结合的重要性可能比国外一般理论上的认识更为重要、更为深刻，值得我们进一步探讨。
二、在研究解决交通建设老问题的同时，必须注意解决新出现的问题
我国的交通建设有很多特殊的问题，基础低、但发展速度快，而且目标并不差。我们的自行车多、人际交往多、出行次数相对也多。目前有下列三个问题的解决至关重要。
1.提高对交通建设超前性的认识。
交通建设必须走在其它建设的前面，必须要有一定的提前量，必须防止城市基础设施出现新一轮的落后状况。在经济基础落后的国家，在经济建设中总是想快些取得成效，总有急于求成的倾向，也容易只注意眼前的经济效益，忽视考虑长远利益和总体利益，而这个问题恰恰是城市规划、交通规划的重点所在。
我们国家在对外开放以后，要求基础设施必须先行，但是目前我们工作的机制做不到这一点，我们没有条件做超前的建设安排，一要压缩规模，城市建设又往往是首当其冲，我认为必须要总结前一阶段的经验教训，必须要保持城市持续稳定健康的发展，基础设施建设不能再大起大落，干几年停几年，基础设施建设总的来讲不能削弱，这是一个影响深远的问题。我们在决策思想上要考虑到，怎样在维持一定的速度规模的前提下，通过综合安排，真正做到缓解交通矛盾，所以必须要有超前建设的决策思想。
2.一定要解决旧城区一方面搞再开发，一方面进一步拥挤的矛盾。
我国地少人多，居住水准较低，居住的密集状况已经很突出，如果旧城区的人口、建筑、交通进一步密集，必然对今后的城市交通、生活环境、历史文化等造成巨大的矛盾。我们现在规划人均居住用地30～40平方米/人，远远低于发达国家人均100平方米以上的水准。再密集下去，下一代人会有很大意见。我国的房地产开发又特别受到港澳台的影响，他们的特点是具有高密度开发的经验，同时房地产开发商为了取得更高额的利润往往要求房屋建筑越高越好、越密越好，资金回报率更高。规划已定的密度规定往往不起作用，非常突出的象杭州这样的风景名胜地区，规划已经定了限制高度，在西湖边上还要盖高层旅馆，造成很多的矛盾，交通也无法解决。同样北京在王府井大街改造，要盖亚洲最大商业办公楼，这都是规划与交通脱节的状态下进行的。这些问题不完全是城市规划问题，也是交通规划问题,也是房地产如何健康发展的问题，一定要把这些问题综合到一起做工作。我一直在呼吁我们规划部门必须清醒地对待这些问题，不能让新一代的“规划无用论”再次出现。
3.大城市与其周围城镇密集地区（或叫高城市化地区）的交通规划问题。
目前我国已出现一些大量人口集中、城镇密集的高城市化或叫城镇密集地区，如珠江三角洲、长江三角洲、京津唐地区、这些地区的人口都已超过2000万，类似美国东北部、日本京阪神、欧洲易北河下游的大都市地区。现在苏南地区的发展是个典型，由于浦东牵头作用，这个地区发展很快，这些地区都在搞规划的修编工作，但都有一个共同的问题，这些规划的修编只是孤立地考虑城市本身，如苏州地区有600万人口，而市区人口不到100万人。苏州市和苏州地区间的联系太密切了，各镇都在修路，但往往交接不上。新加坡工业园区建成后，离上海虹桥机场非常近，比虹桥机场到浦东还要近，由苏州到上海的路很多，但这些路全都是弯弯曲曲，这说明我们不注意地区的统一规划，说明行政管理体制不顺带来许多难以解决的问题。目前规划要统一，而体制恰恰是往分散方向走，县要成立市、小市包围大市，规划很难。
我们是搞科学的，我们必须面对现实又必须面向未来，我们要对历史负责，要按经济规律办事，还要尽量做好工作。从理论上讲，我觉得我们国家的城市化发展以后，城镇的密集带来城镇之间的关系起了变化，城乡差别减少，城镇之间，镇与镇之间相距只有几公里，区域内交通频度增加，流向选择性增多，如果讲过去城镇之间的相互作用还是“弱相互作用”，那么现在已变为“强相互作用”。规划要适应这一变化，不能象过去那样先有点，再由点组合成区域，应该要有由区域分解成点的思想，使区域的整体性更为加强，所以城市规划的技术方案上也应该有相应的变化。
这些新问题都是在老问题的基础上发展起来的。我们研究解决这些新问题必然有利于老的相关问题的解决，这些新问题也就是过去讲的综合治理、综合规划的一个新的发展，我们现在面临的问题是规划的综合性更强了，系统性更大了，做起来也更难更深了，但是显然做好了，效益和作用也更大。
回想10多年以前，我们很多同行为了我国的交通规划和交通综合治理，曾经做过很多的工作。今后为了迎接这些新的矛盾的解决，我们应尽更大的努力，应想方设法争取最大限度地缓解今后的交通矛盾。我相信我们有条件能够比前10年做得更好些。
中国城市交通现状情况
