社会管理创新的制度梗阻与逻辑进路，本文主要内容关键词为：进路论文,管理创新论文,逻辑论文,制度论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着经济转轨与社会转型的全面推进，我国的社会结构形态、社会组织形式、社会利益格局以及人们思想观念等均发生深刻变迁。我们在面临重要战略机遇的同时，也面对着社会需求千差万别、利益关系错综复杂、思想观念日趋多元、社会问题愈益凸显、社会风险不断加大等一系列困难和挑战。因此，必须通过社会管理创新来规范社会行为，协调社会关系，化解社会矛盾，应对社会风险，建立良性的社会运行体制，实现社会包容性发展。 一、中国语境下社会管理的语义与特质 社会管理这一概念颇具中国特色，在西方话语体系中找不到与其完全对应的概念。在西方国家，社会管理概念意蕴丰富，且随各国不同的文化传统、政治体制以及经济社会发展状况而呈现各自不同的特质。但总的来看，西方语境中的社会管理概念，至少涵盖如下内容：其一，主要指政府力量对独立于政治、经济领域之外的那部分社会公共事务的管理；其二，私营部门和第三部门在获得许可后进人部分社会管理过程。而在中国语境下，过去人们对社会管理的理解带有较为强烈的“政府中心论”色彩。比如，在政府职能定位中，“社会管理”与“经济调节”、“市场监管”、“公共服务”并列，成为政府自身建设的重要内容。此种语义上的社会管理被解读为以政府为主体，对有关社会公共事务进行规范与管制。这种理解自然有其观念和制度依据。从观念上审视，人们认为社会是“需要管理”和“可以管理”的；从制度上分析，是政府改造了社会，并且正在创建着新的公民社会。国家设定了社会的地理边界，并且划定了社会活动的合法性边界。社会是后于国家衍生出来的，社会管理就是国家(政府)把社会有效地组织起来，控制国家与社会以及社会内部的冲突。因此，人们往往把社会管理等同于“政府的社会管理”。 然而，近年来伴随着治理理论在中国的广泛散播，学界和官方对社会管理治理化的认识日渐清晰，并逐步达成共识。社会管理治理化的意蕴有二：一是指社会管理的主体不仅包含政府，还囊括各类社会组织和公民个人；二是指社会管理的手段，除了政府强制性的管制、约束和规范外，还包含政府与其他社会组织各自提供的公共服务以及社会的自我管理。这是由于随着社会主体的日趋多元化和社会管理的自主发展，尽管政府的权威性和制度化并未流失，但它已不再是社会管理的唯一主体。社会管理需要除政府外的其他社会主体的广泛参与。从这个意义上讲，社会管理带有明显的“柔性管理”特质，是一种多元治理或合作共治。因此，社会管理全面确切的内涵是，以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为，协调社会关系，加强社会建设，促进社会认同，秉持社会公正，解决社会问题，化解社会矛盾，维护社会治安，应对社会风险，为人们生活和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境，促进社会和谐的活动。社会管理实质是通过社会政策与制度安排来协调各种利益冲突，回应和满足各种权利诉求，实现政府与社会的良性互动，维护社会的和谐秩序。 在这一表述中，“维系社会秩序”是社会管理的核心内涵，是人们从事一切活动的基础条件；“规范社会行为，协调社会关系，加强社会建设，促进社会认同，秉持社会公正，解决社会问题，化解社会矛盾，维护社会治安，应对社会风险”，是在“维系社会秩序”核心内涵基础上派生出来的社会管理的基本任务；政府和社会各方是社会管理的主体，其中政府处于主导地位；为人们生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境，促进社会和谐，是社会管理的直接目的。上述内涵、任务、主体、目的构成了社会管理质的规定性，决定了社会管理区别于其他管理形式的三个显著特质。其一，社会管理的主体是多元的。政府虽然在其中发挥着主导作用，却无法替代社会组织以及公民个人的作用。不过，诸多的社会组织也要服从政府的管理，更重要的是，它们参与政府主导的社会管理，并在其中扮演着重要角色。其二，社会管理以社会建设和公共服务为主要内容，管理的手段更侧重于协调和参与。与可以使用强制手段的政府管理相比，社会管理手段上更少一些强制性，更强调社会的自主性、协作性和参与性。说到底，社会管理是一种柔性管理，更侧重于通过加强社会建设和提供公共服务来协调各类社会关系，把个人、社会组织与国家的意志有机地整合在一起。