公共支出膨胀及其治理研究，本文主要内容关键词为：支出论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共支出是指政府用于实现其公共职能的支出，在量上，相当于全部财政支出中除建设性支出以外的部分，以及预算外公共支出部分。控制公共支出是永恒的财政主题。改革开放以来，虽然国家每年都有控制支出的措施，但结果却是年年膨胀。这就需要我们脱离就事论事的研究方法，从较高的层次上研究控制公共支出膨胀的理论和方法论。
一、加强对公共支出研究是当务之急
对于当前必须加强对公共支出研究的意义。可归纳如下：
第一、要振兴财政就必须加强对公共支出研究。首先，我国的财政支出有两大类，一类是资本性（即建设性）支出，另一类是公共支出。公共支出是实现市场经济下政府职能的基本财力支柱。理论和实践都表明，现代市场经济条件下的我国政府应当具有政治职能、经济管理职能、文化教育和社会职能，而上述职能的实现都依赖于政府的公共支出，主要是财政拨款。由此可见，从根本上说，公共支出规模决定了财政收入规模，是财政收支矛盾的主导方面。其次，从我国的财政现状来看，公共支出规模不断膨胀，这不仅大量挤占了建设资金，致使政府不得不在税收以外增加各种费收入项目，事实上，即使这样也还不够，这就迫使政府实行财政赤字政策，大量举债。这反过来说明，要振兴财政，消灭财政赤字，实现财政状况根本好转，就必须控制财政支出规模，特别是控制占整个财政支出80%以上的公共支出规模。否则，如支出是“无底洞”，则无论我们如何努力，都难以做好财政工作。最后，需指出的是，由于种种原因，近年来各地财政部门实际上存在着“重收入，轻支出”的倾向，全国有几十万人从事税收等财政收入管理，但支出管理历来是缺门，在研究上也十分薄弱。这一事实至少说明了公共支出研究的难度很大，它涉及到政府自身改革。总之，从上述三方面来看，我们必须把公共支出作为振兴财政的“突破口”。
第二、西方财政理论中，公共支出理论是近20年来发展最快，取得成果最多的领域。站在世纪之交，回顾本世纪西方国家财政理论和政策演变，大体可以分为三个阶段。40年代以前是传统理论阶段，40年代以后，随着凯恩斯主义流行，西方国家的财政理论主要集中于对财政收入的研究，尤其是公债和财政赤字理论研究，主张财政支出可以脱离财政收入约束，实行“挥霍性”财政政策。进入80年代以来，鉴于连年财政赤字带来的巨大经济危害，越来越多的人对凯恩斯主义持怀疑和批评态度，于是，从对社会负责出发，许多学者转而对公共支出理论和方法论的“务实”研究。其主要成果有：（1 ）公共产品理论（研究公共产品的生产和供给规模，即政府如何有效地实现公共支出的理论）；（2 ）公共选择理论（政治制度与政府决策程序关系，尤其是公共支出的决策方面的理论）；（3 ）政府间转移支付理论（如何公平地将整个财政收入在各级政府之间进行分配，满足各级政府基本支出需求的理论和方法论）；（4）政府支出优化决策的理论；（5）零基预算的理论和方法论（通过政府支出来控制政府机构膨胀的理论和方法论）；（6 ）政府采购的理论和方法论等。上述成果为控制政府公共支出提供了理论和方法论，也说明了公共支出问题已经为各国政府的普遍重视。
随着80年代联合国提出的“可持续发展战略”的深化，各国的财政政策进入了重大调整阶段。“不应当把我们这代人的享乐建筑在子孙后代还债的基础上”已为越来越多的人所接受。于是，消灭赤字成为各国财政政策的主流。政府面对已经铺得很大的支出摊子，出路是挖掘公共支出的潜力，为此，公共支出的理论和方法论的产生势所必然。可见，加强公共支出理论和方法论研究是当今世界潮流，其实质是把什么样的财政带入21世纪。
二、公共支出膨胀引出的几个认识问题