改革开放以来，我国城市道路建设和公交发展取得了长足的进步。从1978年至1993年，城市道路面积和长度分别增加3.7倍和2.9倍，人均道路面积从3.4平方米增至6.5平方米；公交车辆和线路长度分别增加2.4倍和2.8倍。
同一时期，城市汽车增长了5～7倍，近年来汽车增长率普遍在15～20%，有的城市高达30%；经过80年代持续高速增长，城市自行车百人拥有率已达到60～70辆，基本处于饱和状态；自行车总保有量因暂住人口增长等因素，继续保持10%左右的增长率；摩托车在沿海发达地区和部分内地城市增长迅速，有的达到50～100%的年增长率。
随着车辆和交通量的急剧增长，城市道路更加拥挤，大城市中心地区道路、交叉口大多处于饱和或超饱和状态，机动车运行速度降至10～15公里/小时。
由于公交汽电车运营速度和准点率下降，公交乘客继续转向自行车和其它交通工具，80年代末稍有好转的公交运输状况发生逆转，大城市公交出行比例徘徊在5～10%，特大城市甚至普遍低于此数字；大城市自行车出行比例保持在50%左右，而特大城市则上升了10%左右；在一些城市，出租车和中巴运量已达到公汽电车运量的30～50%；个别特大城市单位开行的班车数量已超过公交车辆若干倍；一些发达地区城市摩托车出行比例已达到10%左右，并有在中长距离出行中取代自行车的趋势。
有效途径 优先发展公共交通
我国过去交通发展滞后与政策导向有关，因此近年来国家在政策上对城市交通发展给予了很大支持。在1992年中共中央、国务院《关于加快发展第三产业的决定》中，将包括城市交通在内的公用事业作为产业发展的重点，确定为对国民经济发展具有全局性、先导性影响的基础行业，并确定了发展目标。这是经过长期努力并充分认识到道路交通建设在带动区域经济发展中的重要性后才提出的。交通发展滞后的另一主要原因是投资大、见效慢。如上海市近几年基础设施投资包括对城市道路交通投资数额增长很快，但对解决城市交通问题还没有明显效果，虽然解决部分交通问题，一条路建成后，尽管会有一定效益，但真正带来总体效益还有形成网络的过程，而且先导性行业的社会效益比起本身的效益更重要。在1993年国务院批转的《全国第三产业发展规划基本思路》，更加具体提出发展目标，逐步建成与经济和社会发展相适应的布局得当、结构合理的城市干道网和比较完备的公共交通设施等城市市政公用设施系统，特大城市要逐步建立快速轨道系统和快速路系统……
从具体的政策措施上，发展的思路应是建成多层次、立体化的道路交通结构。长期以来，由于我国经济体制和财力方面的制约，这一问题没有得到解决。目前我们正在这方面进行努力，多层次不仅包括道路交通系统还有地下快速轨道交通，不仅要有地面平面交通，而且要有形成网络的立体交通。
此外，解决当前中国交通问题，我认为重点应是优先发展公共交通，世界各国也是以优先发展公共交通为方针，即使私人交通发达的美国，万人公共汽车拥有量是中国的一倍，新加坡也是中国的一倍。
1.城市公共交通的地位
城市公共交通是全国综合客运网络的枢纽和节点，进出城市必须依赖于公共交通，机场与车站必须有公共交通，否则形不成综合运输网络。从城市内部来看，各种交通方式如：公共电车、汽车、出租汽车、轮渡和快速轨道系统，综合发展，相互交接，形成快速、安全、准点的城市公共交通系统。
城市公共交通又是城市生产和人民生活必需的社会公共设施。严格讲，上下班交通的好坏是整个城市能否正常运作的关键，在生产要素中人是第一位，只有通过公共交通的各种方式为主体的人的流动，人才能进入生产过程。据统计，我国大中城市中出行时间大约为50分钟，国外相同规模城市为30分钟。由于出行时间长，再加上公共交通的服务水平低，产品废品率高二至三成。此外，公共交通是一个城市精神文明的窗口，反映了城市的精神面貌，又反映了一个城市的经济文化水平以及该城市的政治、经济、社会是否稳定。
2.当前城市公共交通存在的突出矛盾
水平低，运能与运量不相适应。如前所述，城市公交车辆增长20倍，而运量增长70倍。同时水平低还包括公共交通服务水平低，国外有的国家在公共汽车上不允许有人站立，即使允许的国家也控制在每平方米为8人，而我国每平方米曾达到13人，尽管目前一些城市公共交通有一定发展，如北京公交车辆发展到5000多车辆，上海6000多车辆，但每平方米仍是11人。
效率低，车速下降。50年代公共汽车车速为25公里，60年代为20公里，现在只有12公里。
