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一、有关政府规制与行政审批的理论辨析
规制是指公共机构通过一定的规则对个人和企业等经济主体和社会团体的活动进行限制。规制政策就是对相对人行为进行限制的政策。制定规制政策的主体既有立法机关，也有行政机关和司法机关。可以说，政府是政府规制的主体。
政府规制的客体是个人和企业。比如营利法人和非营利法人的设立、投资、购买、雇佣、生产、流通、销售、技术、经营方式等都有可能成为政府规制的对象。个人在公共场所的某些行为，如道路交通、生育、堕胎、上学、医疗保健等行为也都可能成为政府规制的对象。
政府规制的目的是实现公共利益，即理想的经济和社会秩序。但关于对公共利益或理想的经济和社会秩序的认定，在规制者和被规制者之间会有不同的认识和看法。因此，规制政策的制定需要经过严格的程序和各方面的广泛参与。在规制政策的制定和实施过程中的各个阶段，利害关系人以多种形式参与进来。
规制政策可以分为两大类：经济性规制政策和社会性规制政策。经济性规制是指通过许可、认可等手段，对企业的进入、退出、产品或服务的价格和质量、交易方法和条件等基本活动所进行的限制。经济性规制的共同点是限制同类企业的自由竞争（准入限制，进出口限制等）。经济性规制还包括对垄断和不公平交易的限制。但与其他经济性限制相比，此类限制具有保护市场竞争秩序的作用。经济性规制的目的主要是保护消费者和生产者的利益。社会性规制是指为保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、教育、文化、福利，防止灾害、公害，保护环境而实行的规制。社会性规制的目的在于确保国民的生活质量和公民的基本权利，确保社会公平和保护经济弱者。可以说，社会性规制在本质上是以增进国民的社会福利为目的的。
政府规制和政府宏观调控，既有联系，又有区别。其联系之处在于，两者同为政府对市场的介入，并且其目的都是为了弥补私人市场经济运行过程中所出现的一些缺陷，如垄断、外部性等以及由此造成的社会福利损失。与政府调控不同的是，政府规制是一种直接的行政性手段，往往以政府限价、经济立法等方式来干预市场活动，其作用也因此而显得较为直接而具显性；而政府调控则是一种间接的经济性手段，比如通过财政货币政策来进行参数调控，其作用也因此显得较为间接而具隐性。两者各自作用的范围和层面也是不同的。比较而言，政府规制较具针对性，因此，政府常常对某一产业、某一行业或某一市场活动等较具个性特征的私人经济采用政府规制的办法。而对一国的国民经济整体运行的干预则采用宏观调控的办法来进行。
政府规制的手段多种多样，其核心内容是行政审批。行政审批是政府行政机关依据当事人的申请，依法准予其从事某项事务或活动的行政行为。在外延方面，行政机关的审批、许可、批准、登记、核准、特许、同意、推荐、认可、认定、确认、证明和初审等外部行政行为都可视为行政审批。行政审批主要包括处理申请类审批、确定义务类审批、行政处分和监督类审批。处理申请类审批，主要涉及根据一定的标准对公民和企业的申请进行行政处理的事项；处理申请类审批直接与确定申请人的权利有关，此类审批行为也可以说是确定申请人权利的处理行为。确定义务类审批是行政机关直接对行政相对人授以作为或不作为义务的事项，其中包括申告义务、报告义务、登记义务、雇佣义务、通知义务等。处分监督类审批直接与行政机关履行行政义务相关。此类审批可以说是确保行政机关履行行政义务的处分行为。其中包括决定免许；命令采取纠正和改善措施；进行指导和管理；进行行政处罚等处分行为。
总之，行政审批就是限制申请人权利和增加相对人义务的规则。改革行政审批制度就是要通过具体确定在特定事项上的不规则和适度规则来确保宪法和法律所规定的公民基本权利的实现。审批制度作为规制手段，其改革的基本方向是大力促进放松经济性和社会性规制，同时对某些需要加强规制的空白领域和薄弱领域进行规制强化的调整。
二、我国行政审批制度的现状及问题
随着我国市场经济的纵深发展，计划经济时代形成的行政审批制度，其环节过多、效率低下、审批行为不规范、不透明等许多弊端日益暴露，越来越成为影响市场经济发展的桎梏。
