21世纪的中国老龄问题：我们该如何应对？，本文主要内容关键词为：老龄论文,该如何论文,中国论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
背景
在进入21世纪前夕，我国60岁和65岁以上人口已分别占到总人口的10%和7%，被认为我国人口老龄化进入一个新的阶段。为了做好应对人口老龄化各项准备工作，开拓老龄事业，国务院于8月26日至28日在北京召开了全国老龄工作会议。这是我国第一次由国务院召开的老龄工作会议。政府全面关注人口老龄化在发展中国家中也是绝无仅有的，说明我国政府对人口老龄化的高瞻远瞩并作出战略决策。
我国人口老龄化有自身不同于其它人口的特点：一是老年人口规模大；二是老年人增长快，老龄化发展迅速；三是地区之间、城乡间地区差异大；四是人口老龄化与严格控制人口增长同步进行；五是人口老龄化是在经济尚不发达的条件下出现；六是人口老龄化是在家庭功能弱化，社会保障制度还不完善的条件下到来的。但进入21世纪上半叶，我国人口老龄化这些特点都会进一步突出，从而加大我们应对人口老龄化的难度。在今天即将进入21世纪前夕，不妨先来展望一下21世纪人口老龄化的新情况。
首先，21世纪是人类社会全面进入人口老龄化的世纪，不仅发达国家人口进一步老龄化、高龄化，就是绝大多数发展中国家21世纪也都将先后经历人口老龄化。我国在发展中国家中降低生育水平，加速人口老龄化是独领风骚的，在21世纪这一过程还要加快，因为2000年3月中共中央、国务院作出稳定低生育水平的决定，这是一个高瞻远瞩、符合人类人口发展规律，同全球人口发展大势所趋一致的决定。这一指导下个世纪人口发展的纲领性文件明确指出，稳定我国已经达到的低于更替水平的生育水平，实现人口零增长，并使人口达到高峰后缓慢下降。这就意味着我国在21世纪人口必将进一步老龄化和高龄化。
其次，20世纪的一个突出特点是科学技术与生产力的空前发展，人类在健康和长寿上已取得了惊人的成就。21世纪这一势头必将进一步加大，由发达国家扩展到发展中国家，人类将普遍进入像联合国秘书长安南所说的长寿时代，我国寿命提高在发展中国家一直是领先的，到21世纪将必继续领先，全国平均寿命进一步延长。但老年人口健康改进落后于寿命延长的可能性是存在的。
再次，21世纪我国社会主义市场经济将进一步完善，经济结构改革将进一步深化，经济全球化和中国即将加入WTO，对我国的经济生活和社会生活将产生很大的影响，特别是对农业的产业结构和农民生活将产生直接和更大冲击。国务院关于加快小城镇建设的决定将使农村人口老龄化进一步加快，城乡人口老龄化的急剧发展使农村家庭养老功能将进一步弱化。
最后，我国已胜利实现了现代化建设的第一步、第二步战略目标，从现在起要开始实施第三步发展战略部署。进入21世纪后我国将进入全面建设小康社会并加快推进现代化新的阶段。这也是经济调整的重要时期，在这一时期，经济发展和经济收入分配不平衡在所难免，这就不能不对老年这个脆弱群体共享社会发展成果的权利提出新的挑战。
预计下一个世纪我国老年人在2015年前后达到2亿，在下世纪20年代到40年代我国老年人口，由一直只占世界人口1/5会逐步提高到1/4。在老龄化高峰时我国老年人将在4亿以上，占全国人口的1/4，其中80岁及以上高龄老年人（估计为下世纪中叶）在8000万～1亿，占60岁及以上老年人的1/5以上，届时我国的经济也会比现在有很大的发展，但按人口平均仍然是中等发达国家的水平。按1999年世界银行的材料，我国今天国民生产总值只占世界的3.5%，现在负担着世界20%的老年人；下世纪前半叶，我国国民生产总值即或能占到世界10%，但仍要负担世界20%～25%的老年人，物质条件虽然有所改善，但困难仍是很大的，决不能认为“老有所养”已不成问题。因为到21世纪，高龄老人群成几倍的增长，那时老有所医和老年人精神文化生活问题会更加突出，但老有所养（含老年健康维护）问题的重要性始终是居首位的。尽管下世纪我国进入全面建设小康社会，但在进入21世纪前夕仍有几千万贫困人口，其中贫困地区的老年人又是贫困人口中的底层，因为他们是发病率、患病率最高的人群，随着人口老龄化，因病致贫或因病返贫的老年人家庭将会带进21世纪。为了讨论更集中，这次论坛把时间集中在21世纪上半叶，讨论老龄化的问题集中在老年人经济保障、健康保障、生活照料几方面。为此请几位对这方面研究很深的专家、学者和主管领导发表意见。
21世纪我国解决老龄问题的战略选择 张文范 （中国老龄协会会长）
人口老龄化是21世纪一个重大的社会问题，也是新世纪人类发展的主要特征。联合国提醒各会员国要“铭记20世纪老龄化是人类前所未有的，对任何社会都是一项重大挑战”。众所周知，我国人口老龄化迅速地、大规模地到来，尤其是高龄人口的迅速增长，是前所未有的。老龄问题是关系国计民生和国家长治久安的重大战略性社会问题，必须从改革、发展、稳定的大局出发，总揽全局，提出相应对策，作出战略性选择。
1 我国老龄问题给社会经济带来的主要影响