公交线路不合理。不少城市由于道路不通，只得在一条道路上重复线路，这不仅使线路不合理，而且换乘不方便。换乘问题是优先发展公共交通要解决的一个重点，比较典型的是北京地铁。北京地铁站前大量的自行车停放，就是因为没有解决换乘问题。北京地铁的换乘问题是在建设地铁那个年代的指导思想所造成的，是世界上所少见的。当时地铁的建造是出于战备需要，线路以及站口的设置不尽合理，地铁与火车站不衔接。国外不仅地铁与火车站联接在一起，而且几乎所有站口就设置在商场或者其他公共建筑物中，有利于满足人们各种活动的需要。这还反映了观念上的差别。我国一些城市在地铁建设中没有认识到站口的设置与该区域商业发展的关系，没有解决好公共汽车之间、公共汽车与地铁、轮渡等其他交通方式的换乘关系。这也是公共交通服务水平低的表现。
公交车辆不适应交通流量发展的需要。严格讲我国的公交车辆都不是公共交通专用车辆底盘改装成的，而是其他车辆的改装。由于资金问题，大量车辆运行都在60～80万公里，都是靠维修在运行。这些都是造成公共交通总体水平低的因素。
3.优先发展公共交通的含义
世界各国都讲公共交通优先，实际上包含三层含义，一是实施城市总体规划，调整城市布局。修一条新路，建一座新城，必须要有人的参与，都必须开公共交通。我国城市发展往往是“摊大饼”的形式，而国外城市的发展则是网状、带状形成城市群发展，关键就在于道路交通的发达程度不同，道路交通的发展带动城市的发展。北京在小区建设与交通发展的关系上处理得较好。而上海市闵行的发展就在一定程度上受到道路交通的制约，目前地铁一号线的建设和延长建轻轨的意向已成为该区发展的促进因素。国外新城的建设与发展都从道路交通带动城市发展的格局来调整城市布局。印尼雅加达在郊外20公里处开发时，开发商建设了铁路之后交给政府，就认识到铁路的建设是该地区发展的基础，由于快速便捷的交通而吸引了大量人流，达到其自身发展的目的。
二是道路交通的效益问题。我们知道动态情况下10辆自行车或者4辆轿车占用的道路面积同载客150人的一辆公共汽车占用的道路面积相同。因此正是由于公共交通同其他交通方式效益上的差距，使许多国家提出公共交通优先原则。公共交通优先的一个重要形式是交通通道优先，发达国家公共交通通道优先很严格，专用车道和停车场，其他车辆不得占用，以保证公共交通比其他交通方式更便捷，保证公共交通对乘客的吸引力，保证公共交通充分发挥效益。
三是城市客运综合效益问题。从运量看，城市公共交通的客运量是全国铁路、公路、民航、水运等总客运量的五倍，城市公共交通客运周转量为全国客运总周转量的三分之一。所以公共交通的建设要以最佳社会效益为宗旨，而不能仅仅从本部门利益出发，不同的交通方式之间要以提供便捷的服务为目的，香港的公交建设为我们提供了良好的经验。
4.优先发展城市公共交通的政策措施
国务院在1989年制定的产业政策，选择了与人民生活紧密相关的城市供水、排水、公共交通等作为优先发展的行业。由此建设部专门制定了《城市公共交通当前产业政策实施办法》，以经济、行政、法律的手段在投资、金融、价格、税收诸方面提出扶持城市公共交通的措施，包括在行业发展方向目标和发展序列，还包括企业改革、技术改造和科技发展等方面的具体规定。
1992年6月中共中央、国务院颁发了《关于加快第三产业的决定》，将包括城市公共交通在内的第三产业的重要性提到一个新的高度，指出社会化服务水平和居民生活质量是小康水平的重要组成部分，是衡量现代化社会经济发达程度的重要标志。
1993年国务院批转国家计委《全国第三产业发展规划基本思路》，指出：“市政公用事业对于缓解交通紧张，改善城市投资环境和生活环境、推进城市化进程具有重要作用”。发展的目标是，逐步建成与经济和社会发展相适应的比较完备的公共交通设施；特大城市要逐步建成快速轨道交通。进一步完善城市建设体制，统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设，广开建设资金渠道，逐步实行财政补贴和市场补偿相结合的市政公用设施建设、维护资金筹措机制；对一部分可以放开的客运交通等行业，有步骤地放开经营，采取国家经营、股份制、中外合资等多种形式，搞活经营，完善管理。
优先发展公共交通更主要的是要有一个总体构思，“优先”就要建立系统，形成网络，解决换乘。目前北京地铁用于商业的西单站的最终目的就是作为将来的换乘站，这些都需要依据地铁发展总体规划，近期实施按步骤进行。公共交通的总体规划还包括线路布局的规划，要根据交通流量的起讫点调查（OD调查）及现实中的交通问题确定站与站间的布局以及枢纽站的建设。北京市目前没有一个公交枢纽站，不便于乘客的换乘。因此，这些问题的解决不仅需要道路系统规划，更需要城市公共交通系统规划。公共交通系统规划包含三个内容：一是公共电汽车运输系统，二是要有地铁、轻轨、单轨、索道运输系统，三是要处理好各种交通方式之间的关系，要形成一个完整的规划。我国交通系统的规划还有许多工作要做。此外还有公交企业的运转问题，上海市公交企业年亏损6.5亿元，北京地铁补贴一亿多，公共交通需要国家的支持，要以国家兴办为主。国际上公共交通大都是国家兴办，如香港地铁是由香港政府投资，投资共280亿港币，其中80亿是香港政府的直接投入，140亿贷款，60亿是土地投入，政府投资，经营与所有分开。美国公共汽车是国家兴办为主，主要体现在财政补贴，运行支出的55%由政府补贴，西德是60%多。我们也要在转变内部经营机制的基础上，坚持国家兴办的方针，同时也要提倡社会兴办。如出租汽车，1985年开放出租汽车市场后，促进了出租汽车行业的发展。