1.行政审批为腐败行为和权力“寻租”提供了土壤。
审批既是一种权力，更是一种资源。审批权越大，越容易产生“寻租”机会，“政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力金钱化”，就是对审批导致“寻租”行为发生的最好诠释。
据国务院重大项目稽察办公室对所稽察的16个水利项目和48个公路项目的反馈情况分析，项目审批在管理、机制、体制上都有发生腐败的条件。其中投资决策体制不完善，缺乏项目审批责任制，承办人自由裁量权过宽，项目审批存在随意性，审批程序没有用法律程序固定下来，审批行为不规范等问题，是诱发腐败行为的主要因素。据国家计委纪委统计，该系统近两年发生的案件，经济类的案件占76.3%，这些问题又集中于项目审批部门。
中国经济体制改革研究会会长高尚全在谈到“审批经济”弊端时，强调要真正认识“审批经济”的危害。他说，行政审批太多，一方面导致企业经营的“政治成本”太高，阻碍资源的有效配置，抑制经济主体的创新行为：另一方面因为政府垄断资源，致使一些官员以权谋私、钱权交易的腐败行为屡禁不止。
2.审批程序繁杂，严重影响了市场效率。
审批项目太多，严重影响了市场经济的发展。传统的行政审批，由于环节太多、手续繁杂、时间太长，批一个项目需要跑几十个部门、盖一百多个章，无怪乎民间成立专门协助盖章的公司。这种情况已经与现在高速发展的市场经济要求产生了严重的不相适应。
3.审批太多，助长垄断。
计划经济条件下，计划是配置资源的主要手段，而计划配置的主要方式就是审批，强调的是政府对经济资源的集权与控制。近年来，一些带有地方保护主义色彩、在市场准入方面实行的种种不合理的限制和垄断，大部分是通过审批行为实施的。随着市场经济制度的引入，这种管理方式已经与市场经济制度最基本的要求，即充分发挥市场对配置资源的基础性作用，按照效率优先的原则配置资源的要求不适应。
4.审批太多，造成政府缺位。
长期以来，政府部门管了不该管的，该管的却没有管好。今年两会期间，代表委员对此直言不讳。这些年毒食油、毒大米、假棉花泛滥，犯罪活动猖獗，百姓对此害怕。我们庞大的政府机构难道连个市场也管不好？说到底，是政府工作没到位。
政府工作没到位的根本原因是，政府在行政管理上存在越位、缺位和错位。越位，就是市场能够干的事情，政府干了；缺位，就是政府有些应该做的事情，比如服务功能，监管功能做得不够；错位，就是一些投资主体本来应该是民间的，结果却由政府来承担。解决这三个问题的出路，就是政府要让位，要减少审批项目，凡是市场能干、能决定的事情，都要让位给市场。
综上所述，改革行政审批制度，就是要从制度上减少“寻租”行为，促进经济资源高效配置和政府部门高效运作。
三、美国行政审批制度改革的特色及借鉴
美国对经济的管制大约自19世纪末开始，先是在铁路领域，后来逐渐建立了各种各样的联邦特别行政机构，这些机构依照国会制定的法律建立起对各方面的经济活动，尤其是州际经济事务和国际贸易进行各种各样的审批和监督。在此期间，美国政府也曾经做过努力，精简拥有行政审批权的机构，但总的趋势是机构越来越多，行政审批权的范围也越来越大。
过多的管制，束缚了公民和企业的自由和企业家精神；过多的管制，往往牺牲了社会利益，保护了垄断者的利益，保护了特殊集团的利益；过多的管制，不符合法治精神；过多的管制，束缚了美国经济的活力。在放松管制理论和政策思想的影响下，自70年代末开始，美国政府开始了大规模的放松管制的改革。行政审批项目大幅度减少，行政审批程序进一步简化，在许多管制领域引入了市场机制。90年代美国经济持续高速增长，这有许多原因，但放松管制、改革行政审批制度，可以说是其中非常重要的因素。
美国的经验表明，过多的政府管制，繁杂的行政审批手续，不利于经济发展。不过这并不能说明，政府管制越少越好，最好完全不管。它只能是说，适当的政府管制，简单有效的行政审批手续，可以解放生产力，同时也可以约束经济领域的许多不法行为，比如攫取垄断收益、不正当竞争、通过损害消费者利益，甚至是公共利益来谋取私利等。
与我国行政审批制相比，美国的政府管制和行政审批制度有若干特色：