人口老龄化现象是人类社会发展到一定阶段的产物，反映了人类社会的进步。然而，老年人口比重的日益增大将会给经济发展、产业结构、文化心态、社会发展等带来一系列的影响。第一，老龄人口的增长会改变人口的抚养比，被抚养人口的增加必将加重劳动人口的负担。人口年龄结构预测表明，1990年中国每100个劳动年龄人口抚养13.74个老年人，2000年抚养15.60人，2025年抚养29.46人，2050年抚养48.49人。总抚养比也相应上升，从2025年的59.5%上升到2050年的76.8%。第二，伴随人口老龄化而产生的劳动力年龄结构的老龄化，必将对经济发展和劳动生产率的提高产生消极影响。第三，人口老龄化使用于老年社会保障的费用大量增加，给政府带来沉重的负担。第四，人口老龄化要求调整现有的产业结构，以满足老年人口对物质和精神文化特殊的需要。为了满足老年人口日益增长的物质和文化的需要，发展老龄产业，增加老年人所需要的社会服务业，改造不适应人口老龄化的住宅、社区和环境，发展老年人衣、食、住、行、用、文等各种消费品。第五，人口老龄化引起家庭规模和家庭结构的变化，使家庭养老功能不断弱化。因而迫切要求发展以社区为中心的各项社会福利和社会服务事业，以补充家庭养老功能的不足。
社会人口老龄化，必然对经济社会的发展产生多方面的重要影响。我们既要看到人口老龄化所带来的负面影响，也要看到人口老龄化是现代文明的具体体现。老年群体特殊需求的扩大，也是经济社会发展的一种动力，广大的老年群体，可以形成可观的消费市场。老龄产业的兴起和发展，会给市场注入新的活力，是一个新的经济增长点。也应以积极的姿态和正确的措施看待人口老龄化问题。
2 我国面临人口老龄化问题的战略性选择
解决老龄问题是国家、社会、家庭、个人的共同责任。面向21世纪的我国老龄工作，必须以邓小平理论和党的十五大精神为指导，坚持党的基本路线和基本方针，从我国的基本国情出发，坚持可持续发展的思想，在改革创新中，逐步建立和完善老年社会保障制度，依法保护老年人的合法权益，用产业化、社会化的新运行机制，推进安老、养老产业的发展，不断满足广大老年人在物质和文化方面的特殊需求，逐步提高老年人的生活质量。
根据我国多年的实践经验表明，只有经济的富足、政策的完备、政府强有力的领导机制，才是一个国家成功地治理老龄问题的必备条件。经济的富足和政府强有力的领导机制都要体现在政策和法规的制定上，以便从科学化、制度化、法制化的角度来科学而有效地解决我国人口老龄化面临的问题。
2.1 解决人口老龄化的根本出路是进一步发展经济，增强经济承受能力，构建符合实际的养老模式和养老制度
我国是在经济不发达的情况下迎来人口老龄化的。因此，解决人口老龄化所带来的问题，集中到一点是大力发展经济，努力壮大经济实力，以强大的经济实力作后盾来解决老龄化所带来的社会问题。我们不能照搬西方从摇蓝到坟墓的高福利政策，只能从中国的国情出发，实事求是，改革创新，量力择路，构建符合中国国情的养老模式和养老制度。目前我国国民经济以7～8%的速度增长，预计到2010年仍将保持持续、快速、健康的增长势头。但中国总体上是发展中国家，综合国力不强，人均国民生产总值不高，还有相当一部分贫困人口。我国众多的老年人口，需要解决的问题很多，目前只能从我国国情出发，采取国家、社会、家庭、个人共同负担的原则。
2.2 进一步建立和完善符合中国国情的老年社会保障体系
社会养老保障是国家依法对老年人基本生活予以保障的社会安全制度。它包括老年社会保险（养老保险、医疗保险）、老年社会福利、老年社会救济。这三者构成完整的老年社会保障，老年社会保险是它的核心。国家在“九五”期间，实行基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体制；农村逐步建立以个人储蓄积累养老保险为主，国家集体给以必要支持的社会保险和家庭保障相结合的农村养老保障体系等；城镇普遍建立最低生活保障制度。建立统一、规范、完善的社会养老保障体系，是建设有中国特色社会主义事业的一项带有根本性的制度创新，需要作为一项民心工程来对待，以保障老年的基本生活和基本权利。
2.3 加快以社区为中心的老年照料服务体系的建设
随着老年人口的日益增多，社区养老社会化是城镇工作的重点，社区老年照料服务体系的建设越来越迫切。这个体系的建设，要以满足老年人的实际需求为目标，围绕“五个老有”的要求，加强疾病医护、生活服务、精神慰藉、文化体育、老年参与社会等硬件和软件的建设。硬件建设要按照当地经济发展水平，因地制宜、梯度发展。软件方面要完善服务体系，增加服务项目，抓好物业管理队伍、志愿者服务队伍、鼓励低龄老人为高龄老人或患病老人服务，以创造居家养老的新环境。
2.4 建立和完善老年法规体系，维护老年人合法权益
1996年10月中国颁布实施了《中华人民共和国老年人权益保障法》。《老年法》规定了老年人在家庭生活和社会中的基本权益及保障，以及老年人参与社会发展的基本权利。它的制定和实施，为亿万老年人安度晚年提供了切实的法律保障。今后，随着社会经济的发展，要陆续制定《老年保健法》、《老年参与社会法》、《养老福利设施管理条例》等法规，加强安老养老制度建设。
2.5 逐步建立有中国特色的安老、养老安全网
中国目前还处于由家庭养老保障向社会养老保障过渡的阶段，特别是在农村，建立完善的社会养老保障制度，还需要比较长的时间，目前还处在探索阶段。从中国的实际出发，实现传统的家庭养老逐步向社会养老的部分转变是一种必然趋势。从中国的经济、政治、文化传统和老年人及家庭的经济承受能力来说，要保证老年人安度晚年，不论现在还是将来，走家庭养老和社会养老相结合的居家养老道路，是解决中国养老问题的正确选择。我们这里所说的居家养老不是与“家庭养老”、“机构养老”、“老年公寓”、“社会化养老服务”等并列的具体养老形式，而是一种新的养老模式的总称。那就是，坚持和完善家庭养老，走家庭养老和社会养老相结合的居家养老道路，积极创造形成一个以家庭为核心，社区养老服务网络为外围，养老制度为保障的居家养老体系。逐步建立适合中国国情的家庭保障安全网、社区养老服务安全网、社会养老保障制度和政策安全网。