关于建设系统法规体系
重视法制建设是社会发展和推进现代化事业的一大趋势和特点。综观国内外和各行各业无不将法律建设放在十分重要的地位。法律是反映统治阶级意志的，由国家制定或认可，并以国家强制力保证其实施行为规则的总和；从商品经济产生的历史来看，由于社会的发展和商品经济的出现，产生一种需要，即把每天重复着的交换生产品的行为用一个共同的规则概括起来，使之变为交换的一般条件。这个规则首先表现为习惯，后来演变为法律。市场经济是发达的商品经济，更需要法律的调整。市场经济的健康发展必须有法制的规范和保障；为了克服市场自身的局限性和消极方面，需要法律的引导和约束。因此，社会主义市场经济实质上是法制经济，对于我们国家而言，还包含着探索共产党领导的社会主义国家如何治国安邦这样的战略问题。一、关于国家的经济法律体系框架
经济法律体系是整个国家法律体系的主要组成部分。通常讲，可用400个左右的法律形成国家的法律体系框架，其中属于经济建设方面的大约100多个法律。市场经济法律体系可按部门法划分，即民法、商法、经济法；也可按市场经济民展的基本环节划分──规范市场主体行为的,维护市场秩序的,完善宏观调控的和社会保障的。制定市场经济法律体系内的各种法律，并在实施中不断完善，发挥实效，是一个长期过程，是一项宏伟、艰巨的系统工程。
社会主义市场经济法律体系的基本结构为：
1.市场主体法：公司法、合作社法、合伙企业法、国有企业法、集体企业法、私营独资企业法、破产法等；
2.市场主体行为规则法：物权法、债权法、票据法、证券交易法、保险法、海商法、专利法、商标法、著作权法等；
3.市场管理规则法：反不正当竞争法、反垄断法、消费者权益保护法、产品质量法等；
4.市场体系法：市场包括消费品市场、生产资料市场、金融市场、劳动市场、技术市场、信息市场、房地产市场、建筑市场等，法律则应包括：货物买卖法、期货交易法、信贷法、劳动力市场管理法、技术贸易法、信息法、招投标法等；
5.市场宏观调控法：预算法、银行法、物价法、税法、投资法、产业政策法、计划法等；
6.社会保障法：劳动法、社会保险法等。
二、建设系统法律体系的基本框架
建设系统法制工作作为国家法律系统的一个子系统，在“一手抓建设，一手抓法制”的思想指引下，取得了显著的成绩和长足的进步，这主要表现在：加强了建设事业的立法工作，建设事业走上了依法管理的轨道以及认真开展了法制宣传教育，提高了广大干部、职工的法制意识。为了有目标、有步骤地开展立法工作，使建设立法具有科学性、系统性、建设部于1991年年底颁发了《建设法律体系规划方案》。方案所列的法律8部，行政法规39项，部门规章190项，加上地方上的法规、规章，这样就覆盖了建设事业的各个行业、各个领域以及建设行政管理的全过程，使建设活动的每个主要环节都纳入法制轨道，大约用5─8年时间完成这项系统工程。
建设系统的8部法律为：《城市规划法》、《城市房地产管理法》、《市政公用事业法》《工程设计法》、《建筑业法》、《住宅法》、《村镇建设法》、《风景名胜区法》。其中，《城市规划法》已于1989年12月26日由全国人大七届十一次常务会议通过，1990年4月1日起实施；《城市房地产管理法》于1994年7月5日由全国人大八届八次常务会议通过，1995年1月1日起实施；《市政公用事业法》于1992年3月上报国务院待审。其他几部法律都在抓紧制定中。三、建设立法过程中的几个主要矛盾
立法过程中，在建设部内外有大量的协调工作，这是十分正常的事。最难于解决的是：对于“城市”这样一种特殊形态应怎样认识、对待才符合实际。因为建设系统的工作主要集中于城市（镇）。城市这个动态有机的实体，如果统一、综合功能削弱了，城市的地位、作用就会下降；只有各个专业（行业）综合的统一于这种特殊形态内，才能协调发展。“城市意识”是座落于城市中的各个行业（专业）心须具备的。在这个基础上，建设立法工作才能较顺利地开展，根本问题也在这里。具体表现为：