其三，社会管理是以维护和增强社会权利和社会秩序为价值取向的，强调社会公平和公共利益最大化，并不谋求效益的最大化和政府的全部包办替代，这是社会管理的根本特质。与追求经济效益单一目的的企业管理相比，社会管理具有鲜明的社会性和更强烈的公益性及社会正义目标，要考虑到全社会的公共利益以及个人权利，价值目标更侧重于对社会利益和个人权利的维护。“一项规范得到人们普遍的认可，是因为这项规范符合人们普遍的利益”。因此，社会管理的第一要义和基本价值取向是立足公平正义、维护社会公众的合法权益。 社会管理创新则是将传统的社会管理范式，转换为新型的社会管理范式，建立和完善政府与社会的合作共治机制，即形成政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互动的公共管理网络，不断增强政府管理和社会自主管理的能力，强化社会建设，完善公共服务体系，激发社会活力，营造和谐有序的社会环境，最终建立一个民主、公平、善治、宽容的文明社会。 二、社会管理创新的制度梗阻分析 我国社会管理创新的主要原则和总体思路虽已基本明确，但却面临诸多制度性梗阻，与“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理格局的总体要求尚有较大差距。必须以开拓创新精神加强制度建设，破除各种障碍，开辟社会管理的新路径。 (一)政府管理体制欠科学，政府主导作用受限 作为公共服务的主要供给者，政府对社会建设与发展负有主要责任。因此，政府在社会立法与政策规划、组织协调、社会建设支出、公共服务供给、公民权利的平等保护等社会管理方面应发挥主导性作用。但是，目前，由于我国政府管理体制欠科学，政府在社会管理中应有的主导性作用尚未充分发挥。我国政府管理体制存在的主要问题体现在如下方面： 1.政府管理理念陈旧，不适应经济社会发展 管理上的突破是以观念更新为先导的。政府的社会管理行为和管理举措均源自管理理念。为社会、公众提供优质高效的公共服务，是现代政府最基本的价值理念。但在现实中，不少陈旧的行政管理理念仍在影响和束缚着政府机关及其工作人员的行为。其一，管制行政理念。我国几千年封建专制的传统，使管制行政的管理方式成了一种根深蒂固的观念。建国后，我国仍沿用了管制行政的方式，实行高度集中的计划经济管理体制，致使目前政府公务人员还没有完全从管制行政的理念中真正转变过来。社会管理基本上是靠权力运作、权力约束和权力强制。其二，人治行政理念。由于受传统文化和现存的政治、经济体制等方面弊端的影响，我国的政府管理体制带有浓厚的人治色彩。至今，按长官意志办事、权大于法的现象仍然普遍存在；视法律为儿戏、有法不依、执法不严、粗暴执法、践踏法律的政府行为时有发生。当下，在“搞定就是稳定，摆平就是水平”的刚性维稳观驱使下，群众诉求、媒体监督、网络问政等本属政府宝贵的执政资源，却被视为洪水猛兽屡遭权力反制。据媒体报道，2010年1月，山西省吕梁市临县农民马继文因村里占用其地而不断上访，结果被以“敲诈勒索政府”的罪名判刑三年；2010年4月，湖北省十堰市市民彭宝泉因拍摄群众上访的照片，竟被派出所送到精神病院。2010年5月，贵州仁怀市茅台镇为打造“白酒一条街”，几名副镇长率执法队打砸一百多家合法经营商户，强行扣押货品，逼迫搬迁，影响极其恶劣；河北省香河县政府大规模违法强租农民4000多亩耕地，高价倒卖给开发商，激起农民群起反抗；其他诸如因发短信或发帖而“因言获罪”，被地方公安机关拘留或跨省追捕现象也频频见诸媒体。更严重的是，这些乱象仍在不断蔓延。不论基于何种原因，类似的行政执法方式给政府威信和形象造成的损害不可估量，极易激化官民矛盾，给社会稳定埋下隐患。 2.政府职能转变尚未到位，职责权限不清 我国政府原有的职能体系，是参照苏联高度集中的计划经济模式建立起来的，是全能型的政府职能模式。在这一职能模式下，政府管了许多不该管、管不好也管不了的事情，政府“越位”、“缺位”、“错位”现象普遍存在。“越位”表现在有些政府部门没有摆正在社会发展、经济建设中的位置，超越了市场经济条件下政府与企业、市场、社会之间应有的边界，承担了一些管不了和管不好的职能。“错位”表现在政府仍沿袭着计划经济体制下政府行为的惯性，不同层级和同一层级的政府部门之间存在着职能交叉重叠、财权与事权不统一的问题。“缺位”表现在政府尚不能完全驾驭市场经济，在应该承担主要责任的市场监管、社会管理和公共服务等领域却没能尽到应有的责任。譬如，一些地方政府以经营城市为手段来推动经济增长，运用手中的权力调动财政、银行甚至企业的资金，投资到一些效益低下的“形象工程”、“政绩工程”上。或政府直接招商引资，直接参与商务谈判，审批土地，甚至直接上项目等。