2.6 要把老龄事业纳入国民经济和社会发展规划，制定“老龄事业第十个五年计划和2015年远景规划”，并认真组织实施
根据国民经济发展水平和老年人口规模，加大对老龄事业的投入，并按一定比例提取老龄事业专项经费，列入财政预算，集中用于老年服务设施建设、人才培训、科学研究等资金补助。加大社会福利彩票、体育彩票所筹资金对老龄事业的投入；制定优惠政策，鼓励企事业、个人和外商投资老龄事业。建立多元化的老龄事业投资机制。
2.7 全面提高老年人的生活质量，营造健康老龄化的环境
我国的老龄工作经过15年的积极探索，创造性地提出了“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”的工作目标，简称“五个老有”。我们既要满足和改善老年人对物质生活的特殊需求，更要不断满足和丰富老年人对精神文化生活的特殊需要，促进老年福利、老年教育、老年文化、老年卫生、老年体育等事业进一步的发展，为广大老年人安度晚年创造必要的条件，营造一个良好的环境。
根据我国人口老龄化的发展趋势及社会经济计划，我国未来10年老龄工作的战略目标是：逐步建立符合中国国情的社会养老保障体系、老年照料服务体系、老龄政策法规体系。使老年人经济供养、医疗保健、照料慰藉、文化娱乐问题基本得到保障、生活质量普遍得到提高、高龄老年人特殊需求基本得到满足，老龄事业、老龄工作依据政策法规得以健康、有序地发展；基本形成适应社会主义市场经济规律和人口老龄化社会的科学化、规范化、法制化老龄工作的新运行机制，并开始步入良性发展轨道；坚持可持续发展，促进健康老龄化，建立“以人为本，代际和谐，不分年龄，人人共享”的社会。
家庭养老、土地保障与社会保险相结合是解决农村养老的必然选择 （王义才 劳动和社会保障部农村社会保险司司长、高级经济师）
我国是一个农业大国，有9亿农民，解决农民养老是建立社会保障制度的重要任务。与城镇相比，农村人口多，经济落后，基础薄弱，国家也没能力包揽农民的养老问题。探讨农村人口的养老途径，对于完善我国社会保障体系和推进农村现代化建设，具有十分重要的现实意义。
1 农村人口老龄化的挑战
一谈到我国人口老龄化问题，人们往往关注和重视的是城镇人口的老龄化。事实上，农村人口老龄化并不比城市的问题不重要，相反，从一定意义上讲，农村人口老龄化更应当引起我们的关注和重视。因为：
(1)农村老年人数量多于城市。据统计，1998年底，我国总人口为12.48亿，其中，城镇人口约3.79亿，农村人口8.69亿。按照60岁以上人口占总人口7%的比例推算，城镇老年人口数大约是2653万，农村则大约是6083万，其绝对数是城镇老年人口的2倍。
(2)农村老龄化的速度快于城市。实行土地家庭承包责任制后，随着农民劳动生产率的提高和人均耕地面积的减少，我国农村已形成庞大的剩余劳动力，据有关部门测算，大约为1.2～1.5亿人。近年来，这些剩余劳动力在城市化和工业化的过程中，逐步转移到城镇从事二、三产业。据统计，在北京郊区的流动人口中，青壮年占82.9%，上海占87.1%，大连占89.5%，武汉占89.9%。由于农村青壮年大量向城镇转移，有的甚至在城镇购买商品房安家落户，这种机械转移使本来绝对数就多的农村老年人相对城市就更多，根据专家预测，农村老年人口的这种趋势还将持续下去，到2020年后，农村老年人占农村人口的比例将高于城镇3～6个百分点。
(3)农村老年人无固定的养老收入，生活风险和困难程度要甚于城镇老年人。近年来，我国城镇的社会保障改革取得了重要进展，确保城镇离退休人员的养老金发放率达到90%以上，城镇居民最低生活保障制度的建立为城镇老年人确保基本生活提供了最后一道防线。但在农村年老丧失劳动能力的农民，除了一部分土地收入和来自家庭的赡养外，没有固定的养老收入，也没有最低生活保障制度的保障，养老风险很大，有的连基本生活都无法维持。据《经济日报》报道：“老年人的赡养纠纷案目前正以每年10%的速度递增，在所有涉老民事案件中，赡养纠纷案占到13.5%，高居榜首，这类纠纷案中又以发生地在农村的物质纠纷居多。”
2 土地保障、家庭养老和社会保障相结合是解决农村养老的必然选择
目前我国农村老人的主要生活来源是家庭赡养和土地收入。在农村经济体制改革，农业经济结构调整，实行计划生育后，这两种养老保障方式不论是在保障能力和保障的可靠性上，都发生了一些变化。
先看家庭赡养方式的变化。首先是家庭结构发生了变化。实行计划生育后，我国农村不少地方形成了“4—2—1”的家庭结构，一对夫妇要供养4个老人，不论是目前的家庭收入，还是夫妇能够用于赡养的精力和时间，都难以满足老年人的养老需求。其次是家庭趋向小型化、核心化，能够负担老人的能力也降低了。据统计，1982年，我国家庭平均规模（人／户）是4.43，经过仅十多年的发展，到1998年减少为3.63，家庭人口和劳动力的减少，都意味着家庭收入的减少，赡养老人能力的降低。再次是随着社会经济的发展，年轻人价值观念的变化，老年人独立意识的增强，都使老年人不愿意依附年轻人来养自己的老。这些因素综合作用的结果是家庭养老的功能弱化了。