1.对于建设行为的认识和实践都觉悟了，又都矛盾了。都看到城市的重要，又过多地强调自已专业（行业）的特殊；而建设系统是要强调在城市中的一切建设都要服从总布局的合理性。比如城市规划区地下水资源管理问题、城市公共交通管理、城市园林绿化、城市规划区的土地管理、城市勘测等，不仅是各专业的问题，首先它们是城市的一个主要因子，要服从于“城市”的基本目标。可是，往往专业（行业）部门过于强调自己的特殊，甚至强调部门（行业）“统管”，不讲“统管”与“分管”的关系。其实，在城市，城市规划、建设、管理部门是“统管”，一切座落在城市内的各因子是“分管”。
2.体制、职能划分不科学而引发的矛盾。如工程项目招投标的矛盾，建设部与其他部委分管建设项目的不同阶段的工作，而这种划分又不尽合理，于是在实践中就交叉、扯皮，致使立法工作推迟、滞后了。
3.对事物认识、理解上的差异。如工程建设标准化的规定，涉及地方标准问题。本来，在工业产品标准化管理中，对地方标准是严格限制的，防止地方保护主义。但对于工程建设、城乡建设，地方标准的规定，其本质概念是“因地制宜，如日照标准、地基基础标准，是因地理、地质条件而不同。在建设系统如无地方标准，只有统一的国家标准，则工程建设、城乡建设中的许多问题无法解决。这些问题的统一也需要时间，对于立法不无影响。
4.建设系统的管理体制不同而引发的矛盾。从纵向看，建设部到省一级，矛盾较少，省建委（建设厅）在各省、自治区略有差异，如有的不管重点建设。主体矛盾在“城市”。城市呈“一委多局”的局面，极少数是“多委多局”。这是立法工作中的一个难点，还涉及今后执法中主体资格问题。
立法中的矛盾需要做大量的工作才能保证立法质量，同时还要加强宣传舆论工作，逐步达到共识。四、适应社会主义市场经济体制要求的几点思考
建设系统有了法律体系规划，这是一大进展，在前进中还要不断充实、修改。目前有以下几个问题需要认真研究。
1.关于立法的指导思想。涉及经济领域和建设领域，要解决好三个关系：(a)对保护资源立法与为经济开发立法的关系。这两方面都重要。目前有一种倾向，一谈为保护资源立法，那个水、土、林、矿……统管到底，不讲“统官”与“分管”结合，这样并不利于立法工作开展，也不利于事业发展：同样，一讲经济开发，就不考虑保护资源，这也必须防止。(b)经济（建设）立法与为城市立法的关系。在建设系统内，各个部门（专业）立法与对城市的整体立法要并重，或者说专业立法要考虑在城市如何实施，仅仅讲行业实施是不够的。(c)体改与法制的关系。要将法制建设与体制改革结合起来，用法律保证体制改革的进行，体制改革的成果上升到法律上来，相互促进，共同发展。
2.坚持“依法治城”的方针。城市，作为国家及一定区域的政治、经济、文化、科学技术的中心，其地位、作用十分重要，社会主义市场经济是以法律为边界条件的，依法治城是深化改革的迫切要求，也是城市的规划、建设、管理的特点决定的，“依法治城”才能促进城市质量、水平的提高。
3.适时修订、充实建设法律体系的内容。如城市各类开发区、城市交通、城市土地等。1992年制定的《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》（第22号部长令），就是针对当时土地出让转让提出规划管理规定，核心是必须具备规划设计条件才能出让、转让；为了参与国际竞争，与国际惯例一致，制定《注册建筑师条例》（送审稿），在保证质量、坚持高标准、通过试点的基础上，取得了显著的效果。看准的事，坚持下去，这也是立法中的一个原则。
4.吸取国内外有关法律的长处，努力提高立法质量。我们是为了建设国家制度而工作，为解决一类问题出发，因此要多吸取经验，比如国内外的环境保护法、土地管理法、文物保护法等，都与建设实践密切相关，要经常关注，及时吸收。
5.要使立法、执法、守法共同达到新水平。在解决了有法可依的局面后，如何搞好执法就是关键问题。执法主要是解决有法必依、执法必严、违法必究，努力提高执法水平。守法，即对法的遵守，既包括广大人民群众，也包括所有的国家公职人员。我们社会主义国家和法的性质决定了守法主体的广泛性。要通过多种途径，大力开展法制宣传教育，强化全民的法制意识。立法、执法、守法这三者达到新水平，并且不断提高，法制建设才是比较完整的。
交通管理和交通安全
我认为解决目前中国交通问题，必须通过提高城市发展意识和科学的城市规划和交通规划意识，把握城市交通发展规律，需要明确的城市交通发展战略与政策和相应的投资；提高市民和交通工具使用者的交通意识，树立交通道德观；健全交通法规，严格执法；要有完善、科学的交通管理和交通安全设施。在这里，我着重就交通科学管理、交通安全及对策谈一些看法。
一、交通安全及对策