而该由政府管的事项，如老百姓急需的基础教育、医疗卫生、公共文化等基本公共服务却相对短缺且分配失衡。世界卫生组织数据显示，我国公共卫生分配公平性在全世界排名中列倒数第四。公共文化设施不健全，经费严重不足，运转困难。群众对此很不满意，很多矛盾集中到了政府身上。 3.政府管理运行机制不健全 首先，在政府决策机制方面，由于我国的行政决策缺乏有效监督，尤其是监督缺乏“刚性”，决策者基本不承担决策风险，致使政府决策随意性较大。同时，政府决策的信息和咨询组织不发达，尤其是民间咨询组织参与政府决策的机制还不完善，公民参与政府决策的渠道还不畅通，政府决策失误的情况司空见惯。 其次，在政府执行机制方面，政府工作人员依法执行的自觉性较差。如前所述，由于我国是一个有着几千年封建专制和“人治”传统的国家，旧的观念和习惯积淀太深，一些政府工作人员难以将依法执行的必要性和重要性贯彻到具体的执行工作之中。同时，由于缺乏健全的自由裁量机制，行政执行人员自由裁量权难以受到有效的限制，极易造成自由裁量权的滥用，甚至会导致政府权力的异化和行政腐败的滋生。 再次，在政府监督机制方面，从目前我国政府监督主体的实际情况来看，它们大多处于附属地位而缺乏必要的独立性和自主性，故行政监督乏力。各民主党派由于不具有国家权力的性质，其监督还只是流于形式。由于政府与公众之间的信息不对称，公众也难以对政府实施有效的监督。而舆论监督的独立性不强，对重大监督案件只能避重就轻地作滞后报道，这都导致了对政府的监督不力。 4.政府管理方式简单僵化，缺乏有效的矛盾调处机制 政府管理是以社会为对象的，也是以社会成员为主体的，因此政府管理的基本手段应该是协调，而不是强制。但目前，我国政府社会管理的手段单一，方式僵化，主要采用行政性、强制性手段解决各种社会矛盾和问题，缺乏柔性的矛盾调处机制。一些政府官员还不懂得通过协商对话、平等沟通等民主的手段来吸纳群众诉求，化解社会矛盾，不善于通过依法行政、公正执法、公正司法等法律途径来解决各类矛盾纠纷。对于群体性事件，他们往往倾向于强力压制；对于大量日常矛盾和纠纷，他们大多反应迟钝，不能及时发现和快速处理。这种防民型的高压方式和刚性维稳机制很容易激化社会矛盾，诱发更多纠纷，不利于社会的和谐稳定。 5.政府自身建设不完善，缺乏科学的政绩考核制和行政问责制 首先，政府的政绩考核机制不科学，缺乏科学的考核指标体系。现行政府绩效评估指标片面强调GDP增长率，不能全面考核政府的绩效。在这种政绩考核机制下，各级政府领导只顾抓经济增长，无暇顾及社会建设。同时，政府绩效考核评价主体单一，主要是政府内部评估，大多只是上级对下级的评估，缺乏公众和第三方的有效参与，致使政府行使权力失去外部监督，权力寻租和腐败在所难免。 其次，行政问责制尚未制度化、规范化。比如，对一些失职、渎职官员的问责，往往取决于行政首长的意愿和意志，主观随意性太大。又如，仍存在上级追究下级责任，而上级责任无人追究的问题，从而导致在最关键的环节却无人负责的局面。再如，问责复出机制失范。一些在重大公共事件中被问责的官员，事后不久便悄然复出、闪电复出的事件频频出现，屡见不鲜，引发了公众和媒体的广泛质疑，对政府执行力和公信力造成极大破坏。 再次，政府自身建设不完善，滋生部门利益最大化倾向。社会管理的核心是民众公平地享受政府提供的各种公共产品和公共服务。因此，社会管理的根本价值取向是实现公共利益的最大化。然而，近年来政府机关中部门利益问题日益突出。所谓部门利益是指政府部门偏离公共利益导向，片面追求本部门局部利益，变相实现小团体或少数领导个人的利益，其实质是公共权力部门化，部门权力利益化。这突出地表现在，一些政府部门在决策或履行职能过程中，往往过多地从本部门利益出发，过于强调维护与谋取本部门利益，极力争取于己有利的职权(如审批、收费、处罚、管不该管的事务等)，冷淡无利或薄利的职权，规避相应义务，形成了“公共利益部门化，部门利益个人化”的怪现象，这在支配社会资源流向和涉及行政审批的关键领域尤为明显。这与公共利益最大化的社会管理价值目标格格不入，也与党全心全意为人民服务的宗旨背道而驰。政府部门如果代表的不是人民利益，而是团体或个人利益，势必损害公共利益，偏离社会公正方向，必然损害政府的公信力与权威，败坏党和政府的形象，最终会威胁社会稳定。 现行政府管理体制的诸多弊端，会直接影响政府社会管理职能的正确履行，制约政府主导性作用的充分发挥，进而掣肘经济社会发展，是加强和创新社会管理的重要障碍，必须通过深化政府体制改革予以彻底破除。 (二)社会组织遭遇制度瓶颈，社会协同乏力 在现代社会，构建政府与其他社会管理主体共同参与社会治理的体制机制，提高社会自治力与自我管理和服务能力是社会管理体制改革发展的趋势。不断扩大社会自治和自我管理的社会空间，加强社会协同，是推动社会管理体制现代化的重要环节。社会组织因其非营利性、民间性、公益性、自愿性等特质，在社会建设和公共服务方面具有异于政府的独特优势，是社会协同管理的重要依靠力量。社会组织能够构筑交流和沟通的平台，改变公共活动的碎片化和无序化，对反映利益诉求，调解矛盾纠纷，强化社会监督，增加和带动就业，促进社会和谐稳定等，具有重要的现实意义。但是，目前我国的社会组织发育却面临制度瓶颈，自我发展空间较小，社会自治和自我管理能力不足，社会协同作用有限，难以有效承接政府在职能转变中剥离出来的社会管理职能。 1.法律制度保障缺失 虽然我国宪法赋予了公民自由结社权，社会组织的产生与发展具有了根本的合法性，但是，我国现行法律体系中却没有关于社会组织的一般性法律。仅有部分法律的相关条文对社会组织做出了一些规定。比如，《民法》和《民事诉讼法》一些条文规定了社会组织的法人地位和法律责任，《公益事业捐赠法》、《红十字会法》等对部分特殊的社会组织进行了法律规定。然后就是政府的行政法规对社会组织的性质、地位、权利、责任进行了较为明确的规定，比如，《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》、《外国商会管理暂行规定》等，其中1998年修改施行的《社会团体登记管理条例》是我国关于社会组织管理的核心制度。但是，这些行政法规的法律位阶不高，其法律效力远不及上位法的一般性法律。因此，没有完备的法律体系支撑，社会组织成长缺乏根本的制度保障。 2.登记制度不合理，准入门槛偏高 我国现行的社会组织登记管理制度是“归口登记、双重管理”。所谓归口登记，是指社会组织统一由国务院民政部门和地方县级以上各级民政部门负责登记，其他任何部门无权登记社会组织。双重管理则是指每一个社会组织都要同时接受两个机关——登记管理机关和业务主管单位的管理。登记主管机关的职能是负责社会组织的成立、变更、注销登记或者备案；对社会组织实施年检；对社会组织违反《社会团体登记管理条例》的问题进行监督检查，并给予行政处分。业务主管机关的职责是负责社会组织上述行为前的审查；监督、指导社会组织遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；协助登记管理机关和其他有关部门查处社会组织的违法行为等事宜。 这一制度安排的弊端显而易见。业务主管单位一方面要承担繁重的监管职责；另一方面，当社会组织出现各种问题时，业务主管单位还要承担相应的行政责任。任何一个政府部门都不愿承担社会组织所带来的消极性后果。因此，现实中一些政府机关不愿担任主管单位，致使一些社会组织因找不到主管单位而无法申请成立，这无疑抬高了社会组织成立的门槛。再者，社会组织必须通过两个机关的审查方能合法成立，这不仅使社会组织的申请过程过分拖延，也使其成立申请被批准的可能性大大降低。此外，审批制度过于严格。出于政治上的考量，政府对社会组织抱不信任，甚至防范、限制心态，在审批环节上自然从严要求。有疑问的不批，明显有问题的坚决予以制止，对一些特殊的社会组织如下岗女工再就业协会、外地人口就业协会、股民协会等不予登记，审批活动有较强的随意性。 3.现行法规有限制社会组织竞争之虞 从《社会团体登记管理条例》来看，我国政府对社会组织的管理总体上存在限制竞争，抑制发展的导向。《条例》第13条规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或相似的社会团体，没有必要成立的，登记管理机关不予批准筹备。据此，有关机关可将一些社会组织认定为业务上重复或没有存在的必要而不予登记注册，或将某些社会组织予以合并甚至撤销。《条例》第19条规定，社会组织不得设立地域性的分支机构。这种规定实际上是在限制社会组织的竞争发展。在政府看来，如果社会组织的数量过大，会增加其控制难度和成本。同时，社会组织竞争也会使其为生存发展和获取资源采取各种措施，容易偏离政府为其设定的发展方向。但这约束性规定对于社会组织开展活动和发展是极为不利的。 此外，社会组织面临二重性困境。从其所处的制度环境来看，我国社会组织具有典型的官民双重属性。官方对社会组织既有宏观鼓励，又有严格的微观约束；社会组织虽有广阔的现实空间，却不得不受制于狭窄的制度空间。社会组织的这种双重属性实际上形成了两种相互对立的力量倾向，即回归政府的行政化倾向和走向民间的自治化倾向，两者之间的张力限制了社会组织的发展。 