中国耕地多功能管理的实践路径探讨，本文主要内容关键词为：多功能论文,耕地论文,中国论文,路径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.21文献标志码：A文章编号：1000-3037(2012)04-0540-12
修订日期：2011-09-13。
耕地保护关系粮食安全与“三农”问题等立国安邦之事全局。学术界对其进行了广泛探讨。例如，土地利用变化学者唤醒了决策层及公众的耕地保护意识，并阐释了耕地利用变化的动力机制[1-4]；土地政策学者关注农村土地制度缺陷，对完善耕地保护政策体系[5-8]以及耕地非农化可持续治理做出了突出贡献[9-10]。
然而，耕地保护依然困难重重。当前重数量管护乃至商品性生产能力至上的粗放型耕地管理模式，似乎已难以解决经济社会快速发展中的耕地保护问题。回归生存与发展的需求本质，重新审视城乡居民需求导向下的耕地功能利用，将耕地保护提升到系统管理耕地的多元功能高度，成为未来我国耕地保护的可能出路。
事实证明，耕地多功能客观存在，且已经并正在经历着变化[11-14]。宏观政策的制定与执行，以及农户耕地利用行为均折射出耕地保护主体对耕地功能的权衡。从土地多功能角度寻求土地管理策略也已成为国际土地科学研究的新范式。例如，全球土地计划明确提出研究土地功能变化及其与制度演化的耦合，以期制定增强土地系统可持续性的决策[15]。农业及景观多功能研究也为土地多功能研究与实践奠定了基础[16]。
面对社会对耕地的生态及文化需求日益增长的压力，探讨耕地多功能管理的实践路径，对促进我国耕地保护向耕地多功能管理转型以及深化土地科学研究具有重要价值。
1 耕地多功能与耕地功能管理的解释
1.1耕地多功能
1.1.1一般含义
耕地功能即耕地系统提供满足人类生存与发展所需产出的能力[17-20]，是联系耕地系统产出与耕地利用相关活动的纽带(图1)。
耕地是同时生产商品性产出与非商品性产出的联合生产系统[21]。其中，非商品性产出往往以商品性产出的“副产出”存在。根据这一联合生产特性，可将耕地多功能分为商品性生产功能与非商品性生产功能。前者指生产粮食、油料、蔬菜等商品性产出的功能；后者包括调节大气组分、气候、水文及隔离建设空间等生态功能，提供耕作风景、开敞空间等景观功能，传承农耕文化、提供农民生活及就业保障等社会文化功能，以及空间承载储备功能。
1.1.2本质特征
耕地多功能性是耕地多功能的客观、内在属性。全面认识耕地多功能性是规范耕地功能管理的前提。
整体性。耕地多功能是耕地各单项功能相互联系、相互作用形成的有机整体，而不是单项功能的简单相加。耕地功能往往以单项功能有机组合后的综合体状态存在。每一单项功能都服务于耕地整体功能的形成与发挥。与其他类型土地相比，耕地具有显著的多功能综合优势[22]。因此，耕地功能管理须从整体论的角度对待每一单项功能。
结构性。耕地多功能由耕地系统的内在结构决定。耕地系统的每一组成要素均表现出特定的功能。耕地生态子系统的承载能力是耕地系统联合生产的基础[23]，决定了联合生产的最大可能产出边界对耕地系统产出及其结构的制约性。片面追求商品性产出，会引起非商品性产出的退耦化生产乃至耕地功能冲突。因此，在不降低耕地生态子系统承载能力的前提下，优化耕地功能利用结构至关重要。
层次性。耕地多功能的层次性由耕地系统的层次性决定，是耕地功能系统与其子系统因隶属关系而形成的等级层次。不同尺度下的耕地多功能等级层次具有明显差异。这为把握特定尺度下的耕地主体功能提供了可能。