对于什么叫公共支出膨胀我国学术界尚未有统一的定义。国外通常通过比较GDP增长与公共支出增长速度来判定。 通过分析财政部分布的1978—1995年数据，得出如下结论：
年份 GDP 财政支出 其中：建设支出
(亿元)
(亿元)(亿元)
1978年3624.11122.09581.78
1995年58260.5
6823.721318.50
1995/1978 16倍
6.8倍 2.2倍
(加)预算外支出 2404.0 969.67
合计 16倍
8.2倍
年份
公共支出 公共支出
(亿元)财政支出
1978年 540.33 48.1%
1995年 5505.2580.7%
1995/1978 10.2倍
(加)预算外支出 1434.3359.7%
合计13倍
注：资料来源：《中国财政年鉴》（1996版）中国财政杂志社
第一、1995年比1978年财政支出增长了5.8倍， 而公共支出却增长了9.2倍，大大超过支出的平均增长速度，其结果是， 一方面挤了建设性支出，另一方面，由于公共支出超过了收入增长速度，因而逼使连年财政赤字。
第二、按上述数据来看，预算内公共支出增长未超过GDP增长， 似乎还不能称为公共支出膨胀，但如若将预算外支出中的公共支出部分加上，则达到了12倍。事实上预算外资金的统计数已经缩小，如加上各种基金等因素，则大体上1995年公共支出总额相当于1978年的20倍。
总之，从上述两点来看，至少说明了公共支出膨胀是当前无可争议的事实。
造成公共支出膨胀的原因很多。一是我国持续的通胀使货币实际价值下降，即使维持原有的购买力水平，政府也必须提高公共预算支出水平；二是在统收统支时代，政府支出中用于公共支出部分严重不足，造成文教科卫和城市公用等事业“欠帐”过多；三是公检法等公共职能部门随市场经济发展而快速扩张，政府在这方面预算加大；四是近年来政府加强了对农业的资金投入。但如果仅仅如此，尚不致于造成公共支出膨胀。因此，需要从更深的层次上研究公共支出膨胀原因，本文将它归纳为五个方面。
（一）是否要坚持量入为出原则？
量入为出是传统财政学中的重要原则，也是政府理财思想的核心。但是，近年来却成为财政学中最受攻击的原则，近5 年来出版的财政学教材中都不再提及。这就带来了一种似乎财政支出可以不受财政收入约束的观念混乱。笔者认为，量入为出原则来自于市场经济下资源稀缺规律。既然资源（含资金）是稀缺的，分配到财政上就必然是有限的。因此，坚持量入为出，就是承认财政收入对于支出的制约作用。事实上，社会对于公共需求是无限的，永远也无法满足。所以，问题的核心在于政府支出是否应当受到现有财政收入规模的约束？邓小平同志曾指出“把国家财政放在经常的、稳固的、可靠的基础上”，这是告诫我们要坚持量入为出。量入为出问题说到底也就是我们留给下一代人是财富还是债务。
（二）如何认识政府支出的自然扩张？
对于市场经济下政府存在扩张的动机，这在传统的财政学中已经注意到了，但到本世纪70年代以后，随着西方公共选择理论的兴起，才将其纳入系统研究范围。公共选择学派认为，在间接选举制度下政府存在着“自然扩张”的动机，一是从“经济人”的角度来看，政府官员个人也有个投入与产出问题，由于高标准办公楼、豪华汽车等虽然成本高，但政府官员个人并不要付钱，而且能享受到实惠，因此，只要条件许可，他们总是要追求奢侈的；二是社会对于政府的评价总是以“业绩”为依据的，为了追求连选连任，政府领导人总希望多办“实事”，而要办事就得花钱，于是，在财力不足的情况下，必然要求财政“给政策”，即赁借政府的权力增加收费项目，或提高收费标准，这就带来费收入膨胀；或者，在收费仍不能满足的情况下就只能通过借债来实现，为此，公共债务就扩张起来了。而债务扩张和收费膨胀又往往被认为是“少花钱，多办事；不花钱，也办事”的“有魄力干部”；三是政府各部门的地位总是与部门所控制的人和钱联系在一起的，为了提高本部门的地位，部门的领导必然要积极地向上级要人和争取更多的预算，在财政拨款不足的情况下，就转而“要政策”，即开新的收费口子。由此可见，如果政府权力失去约束，就必然会带来人员膨胀和支出膨胀。该学派认为，对政府权力约束的基本途径是强制性地实行收支平衡政策。显然，这一理论也适合我国的现状。然而，由于种种原因，我们对于政府的自然膨胀动机还缺乏必要研究，在财政制约上放弃了量入为出原则，这就必然带来政府的人员和支出膨胀。