1.美国的政府管制和行政审批制度的经济背景是市场经济，它是在市场经济中发展起来的，也是在完善市场经济的过程中进行改革的。而我国的政府管制和行政审批制度是在计划经济时代发展起来的，许多行政审批项目带有浓厚的计划经济色彩，比如项目审批制度、物价审批制度等。
2.美国的政府管制和行政审批制度具有严格的法律基础。美国是一个具有悠久法治传统的国家。政府严格执行依法行政，没有法律依据，任何行政管制和审批行为都是无效的。与此相比，中国法治建设可以说才刚刚起步，许多行政审批制度刚开始有法律依据，但还有一些行政审批制度没有法律依据，是行政部门自己设置的。
3.从改革方式角度来看，美国的行政审批制度改革走的往往是渐进式的道路，没有统一的改革步骤，也没有统一的要求。因此，美国行政审批制度改革往往没有什么轰动性的成效，但其消极效应也比较小，积极效应发挥得比较好，改革成果也比较容易巩固。与此相比，中国的行政审批制度改革往往有激进式改革的特色，中央有统一的改革要求和步骤，各级地方政府都有统一的改革时间表。激进式改革表面上改革成就很辉煌，但改革的消极效应往往也很大，而积极效应往往得不到充分发挥，改革很容易走回头路，风头一过，各种行政审批制度又不得不重新恢复，甚至越来越多。
四、当前我国政府审批制度改革的难点
从总体情况看，目前各地对行政审批制度改革都十分重视，成立了专门的清理行政审批权领导机构，普遍经过思想发动、自查自清、制定方案、组织实施等几个环节，有序地推进了行政审批制度改革工作。通过改革，合并了一些政府部门的相关职能，提高了政府机关工作效率，企业和群众曾经反映强烈的“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象大为改观，也抑制了一些以权谋私的不正之风和腐败现象。但是，审批改革中也反映出一些问题，其主要是：
1、政府的理念还没有转变过来，还停留在计划经济阶段。多年来形成的计划经济的观念，是任何事情都要经过政府批准才能做；政府不认可、不批准的事情就不能做。审批就是监管，不审批就不知如何来管。搞行政审批，批完一走了之，后面执行与否就不再管了。
2、行政审批制度改革缺乏整体思路。哪些审批项目应该取消，各地执行标准不一样。有的地方名曰审批制度改革，实际上取消了一些属于机关内部公务流转程序，而很多触及行政审批的实质性事项则都没动。如广东等地一些单位把内部工作人员的职务任免、工资调整、公文签批等也划入了审批改革的范围。
3、中央国家机关目前尚未正式出台行政审批制度改革措施，影响省级和省级以下政府机关这项改革难以到位。这一方面使同一事项多头审批的问题不能得到彻底解决，另一方面一些明显带有计划经济色彩的审批事项很难取消，也造成了上级与下级规定的不一致性。各地普遍反映，现保留的审批事项中大约有一半左右属于应该取消，但因上级有规定又不能取消的项目，这些项目大都是一些部门为强化自身利益而设立的收费性项目。
4、重审批、轻管理的现象普遍存在。一些政府部门在审批过后，很少对审批项目的实施过程进行管理，致使有的行业处于无序运营状态，如广告、娱乐、印刷等行业。
5、一些地方目前保留的审批项目大都与收费有关，而取消的审批项目大部分是一些不收费的项目，甚至出现边改革边蔓延的反常现象。
6、法律法规不完善，使行政审批制度改革找不到适当的法律依据。目前我国现行的法律法规是由部门起草，各部门法律之间互相矛盾之处不可避免，是层层审批，越批越多。
五、行政审批制度改革的方向和原则
针对行政审批制度改革中出现的问题，推进我国行政审批制度改革应坚持以下几个大的方向和原则：
1、行政审批事项和范围要由法律规定。
行政审批不仅是行政机关的外部行政行为，而且是法律行为。巩固行政审批制度改革的成果，不仅要求政府对现有的含有审批内容的法律法规以及地方性规章等规范性文件进行清理，取消设定不合理、不充分的法律法规以及不规范性文件，同时，还要根据经济和社会发展的需要，建立行政许可法律制度，对行政机关不可为的行为加以立法规范，适时地调整或废止不合时宜的法规规章，将行政审批纳入法治化轨道。具体来说，政府部门要做好以下工作，要坚持以下几点原则：
(1)根据行政审批权应由行政机关行使的原则，按照行使行政审批权的主体资格进行清理。未经法律、法规授权的企事业单位不得行使行政审批权。