总的看来，由于我国尚未形成有益于社会组织生长的制度环境，社会组织得不到良好的发展空间，不仅发育缓慢，人均拥有量偏低，而且其应有的社会协同功能也明显不足。在资源汲取诉求较强、所处制度环境较为复杂的背景下，许多社会组织坚持工具主义的发展策略，并带有资源获取的冲动，而不是依据特定公益价值而设置。即使那些快速发展的社区层面的社会组织，也大多停留于自娱自乐层次，或仅提供“俱乐部产品”，而没有发挥表达群众诉求、参与社会管理或提供公共产品等公共权力部门不具有的预期功能。因而，只有优化社会组织的制度环境，才能促进社会组织的健康发展。 (三)公众参与制度阙如，参与成效甚微 公众参与又称为公共参与、公民参与。它起源于古希腊雅典的直接民主模式，到近现代主要表现为哈贝马斯的“公共领域”、黑格尔的“公民社会观”等理论范式，是指公民个人通过一定的渠道，参与或影响公共政策或公共事务的行动过程。公众是参与社会管理的重要力量。政府、社会组织、公众这三者构成社会管理的基本主体。社会管理幅度的拓展有赖于公民参与，没有公民的广泛参与，社会管理就缺乏坚实的社会基础。“积极地参与是一种以政府合作为基础的关系”，公众参与社会管理，能集中公众的智慧和力量，使公众参与社会管理的愿望得到尊重，有助于增进政府与公众之间的沟通与交流、理解与信任，改善政府决策和治理状况，增强政府的合法性，使政府与公众形成一种良性互动、互构与协调，有利于防范和化解政府与公众之间的矛盾与冲突。反之，会异化为政府外部抗争或反对政府的力量。当下，各种社会危机之所以频发，根本原因就在于作为利益相关方的公众往往被排斥在政府决策和管理体系之外。因此，社会利益纠纷的调节，社会矛盾冲突的化解，新型社会规范的形成，现代公民意识的培育以及对社会管理工作的监督等，都离不开全体公民广泛且有序的参与。 健全合理的制度安排是公众以主体身份参与社会管理和社会建设的重要保障。但是，目前我国公众参与的制度设计还不完善，公众参与公共事务尚未真正成为一种常态化、规范化的制度安排。制度供给相对不足，难以支撑公众理性有序的社会参与，是影响公众参与渠道不畅、效果不佳的根本原因之一。 政治学理论表明，有效的公民参与至少应具备三项制度条件：以选举为基础的对公民负责任的代议政府、政府信息公开和透明化程度较高以及公民社会的存在，三者缺一不可。但是，我国当下只部分具备这些条件。尽管我国的政府信息正在走向公开和透明，公民社会正在逐步形成，尤其网络社会和公共空间的形成为公众参与提供了一定的平台，但毕竟缺少必要的制度基础和法律保障，公民参与缺少系统性而呈碎片化、无序化。公众参与的出现，有的是地方政府的改革创新，有的是学者推动的试点，有的则是公众推动起来的公共事件。这种参与不过是一种动员性和配合性参与，而非自下而上的主动参与。即使在实行公众参与的部门，这些参与也只在某些决策、行政过程或某些事件上出现，仅仅是偶发性的，而非制度化的。可以这样讲，我国的公众参与需不需要进行，主要取决于政府领导的“觉悟”，而非制度设定的程序。 公众参与社会管理的法律、法规体系也不健全。现有的法律法规没有明确规定公众参与国家和社会事务的范围、参与途径和参与方式。地方政府创立了一些公众参与的具体形式，如现场办公、来信来访、市长热线、领导接待日、各种座谈会、论证会、听证会等，但往往由于缺乏制度化、规范化和法制化保障，这些好的参与形式常常变成“官场秀”、“走过场”、“伪参与”或“一阵风”，无法收到令人满意的实效。有相当一部分人甚至认为公众参与就是举行听证会。殊不知，听证会等仅仅是公众参与的形式之一，况且其作用有限，主要用来收集群众意见，并非那种深层次的参与手段。即便是这样，它还被一些地方政府扭曲成形式主义、表面文章等，失去公众的信任。参与不足会直接影响公众在社会管理中发挥自己应有的作用。 三、社会管理创新的逻辑进路 社会管理创新是一项庞大复杂的系统工程，既需要更新政府管理理念，加快政府转型，实现政府职能归位，也需要搭建有利于社会健康成长的制度平台，架构政府、社会组织和公众共同合作、有序参与的社会管理格局，通过法治化路向引导各种社会力量协同共治，协调包容，形成推动社会和谐发展的合力。 (一)加快政府转型，实现职能归位 社会管理由政府负责，政府应当发挥社会管理的主导作用，实现社会管理的规范化、常态化。为此，必须加快政府转型，更新管理理念，改进管理方式，厘清角色定位，彻底解决政府在社会管理中的“越位”、“错位”和“缺位”问题，实现其职能“归位”。 1.更新管理理念 社会管理的核心和宗旨是合理回应和满足人们日益增长的权利诉求，根本目的是实现、维护和发展好人民的合法权利。