（三）“办事预算”还是“养人预算”？
我国财政公共支出膨胀的重要原因是人员膨胀。据有关资料，目前，全国“吃财政饭”的人员达3700万，这尚不包括那些各种收费机构所供养的人员。就以上述数据，若按每人年支出（含工资、办公条件、宿舍及其他公务性支出）平均2万元计， 则每年全国财政用在“养人”上的费用将达7500亿元，相当于预算内收入的80%。事实上，发达地区的人均公务员支出成本在3.5—4.5万元之间。因此，仅仅靠预算内支出是无论如何无法解决的，大部分真正意义上用于“办事”的公共支出只能通过预算外收费来筹集。由此引出的问题是，政府公共支出究竟是为了“养人”，还是“办事”？
从理论上讲，政府是管理公共事务的权力机关。就是说，之所以要有政府，是因为社会的公共事务，需相应机构来管，即有事要办。所以“办事”是政府宗旨，正因为要办事，才要“养人”。政府毕竟既不是收容所，也不是疗养院。这是最简单的道理。然而，在实际生活中我们都将两者关系模糊了。在财政支出安排上，我们总是根据各单位供养人数来安排支出，而不是“办多少事拨多少款”。这是一种以“养人”为基础的预算制度，与之相联系的是“基数法”。在这种预算制度下，各机关主要按人头来分配预算，而不论是否办事。这种制度与政府自然膨胀机制结合起来，就必然带来人员膨胀和支出膨胀。
（四）公共事务是否应当政府包揽？
国外从50年代开始，在财政学中创造了公共产品的理论。这一理论试图用“产品”的生产和供给两个环节来研究公共事务与政府的关系。公共产品的理论告诉我们，在市场经济条件下，社会存在公共和私人两大部门。社会产品可以分为公共产品、准公共产品和私人产品三类，相应地产品供给方式有公共（无偿）供给、混合（收费+政府补贴）供给和市场供给。其组合关系如下图：
上图告诉我们政府的公共产品生产和供给可以有五种方式。即：（1）公共生产、公共供给。即政府生产，无偿供给社会；（2）公共生产、混合供给。即政府的公共部门（如国有事业单位）生产，按收费+财政补贴方式供给社会；（3）公共生产、市场供给。 即政府所办的企业生产，按市场原则（盈利价格）供给社会；（4）私人生产、 公共供给。即私人部门生产政府按市场价格采购，无偿供给社会；（5 ）私人生产、混合供给。即由私人部门来经营，政府通过补贴方式来加强管理，纳入公共事务范围。由此可见，公共产品未必都应当由政府来生产，也未必都由财政拨款。
在我国，长期以来对公共产品采用第（1）种方式。 改革开放以来，我们在给事业单位和国有企业放权的过程中，发展了（2）、（3）种方式，但迄今尚未规范。由于我们尚未跳出公共或事务只能由政府办的框框，因此，迄今还是一种政府包揽公共事务的模式，这种情况下财政支出膨胀势所必然。
（五）政府费收入应当归政府还是归单位？
与税收、国债、国有企业利润等形式一样，政府费收入是正常的财政收入形式，它是属于政府各部门在执行公务过程中，依据“谁受益，谁付钱”的原则而向受益人收取的费用。我国公共支出膨胀来自于两个方面，一是预算内支出膨胀；二是属于“预算外”的政府费收入膨胀。现在，几乎所有政府部门都设置收费项目，形成了层层收费，处处收费的“百费俱兴”局面。政府费收入急剧增加，从省级财政来看，约达到财政收入总额的70—80%，这就成为“预算外”公共支出的主要来源。政府费收入急剧增加的原因十分复杂，既有合理方面，即政府在转变职能过程中为平衡受益与非受益者的负担而增设的合理收费项目，也有非正常膨胀。“三乱”的形成固然有前面所指出的政府自然膨胀原因，但更主要的在于对费收入管理缺乏有效的财政制度约束，把应当纳入预算管理的费收入单位化，成为单位收入，甚至“创收”项目，亦即将它们从预算内划出来，实行“收支挂钩，自收自支”的“预算外”管理。这就使得政府各部门“抓收入”的积极性不正常的高涨。