开放性。耕地因人类的土地开发、整理、复垦行为而产生。耕地多功能的形成与发挥实质是耕地与环境持续交换物质、能量与信息的过程。耕地功能管理必须同时注重耕地系统的输入与输出过程。
可持续性。维持耕地生态子系统功能的整体性及其与耕地经济子系统的一致性是耕地系统持续更新的关键，由此也决定了耕地多功能的可持续性。然而，这种可持续性要求人类必须采取与耕地系统持续更新相适应的耕地功能管理模式。
人类 土地(耕地)利用 土地覆被 耕地功能 耕地系统产出
图1 耕地功能与耕地系统产出及耕地利用相关活动的关系
1.2 耕地功能管理
1.2.1一般含义
耕地功能管理是通过政策的制定、执行、监督与协调，对耕地功能利用及其引起的耕地功能变化的人工干预过程。耕地功能利用的主体包括中央政府、地方政府、农民、农民集体、用地单位、城镇居民等利益相关者。
1.2.2核心问题
耕地功能利用不仅是耕地功能管理的直接对象之一，而且是另一直接对象即耕地功能变化的驱动因素。理解耕地功能利用的发展过程是厘清耕地功能管理核心问题的关键。
受耕地功能利用竞争的不断调整，一定地域内的耕地功能利用空间格局随时间演化而不断发展。具体来看，耕地景观的空间异质性首先决定了耕地功能利用的空间异质性。在特定的发展阶段，不同主体的耕地功能需求导致了耕地功能利用空间格局的形成。随着经济社会发展，主体的耕地功能需求不断多样化并逐步增强。例如，近年来公众对居住环境、精神愉悦等生活品质的关注逐步上升，耕地的景观、文化及生态功能需求日益显现。京津冀、长三角、珠三角等地区休闲观光农业的快速发展就是其最好的佐证。耕地功能需求的发展导致耕地功能利用空间格局不断演化。值得注意的是，耕地功能需求发展的同时，与耕地资源的稀缺性、耕地多功能性相耦合，共同决定了耕地功能利用竞争的客观存在。这种竞争对耕地功能利用演化不断调整，从而完成耕地功能的配置。若配置的结果是耕地功能利用发展到了与该地域及其发展阶段相适应、能满足不同相关主体耕地功能需求的动态均衡状态，则耕地功能实现了均衡配置，从而保障耕地保护目标的实现，此时的耕地功能利用竞争为合理竞争。反之，耕地功能配置失衡，从而制约耕地保护目标的实现，此时的竞争为不合理竞争。
显然，耕地功能利用竞争直接决定着耕地功能的配置结果。检验配置是否均衡或竞争是否合理的标准是耕地功能利用的社会效用是否得到了优化[21]。而对社会效用的分析，则须关注耕地功能利用的外部性问题。
在处于特定发展阶段的具体地域内，由某一主体的耕地功能利用产生而又不完全由其获得(或承担)的产出(或成本)即耕地功能利用外部性。耕地功能管理应区分以下几类外部性。①正外部性与负外部性。前者即由该主体耕地功能利用导致的外部经济。如农户耕地商品性生产功能的合理利用不仅为农户自身提供经济收益，而且能保障粮食等产品的市场供给并提供生态调节服务。负外部性即由该主体耕地功能利用导致的外部不经济。如农户耕地商品性生产功能的过度集约利用，将导致食物品质下降及农业污染。显然，正外部性意味着该主体获得的耕地功能利用产出低于社会总产出或其承担的耕地功能利用成本高于社会总成本，从而有利于社会效用的优化。相反，负外部性意味着该主体获得的耕地功能利用产出高于社会总产出或其承担的耕地功能利用成本低于社会总成本，从而制约着社会效用的优化。②区内外部性与区际外部性。具体地区内耕地功能利用产出或成本在相关主体间的分配属于区内外部性问题。而区际外部性体现了耕地功能利用的区际联系。例如，上游地区普遍漫灌(或节水灌溉)将促进(或削弱)下游地区的耕地商品性生产功能利用；为保证耕地总量动态平衡，经济发达地区的快速、大规模耕地空间承载功能利用往往建立在经济欠发达地区舍弃该项功能的利用机会基础之上。而经济欠发达地区的耕地商品性生产功能利用又为经济发达地区提供了社会及生态效益。③代内外部性与代际外部性。一般情况下，耕地功能管理关注的是代内外部性。若将当前耕地功能利用的成本或效益向未来延伸，代际外部性也就随之展现。由于耕地功能利用的生态或社会影响往往具有时间滞后性，代际外部性也就成为耕地功能可持续管理必须关注的问题。