再看土地保障方式的变化。实行土地家庭承包责任制后，土地既是农民的生产资料，也是其生活资料。根据土地政策的规定，承包的土地在农民去世前一直拥有土地的使用权，可以依靠土地收入解决一部分老年人的生活来源。问题是近年来农业生产资料价格不断上涨，土地的投入产出比不断下降，加上人均耕地面积小，形不成规模效应，在许多地方农民种地不仅不能获得维持生活的收入，甚至出现了亏损，好多农民不愿意种地，土地的转租、转包也存在困难，农民年老丧失劳动能力后，想依靠土地收入养老风险较大。
可以看出，依靠传统的家庭赡养和土地保障都不能为农民养老提供稳定、适中的基本生活来源，必须从我国农村实际情况出发，寻求新的养老办法。借鉴国际上社会保险的成功经验和我国城镇社会保险的办法，探索一条市场经济下我国农民养老的新方式，是解决我国农民养老问题的必然要求。经过有关部门多年来的实践和探索，在有条件的地区已经建立了农村社会养老保险制度，它采取储蓄积累的方式，为农民建立个人帐户，个人交费为主，集体交费为辅，国家予以政策扶持，将个人和集体缴纳的保险费记入个人名下，为个人所有，到了退休年龄后根据个人帐户的积累额计发养老金。这种养老保险方式在一些地方已经发展到相当的规模，在农民群众中影响很大。但是，实践也证明，要想依靠这种方式来解决农民的养老问题，保障老年人的基本生活也有困难。原因是我国农民收入还不高，劳动收入除了支付再生产的费用和日常的消费外，能够真正用来积累的剩余收入很有限，积累额不高就很难保障老年时的基本生活。
通过对我国农村养老方式的分析，我们认为在现阶段，单靠哪一种方式解决农民养老都有一些困难，只有将家庭赡养、土地保障和社会保险结合起来，才能为农民养老建立一道比较可靠的养老屏障，才是解决农民养老问题的现实选择。
3 实现农村养老保险的制度创新
在上述三种养老方式中，要继续发挥家庭赡养和土地保障这两种养老方式的功能。运用社会保险为农民提供一种新的养老方式，在我国还没有可资借鉴的经验，要从农村实际情况出发，通过制度创新，探索一条解决农民养老问题的新道路。
解决农民养老是我国社会保障体系的组成部分，是国家的一项长期的社会政策，是政府实施的农民养老计划。在我国经济体制向市场经济转轨后，怎样举办这件事是一项新课题。经过多年来的实践和探索，我们认为走“政府定政策，市场化运营”的路子，是符合社会主义市场经济基本要求的，是符合我国现阶段农村实际的。
为什么“政府要定政策”？就是强调农村养老保险是政府的一项职能，要将农村养老保险纳入整个社会保障体系建设中统筹考虑，根据国家社会经济发展规划制定农保发展规划并指导实施；审查经办机构的资格，监督经办机构落实农村养老保险的各项政策；开展调查研究，总结经验，完善农村养老保险制度和各项政策；根据有关法规和政策维护农民权益和农村社会稳定。
农村养老保险实行市场化运营，就是由符合规定的市场法人，根据有关的法律、法规和政策，积极开拓市场，提供优质服务，引导农民投保。经营这项业务，面对千家万户，保险对象分散，平均保额较小，经营成本较高，为了鼓励保险公司开展农村养老保险业务，国家要给予政策扶持和优惠。
按照这种思路，发挥政府和市场的两个积极性，比由政府大包大揽，责任更明确，效率会更好，农村养老保险可能走出一条新路来。
对城市老年社会保障存在问题的思考 姜向群 （中国人民大学人口研究所副教授）
老龄问题的核心内容是老年人的经济保障问题。人口老龄化对社会的最大影响首先表现在对退休金需求的快速增加上。现阶段我国城市社会保障的一项核心内容是养老保障，这也是我国当前制度转型时期，乃至于今后很长时期内社会发展与改革中的一项带有全局性的重要任务。说到底，养老保障关系到代际之间利益的分配关系，关系到社会经济的可持续发展，也关系到老年人的根本权益问题。
对此，我国政府予以极大的重视，1995年实施的《中华人民共和国劳动法》和1996年颁布实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》都给予明确的规定。近两年来，我国政府在做好下岗职工基本生活保障工作的同时，还着力做好离退休人员养老金发放工作，例如1999年补发了120多亿元历史拖欠的养老金，并提高了基本生活保障线水平，（注：参见《劳动保障通讯》2000年第1期，第27页。）确保离退休人员基本养老金按时足额发放。为了保证养老金来源，在养老金筹集工作上，1999年初国务院以259号令发布了《社会保险费征缴暂行条例》，为征缴提供了法律依据，通过当年的执法检查，督促28.8万户用人单位办理了社会保险登记，涉及职工12679.9万人。（注：参见《劳动保障通讯》2000年第1期，第30页。）至2000年5月，全国参加基本养老保险的人数达到了9768.5万人，已参加基本养老保险的离退休人数达到3048万人。与此同时，国务院还推进了离退休金社会化统筹和离退休人员的社会化管理工作。
我国城市养老保障制度的改革已经迈出了实质性的步伐，但是在实际执行过程中，仍然面临很多问题：