交通安全是一个非常复杂的现象，不能象测量道路长度和宽度一样来量度交通安全，交通安全是涉及人、车、路的多方位综合安全问题。
我国汽车生产量只占世界汽车生产总量的1%，而交通事故死亡人数占世界的14.3%，居世界第二位。人们越来越认识到，交通事故对人类社会是一种极大的危害。我国在预防和减少交通事故方面，采取了很多方法，其中之一就是目标管理。实际上，世界很多国家特别是80年代以来也是这样做的。美国率先提出用“三E”科学方法来预防和减少交通事故，“三E”就是教育、工程和执法。到了70年代，人们通过实验发现，如果在事故发生后5分钟内采取急救，30分钟内采用急诊，那么至少有18～25%的重伤者免于死亡。于是人们在“三E”基础上，再加一个“E”即急救，则成为现代预防和减少交通事故的“四E”科学方法。
“四 E”科学方法包括：
教育(Education)：设立国家交通安全组织，如国家交通安全委员会，中央交通安全对策会议等；
驾校教育现代化与科学化（模拟驾驶等）；
交通安全课程列为中小学校学生必修课（规范化、制度化），建立儿童交通公园；
广播电视交通安全宣传教育，设立交通广播电台；
各类群众性交通安全协会，基金会组织；
全国性和地方性交通安全运动。
工程(Engineering)：采用道路工程方法改善道路条件，如路面加宽等；
采用交通工程方法改善道路通行条件与路面交通标示的规范化，反光化，符号图形化，消除事故多发点段；
交通信号控制自动化、电子计算机化和智能化；
采用社会工程方法，消除便道障碍；
增设与完善自行车通行和行人通行道路网络，合理解决慢行车与人行横道设施；
车辆检测自动化、电脑化。
执法(Enforcement):强制推行驾驶员必须带安全带，摩托车驾驶员必须戴头盔；
严禁酒后开车（采用酒检仪和电子酒精血液分析器）
严禁超速行驶（采用雷达测速等）；
交通违章检测自动化、电脑化；
严格停车管理，建立停车管理队伍；
交通违章管理与记录电子计算机化。
急救(Emergency Care and first Aid):建立急救中心和三级急救网（现场一地区一中心）；
驾校增设急救课程，不少于全部课程的10～15%；
中小学校增设急救课程；
强化急救队伍，专设与增加交通急救车；
在道路两旁增设应急电话，完善交通急救通讯系统。
二、交通科学管理
交通管理包括公安交通管理部门所从事的全部业务，如车辆管理、事故处理、交通控制、交通法规、道路管理以及交通安全宣传等，还参与全市性交通规划和交通政策的制订等。简而言之，交通管理是对人、车、路三者的统一管理。
科学交通管理即交通管理学是根据交通工程的理论，从系统工程原理出发，研究道路上交通参与者的特性、运动规律及相互间的关系，研究交通参与者与交通环境的关系，根据交通参与者本身的运动规律，采用科学的管理方法，使交通达到安全、通畅、公害小和能耗少的基本目的。
与车辆发展速度相比，道路只能是慢增长，这两者之间和矛盾，必然产生交通拥挤、交通事故、交通公害及浪费能源。解决这一矛盾主要有两种方法：一是增加道路投资，加快道路建设的速度，同时限制车辆的发展。二是充分、合理和科学地使用道路，充分发挥它们的有效作用，这是科学交通管理的根本任务。
充分、合理和科学地使用现有道路，主要有四项原则：
1)交通分离：
在道路交通这个系统中有各种交通形态，如步行，骑自行车和驾驶机动车。为了交通安全与通畅，必须将各种交通形态在空间上或时间上进行分离。
2)交通连续：
在进行交通管理过程中，要充分考虑各种交通流、各个交通参与者在交通活动中通过各环节的连续性，尽量达到迅速、便利、经济的目的。
3)交通流量均分原则:
为了充分、合理和科学地使用现有道路，必须设法使交通流量的不均匀分布变为“均匀”分布，就是使交通流量“均衡”、“分流”或疏导之意。
4)交通总量削减原则：
交通总量是指交通参与者与旅行时间（或旅行距离）乘积之和，交通量削减是指应用交通需求管理等综合手段尽可能削减交通总量。
掌握和运用好这四项原则，对科学交通管理是十分重要的。
中国交通问题之反思
在谈论解决中国交通问题的时候，我想就造成该问题的背景，近10年我国城市交通需求发展趋势，投资体制等方面进行一下回顾，希望从中发现某些共性的地方，为该问题的解决提供一些参考依据。
一、城市交通问题的背景
当前我国大、中城市交通出现持续紧张局势有其深刻的社会经济背景，概括起来大致有如下几点：
①经济的持续高速增长。北京、上海、天津、广州等城市近10年的国民经济增长率每年几乎都保持两位数，大多为10～12%，广州近几年甚至高达20%以上。