综上所述，解决耕地功能利用的外部性问题，引导耕地功能利用合理竞争，从而优化耕地功能利用的社会效用是耕地功能管理的核心问题。
1.2.3模式划分
耕地多功能的整体性、结构性及开放性是耕地功能利用外部性存在的必要条件，而制度缺陷则是外部性产生的充分条件。若将因制度缺陷而形成的耕地功能管理模式称为耕地单功能管理，那么，为消除制度缺陷而设计的模式因考虑了与外部性相联系的耕地功能则可称为耕地多功能管理。
耕地单功能管理割裂了耕地功能间的联合关系，认为耕地仅能生产单一的商品性产出。为追求这种产出的增长，耕地被配置在具体的商品性生产功能实行“专业化”生产。根据新古典经济学理论，这种“专业化”生产被认为是最富效率的耕地功能利用方式。然而，由于忽视外部性存在的必要条件，对外部性内部化并未做出制度安排，耕地功能利用竞争逐步恶化。因而，无法优化耕地功能利用的社会效用，从而制约了耕地保护目标的实现。
与耕地单功能管理显著不同的是，耕地多功能管理不仅尊重耕地联合生产及耕地多功能性特点，而且针对耕地功能管理的核心问题，通过制度设计将外部性内部化，引导耕地功能利用合理竞争。因而，耕地功能利用的社会效用逐步优化，从而保障耕地保护目标的实现。
根据耕地功能利用的发展过程，并对比以上两种模式可以发现：耕地单功能管理仅是城乡居民需求发展过程中耕地资源管理的过渡阶段。其缺陷可以通过耕地多功能管理予以弥补。因而，耕地多功能管理也就成为耕地资源管理的发展方向。
2 耕地功能管理的国际比较
2.1 耕地单功能管理——以我国耕地保护为例
当前，我国耕地保护总体上处于商品性生产功能至上的粗放型管理阶段，具有典型的耕地单功能管理特征。
2.1.1忽视正外部性导致耕地资源无序竞争
我国人口众多的基本国情直接决定了强劲的粮食需求。日益增强的第二性食物产品需求将导致粮食需求进一步快速增长，由此产生了对耕地的刚性需求。然而，当前粮食价格并没有体现保障粮食市场供给、提供生态调节服务等农户耕地功能利用正外部性，政府也未对此进行合理补贴，农户收益大大扭曲，导致了耕地功能利用的变化及不合理竞争。①生产投入降低、弃耕、撂荒等耕地边际化。这一现象在1991、1996年前后表现尤为明显[14]。②农业结构调整。1999-2008年，农业结构调整占用耕地达272.66×
，占耕地减少量的22.65%[24]。因农业劳动力机会成本上升，种植业内部也发生了相应调整[11]。③耕地过度非农化。由于市场及政府失灵，经济社会发展中本可以避免的耕地消耗仍然发生，导致了耕地非农化的过度性损失。1989-2006年，过度性损失占耕地减少量的66.56%。其中，由于市场失灵即忽视耕地的非经济价值所致的过度性损失占耕地非农化面积的44.73%[25]。此外，生物能源的发展及生态退耕的实施，也导致了耕地大量减少。其中，1999-2008年生态退耕689.90×，占耕地减少量的57.30%[24]。
2.1.2忽视负外部性导致生态退化
