质量保证金制度——旅行社监督管理的有效手段，本文主要内容关键词为：保证金论文,监督管理论文,旅行社论文,手段论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国旅游业的发展，为保障旅游消费者的合法权益，提高旅行社的服务质量，国家旅游局于1994年报请国务院审批，1994年9 月以国办函[1994]88号文件正式同意实行旅行社质量保证金制度，并从1995年7月1日正式实施。
旅行社质量保证金的内容包括：1、申请设立旅行社， 必须按以下数额缴纳保证金：①经营国际旅游招徕和接待业务的旅行社（含经国家旅游局许可设立的中外合资旅行社）60万元（人民币，下同）；②经营国际旅游接待业务的旅行社30万元；③经营国内旅游业务的旅行社10万元；④特许经营出国（出境）旅游业务的旅行社另缴100万元。2、保证金属于缴纳的旅行社所有。旅行社终止经营，旅游行政管理部门退还保证金；旅行社发生合并、解散、转让、破产等情况时，保证金作为旅行社企业财产的一部分，按有关法律规定处置。3、 保证金的赔偿范围：①旅行社因自身过错未达到合同约定的服务质量标准而造成旅游者的经济权益损失；②旅行社的服务未达到国家或行业规定的标准而造成旅游者的经济权益损失；③旅行社破产后造成旅游者预交旅行费损失；④国家旅游局认定的其他情形。以上三项内容构成了旅行社保证金制度。国家旅游局据此于1995年制定了《旅行社质量保证金暂行规定》《旅行社质量保证金暂行规定实施细则》和《旅行社质量保证金赔偿办法》并下发了《关于实施旅行社质量保证金制度的通知》。1996年10月，李鹏总理签署了国务院205号令，发布了《旅行社管理条例》， 其中第八条，专门对旅游质量保证金作出了法律上的明确规定。因此，收取旅行社质量保证金，是经1995年国务院批准、1996年在国家行政法规中明确规定的行政法规，收取质保金是有法规为依据的，质保金的所有权依然属于旅行社，所有权并没有发生变化，而旅游行政管理部门只有管理权，没有侵害旅行社的财产权，不是“乱收费”。在实行旅行社质量保证金制度的同时，全国相继成立了包括国家在内的各省、地、市三级旅游质量监督管理所，全面负责受理和处理旅游投诉，并负责质保金的理赔工作。
一、收取旅行社质量保证金，是根据旅行社经营特点、我国旅游业迅速发展和行业管理的实际需要，吸收国外的成功经验而实施的一项重要的保护旅游者权益的行业管理制度
改革开放以来，我国旅游业发展很快，1999年我国旅游入境人数已达到7279万人次，国内旅游人数达7.19亿人次。随着我国国际、国内旅游业的发展，旅行社也有了长足的发展。目前，全国已有7335家旅行社，其中国际旅行社1236家，国内旅行社6119家。从旅行社的经营特点看，它与工业、交通、商业企业有着明显的不同，经营特点是先收费，后接待，且是固定资产小、流动资金少的企业，每年都有许多新的旅行社成立，同时也有因经营、管理不善而歇业、倒闭的旅行社。一旦发生质量问题，因旅游“产品”无法返修、替换或退货，旅行社又无相应的固定资产可作抵押处理，很容易发生侵权的问题。例如，今年1月下旬， 北京某旅行社有限公司在西单中水大厦内租房、聘用员工，利用多家媒体广告，吸引了38名（其中多数以家庭为主体）游客前去报名，参加该社推出的假日旅游团。春节将至，正当报名的游客准备启程时，该社承包人携款不辞而别，致使38名游客假日出游计划化为泡影。北京市旅游局在受理此投诉后，依据《旅行社管理条例》、《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》，作出了“京旅发[2000]23号质保金赔偿决定”，从该旅行社10万元质保金中划拨8万元对游客进行了赔偿。 从此案可以看出，正是由于旅行社内部监督管理机制不健全，旅行社在维护行业声誉和保护旅游消费者权益的责任心不强，为获取眼前利益而置法律、法规于不顾，侵害旅游消费者的合法权益，正是有了质保金，使旅游者的合法权益得以保障，质保金的重要作用得到了充分体现。1999年四川省旅游局质监所受理了一起周某等26位游客投诉成都某旅行社组织的米亚罗及九寨沟—黄龙游被欺骗一事。经查，该社所聘何某以该社的名义与四川某宾馆签定租赁合同，在宾馆内经营旅游业务，并在《成都晚报》上做广告。周某等26位游客获悉该旅游信息后，分别报名参加了该旅游线路。