②经济形态的变化──由封闭的计划经济向开放的市场经济转轨。这种巨大变化反映在城市交通需求及交通设施发展上，最根本的表征是社会行为加强，政府行为逐渐减弱。一方面，交通需求不仅是单纯的“量”的增长，而且在“质”上也发生明显变化。首先是客货运需求的多层次差异性日益突出，既有大批量和快速的需求，也有个别的，门对门的以“方便、准时、安全、舒适”为标准的运输需求，对传统的单一化客货运输方式（以公共客货运输业为代表）有着强烈的排斥性。其次，交通的时效性愈来愈为社会所重视。当然，在谈及社会经济形态变化引发社会交通需求变化的同时，也应当看到经济转轨也为城市交通事业逐步走向产业化创造了极为有利的条件。这就有可能从根本上打破传统的交通设施供求关系，建立一种以市场经济杠杆作为调节手段的良性供求发展轨道。北京、上海及广州近几年有可能成倍扩大交通设施投资规模就是最好的例证。这些城市每年用于交通设施建设的投资有1/3，甚至2/3来自非政府（地方财政）渠道。
③由城市产业结构的调整所引发的城市土地使用布局的变化。第三产业迅速发展以致其在整个产业构成中所占比重大幅度上升以及这类新开发区的崛起，使维持了几十年乃至上百年的城市土地使用布局发生根本性变化。这一变化无疑导致城市交通源流分布状况的改变。这种变化不仅会使城市交通空间容量的需求明显增大，而且也必然对原有的交通网络布局以及交通方式构成产生新的要求。
④城市土地从无偿划拔到有偿转让以及土地价格的区位级差，一方面使城市中心区重建与改造的速度大大加快；另一方面，也会导致城市土地使用布局的迅速改变。这既有可能使城市中心区交通格局（源流分布及交通方式等）发生根本改变，也为中心区路网的再创与更新提供绝好的机会，尤其是诸如北京、天津、广州以及上海这些老城市。
二、近10年城市交通需求发展趋势
在前面已经谈到的背景情况下，我国大城市交通需求近10年的发展与以往几十年相比，产生了一些根本变化，概括起来大致有以下几点：
①客货运输需求的多层次差异性愈来愈明显；
②出行需求的个性化倾向及对公共客运的排斥性。不仅客运如此，在城市货运方面也有这种倾向，即非社会化倾向；
③道路交通负荷的增长受路网布局、结构及容纳能力的抑制，由此导致负荷时空分布的进一步不平衡；
④各种车辆保有量的增长速度始终大于实际运量需求的增长率。相应于此，社会运输效率在持续下降。
三、城市客货运输结构失衡
当前我国城市交通面临一个共性问题就是城市客货运输结构的失衡。这是一个直到现在仍未引起足够重视的严重问题。所谓“运输结构”是指运输方式构成而言，亦即社会化公共运输方式、单位或个人自备车辆的非营业性运输方式以及其它运输方式在整个运输方式构成中所占比例。80年代中期以前，我国多数大城市公共运输（不论是客运还是货运）在运能及实际承担的运量上都占据主导地位。然而，自80年代中期以后，面向全社会服务的公共客货运持续滑坡，始终未能摆脱极不景气的窘境。北京市在1978-1988年期间，公交车客位利用率下降了20%，运送速度下降了40%。尽管在社一期间，公交总公司投入运营的车辆客位数增加了88%，而实际完成的年客运量只增长45%。由1985年至1993年的8月年间，年客运量又下降了12.5%。上海市在70年代使用公交方式与使用自行车出行人次之比接近6:4。而现在这个比例已经倒过来了，成为4:6。天津的情况更为典型，公交出行与自行车出行之比由过去的2:8变为0.7:9.3。城市货运的情况也大抵如此，北京市非交通运输专业部门拥有的货车在全市货车总数中所占比例已由70年代的70%左右上升到94%。交通运输专业部门承担的货运量比重比70年代未下降了20个百分点。非公共运输方式所占比重上升（特别是客运中的自行车交通方式），导致运输效率下降，道路交通设施使用效率随之下降，无效交通负荷（里程利用率及吨（客）位利用率过低所致）所占比重上升，进一步增加公共运输和经营困难，形成一种难以控制的恶性循环。
四、受旧的投资体制制约，道路交通设施建设始终滞后于需求增长。
其主要原因是投资体制问题。在过去几十年时间内，城市交通一直是作为政府的一项社会公益性事业对待。城市交通需求来自全社会各行各业千家万户，为全社会提供服务。但是，城市交通建设的唯一责任者却是政府，并且一直没有从社会需求获取相应补偿的资金筹措渠道（例如国外通常采用的汽油税、轮胎税以及公共运输发展税等），其后果是交通设施供求之间没有任何必然联系，不论需求如何急剧增长，供给的发展却照旧乏力。
目前，由于全社会现代交通意识的逐步建立以及社会经济形态的变化，城市交通供求关系的模式也己开始改变，投资主体和资金渠道的单一化的局面有所突破。
加强城市交通战略规划