忽视环境污染、耕地乃至整个土地生态系统退化等负外部性后，农户的“专业化”生产将持续扩大，耕地功能利用的社会效用将被扭曲。①耕地利用单元及其规模的增加。这一变化产生了两大负面效应：一是土地过度开垦引起生态退化，1998年特大洪水是其最好佐证；二是耕地景观的均质化，如蔬菜大棚的大规模发展导致乡村耕作景观的明显弱化。②耕地功能过度集约利用。随着2003年后惠农政策的相继实施，粮食播种面积及粮食产量逐年上升。2008年，粮食总产及单产分别达到52870.92×t、4950.80kg/[26]。然而，当前政策存在忽视耕地生态功能的制度缺陷，导致了农户耕地功能利用负外部性的形成。例如，根据1999-2008年农产品成本收益调查数据[27]，扣除价格因素后，单位面积农药费用从136.8元/增加到286.2元/，其中，2004-2008年的增加速度是1999-2003年的71.12倍；单位面积化肥施用折纯量从1999年的300kg/波动变化到2004年的287.1kg/，然后迅速增加到2008年的319.2kg/。农药及化肥施用量的变化与惠农政策的实施基本同步，说明在宏观政策的驱使下，农户的行为响应对耕地生态保护及环境质量构成了威胁。而且，耕地长期过度集约经营已经导致耕地退化及农业污染[28-31]，对食物品质亦构成了威胁。
2.1.3忽视区际外部性导致耕地保护目标失衡
在短期利益驱使下，各地倾向于争取较少的耕地保有量及较多的新增建设用地占用耕地指标。地方政府之间及其与中央政府之间由此产生了激烈的博弈。改革开放形成的不平衡发展战略赋予了东部地区建设扩张的优先权[32]，然而东部地区并未就耕地保护的正外部性及丧失的经济发展机会对中、西部地区给予合理的补偿。这一制度缺陷在以上地区内部的经济发达与欠发达区域之间也同样存在，造成了诸如耕地占优补劣[33]，将城镇、工业园区等周边优质耕地从基本农田调出，“基本农田上山”[34-35]等耕地保护目标失衡问题。
2.2 耕地多功能管理——以荷兰及美国农地保护为例
荷兰及美国实行的是涉及更广土地类型的农地保护，具有典型的多功能管理特征。
2.2.1荷兰农地保护
上毕斯兰低田多功能管理[36]是荷兰代夫特市农地多功能管理的典范。其成功之处在于：
(1)城乡居民已形成了农地多功能需求及农地多功能利用意识；
(2)低田多功能利用满足了区域及国家等各级空间规划政策及代夫特市城市化需求；
(3)通过土地利用规划融合了提供乳品生产功能的有机农场，以及提供消遣、自然发展、天然水处理、增强意识与教育功能的传统低田，实现了低田多功能利用；
(4)该规划引导了农地功能利用合理竞争，实现了农地功能利用的社会效用优化而不是个体利益最大化。首先，政府通过明晰农地的使用权、收益权、处分权等完善了农地产权制度。其次，政府将农地租赁期从1a延长至12a，稳定了农民的收益权。并鼓励农地使用权流转，实现了有机乳品生产的规模经营。而有机乳品可观的市场价格奠定了农户收入基础。最后值得注意的是，政府向农民发放了占农民经营收入10%的自然发展及消遣功能管理补贴，将农户的农地功能利用正外部性进行内部化。以上制度安排共同激发了农民参与低田多功能利用的积极性，保障农地多功能持续利用的同时，满足了公众尤其是市民及环境主义者对宜居环境的需求，并缓解了政府土地管理的压力。
2.2.2美国农地保护
美国农地保护主要通过提升农地多功能价值对农地多功能管理进行了有益实践：
(1)明确农地非商品性生产功能保护目标。保障国家经济产出与劳动就业及世界食物安全、环境保护、保障城市新鲜而健康的食物来源及社区活力、稳定地方财政是农地保护的主要目标[37]；
(2)构建面向农地保护的土地分类综合管理制度体系。国家及地方政府构建了包括土地利用总体规划、农业保护区划、农场生命力计划、城市增长管理法、购买农地发展权计划、减税政策、转移发展权等13项农地保护工具[38]的制度体系，不仅为农地多功能管理奠定了制度基础，而且创新性地构建了农地节约利用、建设用地理性增长、自然保留地严格保护的土地资源综合管理模式；