第一，从养老保险制度改革的经济基础看，企业和职工在投保上的经济承受能力有限，按制度实行普遍投保和社会统筹还有较大困难。新的制度规定保险费要由国家、企业和个人共同负担。但是从目前多数企业的经济效益和职工个人工资收入看，这种社会保险制度实行起来仍比较困难的。从企业本身看，抛开企业的其他负担不论，单算社会保险，按新规定，养老保险提取比例应占工资总额的20%，失业保险占1%，医疗保险不少于10%，几项合计超过30%。目前仍有较大比例的企业处于亏损状态。再从职工个人方面看，承担养老保险投保的能力也是有限的。据国家统计局公布的资料，近几年我国职工收入增长率并不高，绝大多数职工收入有限。据统计资料揭示，1998年我国职工平均工资收入7479元，比上年增长6.6%；同年城镇居民平均每人年实际收入为5458.34元，而平均生活消费支出为4331.61元，（注：《中国劳动统计年鉴》，1999；《中国经济统计年鉴》，1999，中国统计出版社。）收支相抵，所剩不多，再平均到每个月计算，则所剩更少，个人投保的经济条件还是有限的。虽然近些年来我国居民在银行的储蓄存款增长十分迅速，储量十分可观，但这一点并不能准确反映大多数工薪阶层的实际经济情况。因为目前我国居民在收入和分配方面存在着很明显的分化趋势，绝大多数工资收入者的实际收入仍然偏低。特别是近年来企业下岗职工增多，1998～1999年全国国有企业共发生下岗职工2428万人。他们在基本生活费发生困难的情况下，再进行投保就难上加难了。而且居民在未来消费支出上的不确定性和风险性趋于增加，子女教育、住房消费、医疗支出都在明显增加，成为制约保险金的负面因素。
第二，从社会方面来看，我国社会各个阶层对新的养老保险制度缺乏适应性，对改革的思想准备不足，投保的热情不高，多数人仍然留恋旧体制。根据中国“养老保险制度改革研究”课题组对长春卷烟厂等部分国有企业的调查，91%以上的职工希望保留传统的养老保险制度，只有不到7%的职工赞成进行改革；很多人仍然怕政策变，怕投保吃了亏。同时，社会保险法制不健全和企业不规范行为也在很大程度上导致保险基金不足和制度执行上的苦乐不均，例如大型国营企业如实上缴，中小民营、外资企业则偷逃拒交保险基金并且不承担职工的养老保险。这是一种新的、更有危害的社会不公正行为。
第三，我国还没真正建立起养老金保值增值的令人信服的机制。如果按目前中国企业的工资总额提取20%的养老基金，那么每年将形成1000多亿元的资金，经过一定时间之后必然形成一笔巨额基金，其管理和保值增值的工作量将是十分巨大的。因为这不仅涉及到已有的基金能否安全运营，而且涉及到未来几千万甚至上亿职工的经济保障能否兑现，同时也就直接影响到目前社会养老保险制度对人们吸引力的大小。
如果养老保险基金不能有效地增值，就很难适应未来人口老龄化高峰期的需要，特别是随着人口寿命的延长将要形成社会性的人口高龄化趋势，老年人的长寿将延长退休金的领取时期，对养老金的需求将会大幅度提高。因此，养老基金的增值对于适应未来人口老龄化的需要，意义十分重大。同时也应该注意到，从目前来看，如果没有安全、可靠的保值增值机制，那么大家就会宁愿将钱投入银行储蓄而获取更加安全的回报。在这种情况下，自愿投保就很难推行，而强制性投保，很难长期推行下去。
第四，高龄老年人经济上的特殊需要问题更为严重，还没有引起重视，也是对人口高龄化缺乏预期准备。我国高龄老年人的社会保障问题是更为突出的，因为这部分老年人退休时间早，当时实行低工资制，并没有享受到多少改革开放的成果，也没有真正享受到新的养老保险制度的成果。但这个群体却是在改革中被忽视的。老年人花费在自己身上的费用只有在晚年或高龄阶段才明显增加。对高龄老人，我国已经开展了某些老年福利工作，例如城市高龄老人公共场所优惠待遇、五保老人的照料与服务等。近年来，我国人口老龄化问题逐渐明显，老年人的特殊需要问题也逐渐突出。在社会经济不断发展和人民生活水平不断提高的基础上，提高老年人社会福利当然是必要的，但是在我国经济不发达的条件下老年人更需要的是基本的经济保障。特别是高龄老人，由于退休时间比较早，退休金一般比较低，而他们在生活服务照料、医疗保健方面经济需要更多。如何从经济上保障这部分老年人？是我们改革发展社会保障的一个十分重要的方面。
因此，城镇老年社会保障的发展仍然面临着比较艰巨的任务，需要社会各界通力合作，在创建具有中国特色的社会主义现代化过程中，建立起适合我国特点的老年社会保障制度。从城市老年社会保障考虑，在制度创新上应着重考虑以下几条发展途径：
(1)出台社会保障法，以法制手段规范社会保障，使保障制度在法制轨道上运行。这一立法在内容上需要对保障的具体内容给以明确，达到可操作，避免原则化。
(2)在法制前提下提高单位和个人的投保能力和投保的积极性。虽然投保能力说到底是一个发展经济的问题，但是在制度运作上也不是无能为力的。例如，国家可以对完成投保任务的单位在贷款、评优、立项等方面给以优先、优惠政策。在个人方面，应增加收入的透明度，依照实际收入扣缴保险基金，在国家机关和事业单位实行统一标准的住房公积金制度，以住房公积金作为补充养老金。依法将住房补贴、医疗保险费完全由暗补变为明补，作为个人的补贴性收入，提高个人对各种社会保险的承受能力。
(3)设立以国家为后盾的具有独立法人资格的社会保险基金会，将社会保险基金参股国家的基本建设项目，如电信、银行、商业保险、公用设施等有稳定收益的方面，以此达到社会保险基金保值增值的目的。
(4)确定合理的退休金增加机制，保证退休人员的实际生活不至于下降；对工资改革前退休人员，从新设立的退休基金中给这部分人增加一定的退休补贴，以体现社会公平的原则。同时，可以在发达地区试行对赡养80岁以上的老年人的家庭给以一定补贴，例如购房补贴或生活费补贴的制度，以弥补高龄老人的养老支出增大的需要。