(2)根据职权法定原则，按照审批依据进行清理。凡有法律、法规、规章依据的，予以保留；没有的，一般予以取消。
(3)根据行政审批依据确定的具体内容进行清理。凡是法律、法规、规章明确规定需要行政审批的，予以保留：如果依据的法律、法规、规章只规定了一般行政管理行为而未明确为行政审批的，不予保留。
(4)根据分级管理和属地管理相结合的原则进行清理。凡是法律、法规、规章规定可以由下级人民政府审批的事项，上级部门不再保留，应下放到下级。
(5)根据责权一致的原则进行清理。凡是行政审批职能交叉、重复的，只要不涉及法律、法规的修改，原则上只能确定给与其职级最相近的一个部门行使。
(6)按照不断改革和完善的精神，对虽有法律、法规、规章依据，但与社会经济发展不相适应的审批事项一般予以取消。
2、审批制度改革要注重市场规则。政府管理职能的改革是朝着市场化方向进行的，因此行政审批制的改革方向是重视发挥市场的作用。在清理行政审批事项时，除对涉及经济发展、社会安全长远规划和合理布局的公益性项目和基础设施项目继续保留由政府审批外，其它审批事项该取消的要坚决取消，凡是能由市场调节的、能由中介组织提供服务的、能由企业自主决定的事项，政府要坚决退出。具体地说，政府部门要做好以下工作：
(1)对有限资源的配置、或应由政府提供公共产品的生产许可、以及应由政府作为市场主体行使的市场行为、各地各部门在审批中应采取市场机制的办法，向社会公开招标投标。如土地经营使用权的出让、产权交易、基础设施、公用事业及使用固有资金投资和国家融资的重要工程建设项目、政府采购等都应按向社会招标、投标的办法进行，并且要使之依法规范、依法审批。
(2)对关系国家安全和国计民生或按照法律法规和规章应该审批的重大事项，要采取权力分解的办法，对审批权进行适当分解。如稀有矿产开发利用、教育卫生文化事业建设、城市规划设计、环境保护、国有资产管理及公共财政支出等，应由集体讨论决定，并建立项目审批岗位干部轮岗交流制度，避免“暗箱”操作和少数人或个人说了算。
(3)对市场准入的一般性项目，要采取公开审批的办法。如房地产开发建设、新办企业注册、外商投资等具体行业特点的许可、资格、资质认证等，应公开审批政务，有条件的可以建立办事大厅，集中办理，在规定的期限内办结，并直接接受群众监督。
(4)本着简化程序，提高办事效率，优化政府行政行为的原则，对行政审批实行严格的监督管理。对审批方式和管理手段要进行改革、调整，充分听证、减少环节，建立项目审批责任制和报批、决策验收标准。
3、行政审批制的改革要适应WTO的规则和要求。
我国加入WTO在即，改革行政审批制度，不仅是经济体制改革深化后提出的客观需要，也是加入WTO履行承诺应尽的义务。WTO规则作为一部庞大的“法典”，涉及政治、经济、社会生活诸多方面，其主要内容同我们熟悉的行政管理观念、制度、体制、方式、手段有不小的差异。中国加入WTO后，既要严格履行WTO框架下的义务，又要善于利用WTO的规则发展自己、保护自己，这就要求我们认真研究WTO的规则，区别缓急，有重点、分步骤地制定、修改或废止有关法律、行政法规和部门规章，使之适应WTO这部“法典”的要求。
(1)WTO协议不是民事领域的国际条约，不能作为国内法直接予以适用。因此，坚持我国宪法确定的国家制度和社会制度，认真研究、准确把握WTO规则和我国对外承诺的相关内容，通过立法程序，把WTO规则转化为国内法，以此履行WTO规则和我国对外承诺。
(2)对明显不符合WTO规则和我国对外承诺的法律、行政法规和规章的有关规定，将限期完成修改或者废止工作。在个人、企业和其他民间组织从事的生产、经营、服务领域，也将抓紧制定有关法律、行政法规及规章。
(3)按照WTO规则的要求，我国中央政府负有保证有关WTO规则的法律制度在全国范围内统一实施的责任。因此，为了维护我国对外贸易、知识产权、外商投资法律制度的统一性，确保我国加入WTO后这些方面的法律制度符合WTO规则和我国对外承诺，需要重申今后这些方面的法律制度只能由中央统一制定。各地方必须执行中央出台的这些方面法律制度，而无权创制其它的规定。同时，各地方、各部门还要采取切实有效的措施，避免发生影响WTO规则和我国对外承诺统一实施的情况。