当游客如期到达指定地点等候出发时，该社却无人接待，游客前往该社询问缘由，旅行社的工作人员已无踪迹，致使此次游程未成行，造成游客的经济损失。四川省旅游局质监所经认真审理后，作出了从该社质保金中划拨赔偿金额20160元，并限期补足的决定， 及时地维护了旅游者的权益。设想，如果此责任旅行社没有交质保金，旅游者的损失最终能否得到赔偿都是未知数。相反，在1995年8月， 正准备成立的甘肃旅游局质监所接到游客的投诉，称其三人参加甘肃某航空国际旅行社组织的“港、泰十日游”活动时，受到了欺诈，在港期间无人接待，无奈只得自理活动，几天后入境，找到甘肃某国际旅行社要求赔偿，该社推诿不理，几天后，该社已人去楼空，游客只好到旅游质监所投诉，要求赔偿，但因该社尚未缴纳质保金，故无法受理，使旅游者的合法权益得不到保障。从正反案例看出，只有实行旅行社质量保证金制度，才能使旅游者的经济损失及时得以赔偿。可以说，实行旅行社质量保证金制度，是目前发展形势下，针对旅行社的经营特点，从各种办法中筛选出来的治理旅行社违规违约行为、规范旅游市场秩序、保障旅游消费者合法权益不受侵害的惟一可行的办法。
二、实行旅行社质量保证金制度，对于加强行业管理，及时处理和解决旅游服务质量问题，保障旅游消费者的合法权益，发挥了积极的作用
据统计，1999年国内旅游人数为7.19 （亿人次）， 出境游人数为2496.63（万人次），入境游人数为7279.56（万人次）。1999年是我国旅游业迅猛发展的一年随着国家法定节假日的增加，外出旅游的人数也相应增加，旅行社的服务质量问题随之也就显露出来。1999年全国各省、市旅游质监所共受理旅游投诉4125件，其中，投诉旅行社降低服务标准的有1267件，占投诉总数的29.49%；投诉旅行社延误、 变更日程的有449件，占投诉总数的10.45%； 投诉旅行社的导游未尽职责的有412件，占投诉总数的9.59%；投诉旅行社擅自增减项目的有357件， 占投诉总数的8.3%；1999年全国各级旅游质监所在处理各类旅游纠纷中， 经审理，旅行社企业支付旅游者的赔偿金额为707.3万元， 用质保金支付赔偿金额为11.6万元。
三、实行旅行社质量保证金，对规范旅行社经营行为、提高旅行社服务质量，起到了较大的作用
依据《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》，当发生旅游质量纠纷，旅游者投诉至旅游质监所，经质监所调查核实后，责令相关的旅行社对被侵害的旅游者进行赔偿，当旅行社拒不赔偿时，则用质保金进行赔付并限期补足。
实行质保金制度以来，已在全国范围内形成了一套完整的行业保证体系和各级旅游质监队伍。随着旅游事业的发展，质监所受理旅游投诉数逐年增加；结案率逐年增加；理赔金额逐年增加；5年来， 各级旅游质监所共受理旅游投诉11329件，其中，入境旅游投诉577件，出境游投诉1294件，国内游投诉10458件； 由相关旅行社企业直接赔付给旅游者的金额共达1533.70万元。
从执行质保金制度的情况可以看出，质保金制度的设立并没有影响旅行社企业的运行，在保护旅游者的同时，也减少了旅游者因旅行社服务质量问题到法院提起民事诉讼带来的负面作用。
四、进一步完善质保金的科学管理，是保证质保金制度得以延续的必要前提
随着社会经济的发展变化，质量保证金在实行过程中也出现了一些不同程度的问题。主要表现在保证金的存储管理和监督方面，如部分地方挪用保证金、不按规定存储保证金造成保证金无法收回或丢失，不按国家规定使用保证金以及部分执法机关强划保证金的做法，都严重地影响了质保金制度的执行。因此，加强质量保证金的管理，迫切需要建立一套行之有效的科学防范监督系统，需研究借助银行已有的垂直联网电脑系统，建立一条质保金存储监督专线，对质保金的收取、管理、监督实行全过程的监管，保证质保金的使用和管理符合国家规定，这是当前需要认真研究并抓紧落实的一项工作。
实践证明，以质量保证金这一形式对旅游企业实施质量管理的方式是切实可行的，并且是行之有效的，对侵犯旅游者合法权益的旅行社具有威慑作用，对提高旅行社的服务质量、规范旅游市场、强化企业内部质量管理起到了积极的推动作用。各级质监所的工作也是富有成效的，强有力地维护了旅游者的合法权益，及时地为旅游者挽回了经济损失，海内外旅游者反映良好。由此得出结论：虽然质保金仅仅是行业管理的手段之一，但对加强企业自律，提高旅行社经营管理水平，发挥了不可替代的作用，已成为维护旅游消费者权益的一把利剑。