此外，应健全养老金的法律监管制度，防止养老金的虚报、冒领现象，例如对已经去世的老人的退休金仍在支取的情况应该严厉杜绝。
改革和完善医疗保障制度，提高老年生命质量
王珣 （中国老龄科研中心副研究员）
目前，我国正在建立的城镇职工基本医疗保险制度标志着一个由国家、单位和个人共同承担责任的初级医疗保险模式正在形成。这种建立在“代水平、广覆盖”原则下的医疗保险制度是我国现阶段社会经济发展水平的产物。其中，对于退休职工个人帐户的计入金额、个人负担医疗费的比例以及个人基本医疗保险费交纳金额等方面给予了一些特殊的照顾。但是，它的基本保险属性决定了在满足老年人群这一健康弱势群体的医疗保健需求方面所能发挥作用的局限性。众所周知，老年群体比其他年龄群体在医疗保健方面有更多的需求，同时老年人群的经济状况与其他年龄群体相比又处于劣势，对于过高的医疗保健费用，个人的经济承受能力极其有限。按照与其他人群一致的做法“一刀切”，势必导致部分老年人有病不能医，不敢医。我国的社会性质决定了医疗保障必然以公益性和福利性为最主要属性，保障老年人基本医疗需求仍然是国家的责任，是医疗保健服务公平性的重要体现。因此，一方面要逐步建立和完善基本医疗保险制度，并随经济发展相应调整基本医疗保险费率，提高基本医疗保险的保障水平。同时还应积极发展各种类型的老年补充医疗保险，如对老年人常见的慢性病，大病、重病要制定一些特殊办法，给以适当的医疗费用保障。要逐步将社区老年卫生服务纳入职工基本医疗保险支付范畴，保证老年人得到就近、及时、便捷、价廉质优的医疗保健服务。还应建立城乡医疗救助制度，对特困老年人给予医疗救助，保障其基本医疗需求。由此建立起一个围绕老年人基本医疗需求的，由基本医疗保险、医疗救助和针对慢病、大病的补充医疗保险等所组成的多层次的老年医疗保障体系。根据老年人在医疗保健需求上的特殊性，当社会经济发展到一定阶段，并具备条件时，应当适时把老年护理和临终关怀等内容纳入医疗保险范畴。总之，21世纪老年医疗保险制度的发展，覆盖内容与保障水平要与我国国民经济与社会发展的总体目标和实际发展水平相适应，要与人民生活水平的提高程度一致起来。
与医疗保险制度改革相配合，我国目前正在进行城镇医药卫生体制改革，这是新形势下改进医疗服务质量，充分利用和合理配置有限的医疗服务资源，提高效率，保护和增进人民健康的要求。20世纪七、八十年代，我国人口的疾病谱和死因谱由急性传染病和感染性疾病为主转向以慢性非传染性疾病为主，心脑血管病、恶性肿瘤、糖尿病等成为影响人民健康，导致残障、威胁生命的主要疾病，而且患病率有逐年增长的趋势。这些疾病对老年人的健康和生命的威胁尤其显著，是导致老年人口高患病率、高伤残率和高医疗利用率特点的重要因素。人口老龄化、疾病模式和死因谱的转变使得原有面向急性传染性疾病防治为主的医疗卫生服务体制已难以适应人群医疗保健的新要求，转换医疗服务模式，制定新卫生形势下的预防保健战略是当务之急。
发展社区卫生服务是适应人口老龄化与疾病模式转变的一项重要措施。社区卫生服务实际上是把原有的医院功能从治疗扩大到预防保障和康复，把服务对象从仅针对病人扩大到社区所有人群，这是针对疾病模式转换在医疗服务模式上的相应转变。社区卫生服务主要从事预防、保健、健康教育和常见病、多发病、慢性病的治疗和康复，具有有效、经济、方便、综合、连续的特点，适合老年人的特点和要求。今后主要应从健全机构网络，加强人员队伍建设，素质培养，探索适宜的发展模式入手。要把老年医疗保健纳入社区卫生发展规划，逐步建立起社区老年医疗保健服务体系。要加强老年医疗保健服务设施建设，按照区域卫生规定原则，充实老年医疗服务、康复、护理和临终关怀等设施，大力发展家庭病床等上门服务，为老年人提供预防、医疗、康复、护理照料等便捷的一体化服务。社区还应逐步建立起老年人口健康档案，进行日常健康监测、健康教育与健康管理。
我们要重视老年群体的医疗保健问题，提高老年期的生命质量。但说到底，从整个人口来看，老年阶段的“顶部”健康主要的还应从“底部”抓起，需要全程的健康保障。我们谈21世纪老年人口的生命质量，就需要关注目前的中青年人乃至儿童的健康。许多慢性病尽管“显形”于老年阶段，实际上起源于中青年时期，是不良的生活习惯和行为方式随岁月不断累加的结果。与药物治疗相比，普及健康教育、强化健康管理，加强人群的自我保健意识和能力以及早期检查、早期诊断更为重要。发达国家已有成功的经验表明，重视对预防的投入和良好的预防措施确实能取得事半功倍的效果。我国的预防保健战略应该紧密结合时代特点，将改进生活方式、促进心理健康、治理环境污染等作为重要内容，加大对预防的投入，始终贯彻预防为主的方针。
展望21世纪，提高老年人生命质量，还需要我们开阔视野，关注和运用高新科学技术领域的发展成果，为人类长寿和健康造福。
重视并搞好社区上门照料服务 桂世勋 （华东师范大学人口研究所所长、教授）