(3)积极发展生态系统服务市场(ESM，Ecosystem Services Markets)[39]。构建该市场的目的是内部化农地功能利用正外部性，持续生产非商品性产出，从而实现环境保护与农业持续发展。如温室气体市场中，需要降低自身环境足迹的个人或产业活动者向农民购买固C信用，农民则通过实施保护性耕作、减少合成肥料施用量等措施生产并出售固C信用；
(4)开展最优管理实践(BMP，Best Management Practices)。BMP的目的是在节省农业生产成本并保持最优产量的前提下，实现水质及土壤保护。对水质保护而言，为降低污染排放及其处理成本，在水质市场中受法律管制的公共事业运营商向农民或其他信用提供者购买水质信用，农户则在农地利用中实行以减少化肥使用为主的养分管理，从而改善水质并出售水质信用。对土壤保护而言，农户则被要求实行少耕。若以上BMP措施引起了产量及收入的下降，农户将得到能维持未实施BMP时产量及收入的经济补偿；
(5)实行综合害虫管理(IPM，Integrated Pest Management)。运用生物、物理、化学及人工措施治理害虫、杂草及作物病虫，以降低因农药大量使用引起的健康及环境风险。
2.3 耕地功能管理比较
2.3.1经验比较
从耕地功能管理的发展来看，耕地多功能管理是解决我国耕地保护问题的出路。而荷兰及美国的实践经验为把握我国耕地多功能管理的核心问题提供了经验。
(1)耕地多功能至少存在空间分离的多功能及空间融合的多功能两种表现形式。如上毕斯兰低田多功能主要通过聚合具有不同单一功能的、空间分离的低田实现，美国农地多功能体现了对同一时点具有不同功能的、空间分离的农地的融合。
(2)政府的适当干预与市场配置均是耕地多功能管理的有效工具。如代夫特市更加强调规划对低田功能利用竞争的引导，而美国农地保护除体现规划与计划等工具的职能外，还充分发挥了生态系统服务市场的作用。
(3)管控与激励相结合是耕地多功能管理的重要策略。城市化高级阶段的城乡居民对耕地功能的多元需求是耕地多功能管理的前提，而激发农户参与的积极性是成败的关键。
(4)耕地多功能价值显化是协调耕地功能利用相关主体间利益分配进而解决外部性问题的有效途径。而价值显化途径则表现为补贴、耕地非商品性产出及其替代品的商品化等多元化特点。如荷兰及美国均就农户耕地功能利用的正外部性对农户支付了政策性补贴，代夫特市农场的有机乳品及美国农地的环境信用均是市场化途径的体现。
(5)将耕地置身于土地系统，从耕地与剩余土地系统的内在关系出发，完善耕地多功能管理的制度体系保障。如美国农地保护更加体现了对农地本身、城镇等建设用地及自然保留地等未利用地进行的综合性管理。
2.3.2国情比较
我国在运用荷兰及美国耕地多功能管理成功经验时还必须考虑政策背景等国情差异(表1)。①人地关系差异。从人均耕地面积来看，2007年我国人地关系紧张程度低于荷兰、高于美国。但从土地后备资源数量、分布以及城市化水平来看，未来人地矛盾将比荷兰及美国明显突出。②政策背景差异。荷兰及美国农地所有者均拥有明晰、稳定的收益权及处分权，农地产权体系相对完善。而我国农地的产权权能残缺、产权主体地位不明晰，农地使用权流转市场仍很不成熟。此外，荷兰及美国均已建立起城乡统一、高效公平的社会保障制度。而我国农村社会保障体系建设明显滞后，农民的就业、生活及养老等对土地的依赖仍然较强。如2006年，我国农业经济活动人口比重高达37.5%，明显高于荷兰及美国。③经济发展水平差异。2008年，我国人均GNP为2 940美元，仅为荷兰及美国的6%左右。此外，城乡收入比达3.31[26]。④城市化发展水平差异。2008年，我国城市化水平达43.1%，但仅相当于完成了荷兰及美国城市化历程的一半。