社会管理创新的过程是公众权利得到充分尊重和政府权力得到规范的过程。因此，权利导向是社会管理改革与创新的基本方向，也是社会管理创新必须遵循的最高价值原则。鉴于此，过去那些“官本位”、“权力本位”、“政府本位”的思想，必须让位于“民本位”、“服务本位”、“权利本位”、“社会本位”意识；政府管控社会的观念，必须让位于协调引导、服务整合的观念；政府对社会的统治观念，必须让位于政府与社会的合作治理观念。一句话，让权力回归权利，让权力回归社会。只有实现管理理念的根本转变，政府才能应对社会主体思想多元、需求多样、诉求多变、情感多维的社情民意，使官民关系真正改善，社会趋于和谐稳定。 2.转变管理方式，打造文明政府 政府管理方式直接影响社会管理的效果。创新社会管理必须实现政府管理方式从重管制、轻服务向管理与服务并重转变；从重强制高压、轻柔性对话向协商对话转变；从以行政干预手段为主向综合运用行政、法律、市场及社会协作与互动等多种手段转变，建立一种以人为本、柔性运作的文明政府。社会管理既然是一种对人的管理和服务，在管理过程中就要立足于个人，尊重个人的基本权利。代理履行公共行政责任的权威机构不是个人的对立面和压迫者，而是合作者和协助者。因此，政府要运用柔性的对话、协商和合作等方式来进行管理，使被管理者自觉自愿接受管理，从而提升政府与公众之间的互信互动水平。 3.厘清角色定位，强化服务职能 对政府来说，管理是手段，服务是目的。不容否认，为实现社会服务确实需要一定的管制与审批，甚至需要一定的强制形式，但归根结底管理是为了更好地服务。因此，政府不是为审批管制而存在，而是为社会服务而存在。从某种意义上说，管理就是服务。政府应当是服务型政府，是为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。政府的公共服务职能如不能归位，其社会管理职能也很难到位。所谓政府转型就是政府把工作重心，从单一的经济建设转到经济建设与社会建设并重上来，通过加强社会建设和提供公共服务，为社会管理创新奠定坚实的社会基础。社会服务搞好了，经济社会发展的成果惠及全体人民了，社会自然就会和谐稳定。当然，政府不能弱化其必要的监管职能。 (二)大力培育社会组织，增进其社会协同功能 社会管理是一种“大管理”，是全社会的共同责任。许多发达国家的成功经验表明，引导社会组织(非政府组织)参与社会管理，能有效发挥其在提供服务、规范行为、协调利益、化解矛盾、反映诉求等方面的积极作用，减少民众对政府服务的不满，避免和缓解不同群体间的矛盾与冲突。因此，要坚持多元治理导向，充分借助各种社会力量，培育发展各类社会组织，最大限度地整合各种社会资源，共同参与社会管理。受体制机制的掣肘，我国社会组织本身发育不良，直接影响了其服务社会功能的有效发挥。因此，政府对社会组织应通过体制机制创新，加以鼓励扶持、规划引导和规范管理，促进其健康有序发展。 1.改革双重管理体制，建立新的管理体制 主要包括建立统一登记的行政体制；建立部门之间协调配合的监管体系；针对社会组织的不同类别建立分类指导的制度形式；按照国家发展战略的需要建立重点支持社会组织发展的政策体系。一句话，为社会组织发展提供基本的制度框架和发展空间。 2.加强社会组织能力建设，驱动其功能升级 社会组织参与社会管理的前提在于其服务能力的提升。为此，政府要加大支持力度，通过建立社会组织孵化机制和支持体系，设立社会组织发展专项基金，扶植和发展一批社会组织。对投身公益性、低偿性服务的民间服务机构和民办非企业单位，给以减、免税收等优惠政策。完善民间服务机构员工就业、社保等方面的政策与法规，使之与社会整体的人事、福利、社保体制接轨，提高民间组织的社会地位及其对人才的吸引力，等等，来推动社会组织的功能升级。 3.加大政府职能转移力度，向社会组织开放更多的公共空间，为社会组织的发展壮大创造条件 现阶段，我国还未真正建立起一套完整的社会组织承接社会服务的参与机制和途径。政府对于社会管理职能的让渡稍显滞后，使得一些具备专业服务能力和水平的社会组织无法获得相应的政府购买服务项目。这不仅造成了社会组织无法获得充裕的发展资源，也影响了我国公共服务专业能力的整体提升。因此，政府应当将那些能够由社会组织承担的职能，坚决转移出去，通过购买服务、委托服务等各种有效的市场机制，交由社会组织承担，通过向社会组织开放更多的公共空间，缓解社会组织发展的资源瓶颈，实现社会组织的增量发展。政府还应与社会组织建立一种平等的对话协商机制，建立相互协力、互通有无的合作伙伴关系，以整合各自在社会管理领域中的优势资源，更好地推进社会管理创新。 (三)优化制度环境，引导公众有序参与 公众依法有序参与社会管理，才能为社会和谐稳定与发展贡献智慧和力量。因此，需要搞好制度设计，搭建参与平台，畅通参与渠道，增强公众参与意识和提升其参与能力。 1.加强公众参与的制度建设 进一步扩大基层民主，落实政务公开制度，健全公众参与机制，为公众参与社会管理提供平台和机会。采取切实可行的措施，如建立合理化建议制度，让公众参与社会政策的讨论。赋予社会公众更多的知情权、选择权、表达权和监督权，畅通民众反映意愿和诉求的渠道。健全重大事项集体决策、专家咨询、社会公示与听证、决策评估等制度，使公共政策更加符合民意和公众利益。 2.增强公众参与意识和参与能力 通过各种教育、激励和引导来培养公众的社会责任感、参与意识与合作精神，进而培育公众的志愿精神和公民意识，提高公众的组织化程度，激发公众的参与热情。使公众认识到参与社会管理既是一种权利，也是一种义务和责任，这样公众才会真正参与其中。切实提高公众自我教育能力，搭建群众性自我教育平台，使公众通过网络、报纸、杂志、电视等媒介进行学习，提升文化素质。加强对公众参与相关技能的传授和培训，努力培养公众的社会参与意识和能力。 3.营造公众参与的文化氛围 公众参与社会管理意识的培育、参与社会管理精神的形成、参与社会管理能力的提高，需要相应的文化滋润和文化支撑。政府应着眼于培育公众参与社会管理的文化氛围，通过文化熏陶，培育公众的公民意识、参与意识、社会责任意识，改变公众对社会的冷漠、埋怨心态，让参与社会管理成为公众的生活习惯和生活方式。 (四)重构政府与社会之间的互信耦合 社会管理创新的本质是政府与社会之间相互尊重、平等协商、合作互助，共同投入社会治理，实现政府管理与社会自治的有效衔接与良性互动。要达到这种理想态势离不开政府与社会的互信耦合。“信任(其中自然包括政府信任)是一种人际间社会关系中的复杂现象，所表现的是一种社会关系，是相信某人的行为或周围的秩序符合自己的愿望。”政治信任涉及的则是政府与社会的互动关系。政府与社会的信任能增强政府执政合法性，实现社会的有机整合，增加社会资本，提升社会治理绩效。反之，政府与社会就难以实现互动耦合，社会管理也将陷入困境。因此，信任是弥补物质资源、知识资源等传统资源不足的一种新型资源。然而，目前我国政府与社会的互信程度并不理想。原本NGO、NPO等社会组织是有助于社会管理的，政府却把它们当做危害社会稳定与公共安全的异己力量，试图予以防范和控制；老百姓面对政府时则变成了“老不信”。这势必加深政府与社会之间的猜忌和对抗，导致社会管理形势趋于恶化。于是，当政府碰到社会问题时，首先想到的是运用行政手段来进行钳制，希望社会回到政府的管控之下；而老百姓在遇到前进的障碍时，也容易习惯性地认为是政府在找茬“为难”自己，越发对政府产生不信任。在双方互不信任的情况下，社会管理难以能够有效运转起来。 重构政府与社会的互信耦合应当从以下方面着手：首先，政府与社会需要培养合作意识。双方有了合作意愿后，政府才能在政策的制定过程中得到社会的理解和支持，才能广泛听取社会意见，才能使政策成为“集体公意”；政府才能在政策的执行中得到社会组织的配合与协作，才能达到政策的预期目标。其次，双方致力于建构协商谈判的互动体系。政府和社会都不能再受习惯支配，认为彼此是“你死我活”的零和游戏。权力要给社会提供成长的合法空间，无需把社会看成是对权力的争夺力量，而应当看作社会成长发育的标志，看作自己的伙伴和朋友。社会要全面提升学习和自律的能力。否则留给权力的感知也许就是社会的脆弱和无序。 (五)将社会管理彻底纳入法治化轨道 法治是人类政治文明的积极成果，是实现社会管理创新和人民安康幸福的根本保障。现代社会管理既是政府向社会提供公共服务并依法对有关社会事务进行规范和调节的过程，也是社会自我服务并依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。从世界各国社会发展的经验看，社会管理创新的路径必然是走向法治化，即构建法治型社会管理模式，以法律规范作为衡量政府行为的准绳和标尺，以健全的法律政策化解社会矛盾，使社会管理在法治化的框架内运行。党的“十八大”报告提出，要构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，其中，“法治保障”已经成为社会管理体制的重要组成部分。因此，必须将社会管理纳入法则治理的向度，用法治精神透视社会管理全局，用法治的手段破解社会管理难题，用法治的方法巩固社会管理成果。一句话，将社会管理纳入法治的轨道，让法治贯彻于社会管理的全过程。 