重视社区建设，大力发展社区上门照料服务，是国际社会总结发达国家几十年来解决老年照料问题的经验教训所得出的重要理念。在1982年第37届联合国大会通过的《老龄问题维也纳国际行动计划》中明确指出：“社会福利服务应以社区为基础，并为老年人提供范围广泛的预防性、补救性和发展方面的服务，以便使老年人能够在自己的家里和他们的社区里尽可能过独立的生活，继续成为参加经济活动的、有用的公民。”（注：谢联辉，宋玉华主编.全球行动——迎接人口老龄化[联合国老龄话题文件总汇]，华龄出版社，1998：34～35）“应加强努力发展家庭照料，以提供必要的优质保健和社会服务，以便使老年人能够留在他们各自所在社区中尽可能长久地独立生活。”（注：谢联辉，宋玉华主编.全球行动——迎接人口老龄化[联合国老龄话题文件总汇]，华龄出版社，1998：第29页）在21世纪上半叶，我国由于在人口老龄化过程中老年人口高龄化迅速发展，在“少子化”和家庭规模小型化过程中子女照料压力加大、“空巢家庭”及其中的独居老人家庭比重逐步上升，在现代化、人口流迁加剧和中心城区人口向外扩散过程中老年人的子女工作节奏加快、与年老父母分开居住的距离拉大，在东方传统文化影响和老年人经济承受能力较低的情况下，大多数老年人希望居家养老，在今后相当长一段时期内养老机构的发展还远不能满足老年人的需要，因此，当大部分老年人基本生活不能自理时，更应积极倡导居家养家，让老年人在家中接受亲属和社区上门的照料服务。
自1987年民政部在武汉召开全国社区服务工作座谈会，作出在全国大城市中开展社区服务试点的工作部署以来，我国的社区上门照料老年人的服务工作有了很大发展。90年代中期后，我国城镇失业和下岗待业问题突出起来，许多城市又纷纷提出并努力开拓包括组织上门为老年人照料服务在内的社区家政服务，把它作为促进再就业、实现家务劳动社会化和妥善解决居家老年人生活照料的一个重要举措，希望尽快形成一个新的重要产业。
为了进一步搞好我国社区上门照料服务，妥善解决好21世纪上半叶面广量大的生活不能自理老年人的照料问题，切实提高他们的生活质量和生命质量，笔者认为应采取以下对策：
第一，准确定位。未来我国社区上门照料服务的内容应包括家务型服务和护理型服务两大类，其服务对象除了具有有效需求的健康人群和一部分长期卧床不起、需全天候照料的人员外，主要是基本生活部分不能自理、尚不需要全天候照料的老年人。社区上门照料服务的主要作用是支持亲属照料，弥补亲属照料的不足，减轻亲属照料的压力。除了在平时协助亲属照料好居家老年人外，还应在照料老年人的亲属需要休整几天时代替他们照料好老年人。今后我国养老机构的主要服务对象应是收养基本生活严重或完全不能自理、需全天候照料的老年人，全社会应积极创造条件、提供机会让绝大部分基本生活不能自理的老人尽可能住在家里，接受亲属和社区上门照料服务。
第二，拓宽职能。未来我国社区上门照料服务的职能，不能象目前那样，局限在补救性服务方面，而应同时开展预防性和发展方面的服务，对被照料老年人有针对性地进行预防非传染性慢性病加重及相应保健知识的宣传，指导开展有助于机体功能改善和增强基本生活自理能力的康复训练，并辅以必要的心理疏导。
第三，倡导互助。未来我国社区上门照料服务的人力资源，除了由处于法定劳动年龄的中青年提供外，还应充分利用和发挥城镇职工中已退休的低龄健康老年人及准老年人的作用。一般来说他们比年轻人对被照料老人更热心和耐心，有更多的共同语言，吸收他们参与力所能及的社区上门照料服务，既有利于促进其身心健康，体现老有所为、互相帮助，又有利于增加其收入，改善生活。而且由于他们已经退休，社区服务管理部门不需要专门为其缴纳基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费，从而节省成本，降低服务收费标准。现在我国有些城市正在开展“劳务储存”的试点，实际上也是通过代内或内际的劳务互助，来妥善解决21世纪上半叶我国一部分居家老年人特别是经济较为困难老年人的照料问题，应在总结经验的基础上使其科学化、规范化、制度化，逐步推广。
第四，加强培训。未来我国社区上门照料服务的人员，不仅要思想好，充满爱心，遵守职业道德规范，而且应掌握基本的保健、护理、康复知识和技能，了解各种现代化家用电器设备的性能和使用方法，善于对被照料老年人进行心理疏导。因此，必须尽快拟定家政服务员（也可分为家务型家政服务员与护理型家政服务员两大类）的培训计划，编写培训教材，按应知与应会的要求进行培训，对考核合格者发给上岗证书。至于一个街道、镇、乡的社区上门照料服务管理部门负责人应由具备社会工作专业大专学历或护士专业学历、事业性强、有一定管理经验的人员担任。
第五，搞好整合。未来我国社区上门照料服务的管理和培训，不能完全局限于民政部门，应该促进民政部门与卫生部门相互沟通，有机结合，在社区层面搞好民政福利服务资源与卫生保健服务资源的整合。同时，要充分发挥市级、区（县）级养老机构与综合性医院对社区上门照料服务的指导和幅射作用，促进社区服务中心、敬老院与社区卫生服务中心、老年护理院的密切合作，促进上门生活护理服务与家庭病床服务的密切合作，全方位地搞好居家老人的照料，使有限的资源发挥最大的社会效益。在有条件的地方，还可建立由各相关部门负责人及居民代表参加的“社区建设和社区服务管理委员会”或“社区建设和社区服务协调委员会”。