国情的差异决定了我国耕地多功能管理路径设计的特殊性。①紧张的人地关系决定了我国耕地保护的严峻形势，也凸显出加快推进耕地多功能管理对保障我国可持续发展的战略意义。②必须完善当前土地管理制度，激励农民参与耕地多功能管理的积极性。此外，城乡二元土地制度为我国工业化快速发展做出了突出贡献，但同时也赋予了耕地对农民的生活及就业等保障功能。未来至少一段时期内，耕地对农民的保障功能仍有其存在的价值，耕地功能利用结构转变必须与我国社会保障制度改革协同发展。③未来一段时期内，我国仍将处于中等向高收入水平发展的转型阶段，居民需求结构升级导致的耕地功能需求扩展及利用结构升级将持续、渐进地进行。城乡收入的显著差别决定了必须重视保障并提高农民收入水平，以逐步提高农民的耕地多功能利用意识。④未来一段时期内，人口及土地城市化将持续加速进行。由此造成的以失地农民及农民工的就业、生活及养老等为代表的社会保障问题，以景观、生态及文化功能显化为代表的耕地功能需求升级问题，以及以农民土地收益保障为代表的社会公平问题将是耕地多功能管理面临的挑战。此外，为保障城市化健康、持续发展，观念意识城市化必须与人口及土地城市化均衡发展，这就对当前居民尤其是农民的耕地功能认知转变提出了要求。
3 我国耕地多功能管理的实践路径
在把握耕地功能管理核心问题的基础上，结合荷兰与美国的成功经验及我国的特殊性，综合考虑传统土地意识与消费观念等影响下制度变迁的路径依赖及制度之间及其与市场之间的互补性与关联性，设计了我国耕地多功能管理实践路径：从制度与市场、耕地与土地系统的互动关系出发，积极运用政策及市场工具推动制度与土地市场渐进性整体变革，在公共监督下逐步实现“政府适度干预+市场配置为主”共同引导耕地功能利用合理竞争(图2)。
3.1 显化耕地多功能价值，推动农村土地制度及土地市场渐进性整体变革
耕地多功能价值作为联系制度与市场的纽带，其显化是推动农村土地正式制度、非正式制度与土地市场变革的关键。
(1)通过补贴与耕地非商品性产出商品化等方式显化耕地多功能价值。耕地经营者尤其是农民，在不降低耕地商品性生产功能前提下，积极参与耕地非商品性生产功能保护的，可获得政府补贴。政府通过支持“绿色”农作物产品价格，激励农户参与耕地多功能管理。积极培育以政府管控为主导，以环境信用为交易对象，由开发商、公用事业者等购买者，银行、农户、保护组织等销售者，以及第三方组织、经纪、融资方等市场服务机构组成的耕地多功能市场，重点支持耕地的CO[，2]调节、水文调节、水质净化及生物多样性保护等非商品性产出市场化。
(2)进一步发展耕地多功能市场，逐步将耕地非商品性产出纳入市场竞争范畴，促进土地市场的发育。明晰农户的耕地产权主体地位，建立并完善农地使用权流转制度，提高耕地配置效率。
(3)强化公众尤其是农民的耕地多功能价值观念与意识，巩固农户耕地承包经营权主体地位，推动征地制度改革。
(4)通过制度环境优化，加快城乡统一的土地生态经济市场建设进程。
图2 我国耕地多功能管理实践路径
3.2 切实保障农民权益，推动农村土地制度与农民社会保障制度渐进性整体变迁
耕地多功能管理包括对耕地空间承载储备功能的配置、利用及保护，必将导致以快速城镇化区域为代表的局部地区耕地规模性非农化。对此，明晰并稳定农户收益权，根据耕地多功能价值对失地农民进行合理补偿。此外，考虑到农村土地制度与农民社会保障制度的互补性，各地应结合经济社会发展实际，有序弱化耕地对农民的就业、生活及养老等保障功能，推动两项制度的整体性变迁[42]。