1.建设法治政府，严格依法行政 作为社会管理最主要的主体，各级政府在进行社会管理时，只能在法律框架内履职，而不能“缺位”、“错位”或“越位”，否则便属违法行政，背离建设社会主义法治国家的基本价值诉求。法治的要义在于对权力进行有效制约和控制，确定权力的边界，防止权力被滥用。因此，必须加强法治政府建设，严格推进依法行政。必须以法律和制度等形式，明确政府的社会管理职能范围及管理方式，使政府行使社会管理职能时有章可循、有据可依。加强对于政府行为的监督，依法规制政府权力，严厉惩处滥用权力和腐败行为，以保证政府社会管理行为的合法权和权威性。党要坚持依法执政。发挥党在领导立法、监督执法、自觉守法、确保司法独立、维护宪法和法律的权威中的积极作用。要努力提高党依法管理、依法办事的能力，强化执法守法意识和自觉运用法律管理社会各项事务的能力，促进社会法治化管理水平的提升。 2.加快社会组织的立法工作，营造良好的法制环境 我国现有社会组织相关法规不多，并且法律位阶低，相互协调差，实体规范少，政策不配套，制度有盲点等，不利于社会组织的规范发展。因此，在推动社会组织管理体制改革的同时，应加快社会组织的立法工作。比如，尽快出台社会组织基本法，形成社会组织领域统一的法律、规范；加快修订社会团体、基金会和民办非企业单位行政法规；针对行业协会、涉外组织等特殊类别的社会组织，做出更加明确和有针对性的法律规制等，为社会组织发展提供基本的制度框架和空间。同时，社会组织和社会团体要坚持依法参与，社区要坚持依法自治，着力实现依法治理与多方参与的有机统一。从法律和制度上明确政府与社会组织的分工与合作，提高社会组织的自主性，充分发挥社会组织建设性的作用。要积极推进社区法制建设，理顺基层政府与社区之间的关系，提高社区自治与自我服务能力，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。 3.公众需依法有序参与和依法理性维权 一方面，政府要为公众依法有序参与社会管理提供法律上和制度上的渠道和平台，实现各类利益诉求的有序和理性表达；另一方面，要增强公众的法律意识和法律素养，培育理性自律、遵法崇法的公民精神，确立公众对法律的认同感、敬畏感，养成自觉守法习惯，培养依法理性维权的意识，做到利人、利己、利社会、利国家，使广大群众真正成为社会管理创新的主力军，有序参与民主管理、民主协商，参与社会管理服务。 国之运，在民心。社会管理实质上是实现社会的有序化，化解社会冲突，实现社会和谐。社会和谐的关键在于分享和参与，使公众能够参与影响他们生活的决策，享受改革发展的成果。从这个意义上来说，社会管理的根本在于公民权利的实现。社会管理的过程实际上是把公民有序纳入社会发展进程的过程。公民参与的过程实际上是公民权利的实现过程。公民权利的实现则有赖于制度保障。因此，社会管理的关键是培育社会的自主性。合理划分国家和社会的界限，实现社会的自治组织，通过基层群众的自治、社会组织的参与，国家与社会良性互动，形成社会管理的合力，实现社会有效管理。 鉴于此，加强和创新社会管理，必须实现政府职能归位，拓展公众参与空间。通过有序推进行政审批制度改革，积极转变政府职能，将政府“不该管”、社会“接得住”且“管得好”的事项，转移给社会组织和其他社会力量，为公众参与社会管理和社会建设让渡空间，拓宽舞台；加强制度供给，畅通公众参与渠道。尤其要尽快建立健全政务公开、信息披露、民主评议以及听证论证等制度，使公众参与社会建设的渠道更加畅通，参与社会管理的权利得到切实履行；发展社会组织，壮大公众参与载体。按照“去行政化”和“去垄断化”的要求，加大对社会组织的扶持培育力度，努力建构布局合理、层次分明、功能完善、结构优化的社会组织体系，壮大公众参与社会建设的载体；加强法制建设，健全社会管理的法律体系，将社会管理置于法治化的轨道，完善社会管理的运行机制。总之，必须正确处理政府与社会组织、公众以及各相关主体之间的关系，明确各方主体在社会管理中的角色定位。既要强调党和政府在社会建设中的中心位置，强调政府公共财政的更多投入，又要倡导权利本位、社会本位和有序参与的行政理念，积极培育社会组织，健全社会自治自律和自我发展的新机制，搭建不同社会主体平等民主的互信合作平台，架构政府、社会组织和公众有序合作、共同参与的社会管理格局，实现社会包容性发展。标签：社会管理论文; 社会组织论文; 公众参与论文; 社会团体登记管理条例论文; 公民权利论文; 管理创新论文; 行政监督论文; 个人管理论文; 法律主体论文; 社会观念论文; 经济论文; 时政论文; 法律论文;