由此可见，费收入膨胀的关键原因在于制度失控，而将其划入“预算外”管理是改革开放以来我国财政政策上最大的失误。政府费收入膨胀是公共支出膨胀的重要源头。此外，它堵截了税源，搞乱了国民收入分配渠道，也为政府机关腐败提供了条件。更主要的是，我国的生产力主体是企业，而“三乱”的主要受害人又是企业，因此“三乱”无疑正在毁坏由几代人辛苦建设起来的我国经济基础。
鉴于政府费收入膨胀的严重后果，在国务院支持下，财政部从1995年起逐步采取措施，1998年结合行政事业单位会计制度改革，加强了对预算外资金的集中管理和审批。但问题在于，政府费收入根本不属于“预算外”。如果不从源头控制，也就无法解决公共支出膨胀。
总之，上述五个问题表明，公共支出膨胀说到底是上层建筑尚不适应经济基础，政府理财从理论到方法论都不能适应市场经济要求的问题。其中，有些是财政改革问题，有些则必须对整个上层建筑进行改革。
三、控制公共支出膨胀的几项对策
控制公共支出膨胀是实现振兴财政的关键。结合实际，建议各级政府采取以下对策。
第一、全党重视，广泛宣传公共支出膨胀的危害性。
第二、结合学习小平同志理财思想，重新认识“量入为出”原则。小平同志思想的核心是实事求是，而量入为出也就是有多少钱办多少事，坚持量入为出，才能把财政建立在经常、稳固、可靠的基础上。坚持量入为出的原则，要求坚决消灭财政赤字，从中央到地方，必须拿出一个消灭财政赤字的时间表，逐步削减和消灭赤字。
第三、研究市场经济下公共产品的理论和公共资源配置规律，实现制度创新。尤其是应当加强对第（4）、（5）种资源配置方式研究，克服传统“大一统”理财思想下财政包揽过多的问题。
第四、结合国家机构改革，加强对“零基预算”理论和方法论研究，对文教科卫经费逐步推广零基预算。从而实现财政支出由“养人”到“办事”的转变。把预算作为控制公共部门人员膨胀的主要手段。即使对于行政机构，也应当实行部分的“零基预算”管理。
第五、控制政府费收入规模，特别应当把好立项和管理关，除社会保障基金等少数项目可以收支挂钩以外，其余一律应当纳入预算管理，至于纳入预算后收支是否挂钩，如何挂钩，应由当地财政根据财力状况决定。
第六、全面实行采购制度。一开始，政府采购的范围可以集中在汽车、计算机、打印纸、复印纸、汽油、办公用具和会议室用具等数额较大的办公用品上，取得经验再逐步扩大。政府采购必须坚持非盈利性和公开招标方式。
最后，还应当加强对我国政府间转移支付制度的研究。我国的财政体制是一种“效率型”体制，其执行结果是富裕和贫困地区财政差距不断扩大，形成贫者愈贫、富者愈富的“马太效应”。在这种情况下，富裕地区“宽打宽用”，而贫困地区却不会因财政困难而不花钱，结果是浪费与财政赤字并存，公共支出总量膨胀难以控制。市场经济下，政府转移支付所要解决的是各级政府行使职能的最低资金需求，与之相联系，政府间财力转移支付应当是一种“公平型”。而政府财力的公平分配也是防止公共支出膨胀的重要途径。而要做到这一点，就必须吸收西方政府间转移支付制度建设经验，借以改造我国的财政体制。
上述六方面固然不是控制公共支出措施的全部，但至少是实现从根本上控制支出膨胀，实现振兴财政的关键措施。
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