3.3 实行耕地多功能分层及土地系统分类管理，构建耕地多功能综合管理体系
(1)加强规划布局引导、指标控制与监测预警，实行空间分离与空间融合的耕地多功能分层管理。首先，在土地利用总体规划指导下，编制耕地多功能利用规划。以乡(镇)为单位，制定可持续发展目标，划分耕地主体功能区。明确功能区内耕地集约经营与景观指数等指标，在区域尺度上实行空间分离的耕地多功能管理。其次，在微观尺度尤其是地块及农户尺度上，通过耕地多功能市场及政府补贴等激励农户参与耕地多功能管理，对耕地利用方式尤其是耕地利用物质集约度实行指标控制，实行空间融合的耕地多功能管理。最后，发展第三方组织对功能区及农户耕地功能利用进行监测，建立耕地多功能预警及监督管理机制。
(2)加强土地政策间的互补性，实行土地系统分类管理，切实节约耕地资源。首先，对耕地本身，实行耕地多功能管理以促进耕地资源节约利用。其次，在支持农产品价格前提下，通过调整农产品间的价格结构、合理规划生物能源用地及政策引导等方式，加强农业结构调整引导与管制。再次，继续加强建设用地尤其是城镇工矿用地、工业园区用地及农村居民点用地节约集约利用与整治。最后，通过规划引导建设项目用地布局，有序开发未利用地，降低建设占用耕地压力。
3.4 加强社会监督与可持续影响评价，保障耕地功能利用合理竞争
(1)建立耕地功能利用的社会、经济与生态影响指标体系，以优化耕地功能利用社会效用为标准，以乡(镇)为单位开展耕地多功能利用可持续影响评价。
(2)加强公众参与社会监督，建立评价结果反馈机制，将可持续影响评价作为制度与市场渐进性整体变革的反馈信息源。通过政府政策引导与制度适度干预，充分发挥城乡统一土地生态经济市场的基础配置作用，实现耕地功能利用合理竞争。
4 结论与展望
针对当前耕地保护的重重困难，本文通过重新审视城乡居民需求导向下的耕地功能利用，从耕地多功能角度尝试性地探索了我国耕地保护的可能出路，得出几点认识：
(1)耕地多功能性是耕地多功能的客观、内在属性，主要表现为整体性、结构性、层次性、开放性与可持续性；
(2)解决耕地功能利用的外部性问题，引导耕地功能利用合理竞争，从而优化耕地功能利用的社会效用是耕地功能管理的核心问题；
(3)耕地功能管理可以分为单功能管理与多功能管理两种模式。其中，前者仅是城乡居民需求发展过程中耕地资源管理的初级阶段。当前我国耕地保护即处于这一阶段；而以荷兰及美国农地保护为代表的耕地多功能管理是耕地资源管理的发展方向；
(4)紧张的人地关系、城乡居民日益发展的耕地功能需求决定了我国耕地保护亟须向耕地多功能管理转型；
(5)从制度与市场、耕地与土地系统的互动关系出发，积极运用政策及市场工具推动制度与土地市场渐进性整体变革，在公共监督下逐步实现“政府适度干预+市场配置为主”共同引导耕地功能利用合理竞争是我国耕地多功能管理的实践路径。
由于认识及篇幅的限制，本文仅仅尝试性地从政策演化路径的角度给出了我国耕地多功能管理实践的思路性建议。然而，土地多功能研究需要综合生态学、景观科学、地理学、经济学、土地科学等学科知识持续开展。而且，任何一项政策的转型都是学术界、决策层及公众不断尝试的结果。沿着这一路径，我国耕地保护的真正转型还需大量深入研究。例如，究竟该搭建怎样的体制平台从而构建耕地多功能市场？究竟该如何划分、度量耕地的非商品性生产功能？耕地功能利用外部性的产权及内部化的价值标准等该如何界定？耕地多功能利用规划编制过程中，耕地功能制图又该如何开展？这些都是当前相关领域学术界及决策层关注的热点与难点。
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