我国从80年代初进行第一个交通调查《天津居民出行调查》到今，城市交通规划经历了三个阶段，①大规模调查阶段,②过分强调计算机模型定量分析的阶段，③规划方案与计算机模型定量分析相结合大交通规划的阶段。目前，城市交通规划科学尚处在初期发展阶段，规划的编制方法与程序尚不成熟。大而全的规划，繁多的数据，冗长的工作周期使规划对城市远期交通发展缺乏引导意义，对近期建设无法满足需要，随着国家经济建设的高速发展，城市对城市交通系统运输能力要求更高，对城市交通规划需要的迫切性加强，如何改进城市交通规划工作是值得研究的问题。
世界银行在总结发展中国家城市交通问题时认为，发展中国家城市交通规划采用两阶段工作法比较好。即分成长期的战略规划和规划设计两个阶段。这样规划目标明确，各工作周期短，规划对远期具有引导意义，近期更为切实可行。
中规院交通所在最近的交通规划项目中，总结国内城市交通规划的经验和问题，参考国外经验，对长期的战略规划进行了尝试性的工作，这里就其主要的内容作一简单介绍：
1.战略规划的目的
指出城市土地使用、交通网络和交通政策的重大变化方向，为当前的决策和措施不违背长期发展的目标而进行的交通规划。
2.规划的年限
有一个预测目标的年限，但并不需要确切的实施年限，一般与总体规划年限一致，或更长一点（考虑交通设施建设和使用特点）。
3.工作程序及内容
(1)明确目的:确定规划的目标,交通政策的目标。
(2)基本调查：调查现有交通系统的运作情况和基本交通参数。
(3)分析研究：对现有和未来的城市交通系统（客货运输、道路网络、交通管理、交通政策等）进行分析研究，找出问题症结所在；
对城市社会经济、区域发展、对外交通发展前景进行分析研究，提出假设前提和交通约束条件。
(4)提出可选择的方案：针对(1)、(3)提出有可能采用的对策方案。
(5)建模及预测:建立交通模型,进行未来交通需求预测。
(6)编制规划:根据假设前提、约束条件和未来的交通需求，对可选择方案进行初步的编制，形成规划比较方案。
(7)测试验算:对规划比较方案按分析研究和需求预测进行测试验算。
(8)方案评价:经过测试验算，与(1)进行比较，选择最佳的方案。
通过上述工作，在战略规划阶段解决以下几方面的问题：
a.协调土地使用与城市交通的关系
b.确定交通的构成和交通政策的重大变化方向
c.研究主要干道网络结构和通行能力
d.研究公共交通系统结构和运能
e.提出与城市总体发展相适应的交通发展策略和交通建设建议
4.几点体会：
(1)在战略规划阶段应注意的问题:
a 我国人口众多，土地有限。城市道路的空间有限，解决城市交通的问题最终还靠完善公共交通系统、强有力的交通管理系统，而一个系统的建立非一朝一夕，在战略规划阶段应重视这两方面发展建设和实施政策的研究。
b 我国正处在城市化高度发展时期，在战略规划阶段应重视城市作为区域交通枢纽的作用和区域内城市间交通联系的研究。
c 在战略规划阶段应注意，交通问题能通过系统解决的，尽量在系统中解决。城市中心尽量少建立交设施，以减少交通设施对城市环境的负效益，同时以获得道路交通系统费用比最大为目的。
d 城市交通问题说到底是道路的使用利益问题，城市道路的使用应首先满足大多数低收入的乘公共汽车、自行车的市民，同时应注意到我国正处在城市机动车化发展初期，机动化车辆进入家庭将给城市交通系统带来巨大的压力，因此，在战略规划阶段应注意车辆发展水平和使用管理的政策引导，重视停车需求分析和建设管理政策的研究，有效的使用有限的道路交通设施。
e 在战略规划阶段应注意定量性与定分析相结合，提高现有数据的利用率，更注重定性的把握、计算前提的分析和规划方案的效果。事实上，落实到交通问题的解决还靠方案，定性把握错了，计算前提和约束条件变了，计算结果也会不同。因此，交通规划工作者除了需要有较强的专业技术能力外，还需要有较强的综合分析能力，预测、决策能力和解决具体交通问题的方案能力。
(2)战略规划最好在城市结构规划阶段或在总体规划阶段同步进行，这样可以避免土地使用不合理所带来的交通工程问题。
(3)战略规划决不是单纯的道路交通设施规划，是确定城市总体交通发展方向,具有引导性的规划。因此，对交通政策的研究较多，这不同于一般的规划。
(4)战略规划是交通规划的一个重要阶段，但它不可能解决城市交通的所有问题,需要通过交通规划解决的问题也应同城市规划一样分阶段规划解决，解决城市交通的问题是一个长期持续的任务。
(5)战略规划实施涉及到城市许多管理部门，涉及到从市长到每一个市民的利益。因此，需要政府高度的重视，需要有专门从事城市交通规划建设研究的管理决策机构协调、落实，否则难见其成效。
(6)战略规划之后，应加强具体的交通规划设计，以实现战略规划的目标，具体解决城市交通问题。