第六，政府支持。未来我国社区上门照料服务的资源来源，不能单纯依靠服务收费，而应得到政府在财力和政策上的扶持。由于相当一部分家政服务员尚未达到法定退休年龄，社区服务管理部门需要把为他们缴纳的基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费计入服务成本；如果再加上一定比例的管理费，便会使社区组织的上门照料服务收费标准大大高于民间的私人钟点保姆。在居家老年人及其亲属经济承受能力较差的情况下，就难以聘用社区组织的家政服务员。因此，为了尽可能降低社区上门照料服务的收费标准，使其等于或略高于民间私人钟点保姆的费用，真正形成一个新的重要产业，除了社区管理部门要精打细算，在不减少家政服务员合理收入的前提下努力降低成本外，政府应该通过专项财政拨款和发行民政福彩票收入给予资金上的支持，同时对其使用的房屋、水、电、煤气（或天燃气）等收费标准给予政策优惠。
主持人评论
这次论坛请了五位专家分别从不同的角度谈21世纪我国应对人口老龄化的对策，五位专家各有侧重都有各自独到见解综合成一套很完整的解决我国下世纪城乡老年人口“老有所养”和“老有所医”的对策思路。
张文范会长以他多年来在中国老龄协会主持全面工作，潜心从事老龄问题的考察和思考，提出我国面临人口老龄化问题的战略选择，提出一整套满足老年人物质需要的经济、法律、社会保险体系并提出未来老龄工作的战略目标，最终达到建立一个“以人为本、代际和谐、不分年龄、人人共享”的社会。他在文中提出走家庭养老和社会养老相结合的居家养老道路，他认为这是一种新的养老模式，很有新意。
王义才司长题为“家庭养老、土地保障与社会保险相结合是解决农村养老的必然选择”，用很严谨的语言概述目前和21世纪一段时期，人们最为关心的中国广大农民的养老问题，家庭养老和社会养老相结合是中国解决老有所养的必然选择，对此在社会主义初级阶段不会有很大异议，但文中所讲土地保障体现中国特有的养老形式，文中提出对农民社会保险要有制度创新都是很深刻的思考。
姜向群副教授在我国城市职工养老保障制度改革的基础上，提出许多执行过程中的新问题，诸如普遍投保和社会统筹还有一定的困难，不少职工和企业对社会保险认识不深，对养老基金保值增值机制不够规范不能令人信服，对高龄老人的特殊问题未受到重视等，并对存在的问题提出一些进一步完善城市社会保险的建议。论述都言之有理。
王珣副研究员指出我国城镇职工基本医疗保险制度实行的“低水平、广覆盖”的方针是我国现阶段经济发展水平的必然选择；这一制度对老年人群这一健康弱势群体的健康保障有局限性，必须采取适当措施，诸如发展各种类型的老年补充医疗保险，把社区老年卫生服务纳入职工基本医疗保险支付范围，充分发挥社区卫生服务在预防、保健、治疗、康复、护理照料、保健教育等作用，以提高21世纪老年人口的生命质量，所有这些都符合我国当前实际。文章把老年人的健康同中青年健康结合起来，很有见地。
桂世勋教授针对我国人口老龄化和家庭照料老年人功能日益弱化的必然趋势，结合我国最先出现人口老龄化的地区——上海的实践经验并上升为理论。提出要重视并搞好社区上门照料服务的论述。这是我国应对21世纪人口老龄化的一项必然选择，他从社区上门照料服务出现的必然性、必要性作出论述后，提出服务内容准确定位、拓宽职能、倡导互助、加强培训、搞好整合和政府支持等六个方面来提高服务质量，对我国文明社区创建工作有参考价值。
五位专家提出21世纪的老龄对策各有侧重，论述的角度也有不同，有的侧重宏观层次，有的着眼于微观；有的偏重理论，有的偏重于实际工作。但从五位专家的对策中，有如下几点是共同的。其一，人口老龄化是人类历史发展到一定阶段的必然产物，对老龄化人类社会不能选择，但人类在老龄化面前决不是无能为力的，人类社会可以因势利导发挥主观能动作用，采取适当的对策来缓解，可以把挑战变成机遇，但对策的选择在不同历史条件下是不同的，在21世纪的长过程中，对策也要随时间的推移不断演进和创新。目前的对策也是为对应今后进一步老龄化作好各项准备。其二，五位专家提出21世纪中叶的对策，都是从中国实际出发的，因此所有对策都是在我国建设有中国特色社会主义的大框架下提出的。21世纪上半叶正是我国开始实施第三步发展战略目标，我国进入建设小康社会的新阶段。以经济建设为中心，深化改革，特别是我国社会保障的改革和创新始终是五位专家提出对策的出发点。其三，众所周知，对应人口老龄化是全社会的共同责任，即国家和政府、社会、家庭和个人都有各自的责任；但在共同负责中政府始终起主导作用，在五位学者提出的对策中，都认为政府的职能能起到举足轻重的作用。如张文范会长提出：“要把老龄事业纳入国民经济和社会发展规划”，王义才司长提出：“政府定政策，市场化运行”，姜向群副教授提出的养老金保值增值中的政府职能，王珣副研究员提出发展社区卫生服务，桂世勋教授提出社区搞好整合和政府支持社区都处处体现政府的主导。政府主导不等于政府包下来。关于老龄问题政府的职能，早在1989年江泽民同志就指出：“希望各级党委和政府要加强对老龄工作的领导，切实做好这项工作。”最后，五位专家在谈到21世纪老龄对策时，几乎都是异口同声地认为老龄对策必须法制化、规范化。张文范会长把建立和完养老年法规体系作为一项战略性选择，其它几位学者都把老龄法律、法规作为维护城乡居民收入保障、医疗保障和社区生活照料服务的一个根本保证。
这次讨论由于篇幅限制，邀请的专家学者人数不多，每人字数有限，涉及到的方面也受到限制，我们考虑将来再组织一次论坛，作更深入的讨论。笔者试图提出下面几个与21世纪应对人口老龄化对策有关的问题来结束这次讨论。
(1)关于如何实现“不分年龄、人人共享”这一命题，似乎是老龄化对策中具有更远大的一个目标，这次几乎没有展开讨论。在老龄化对策中使老年人摆脱绝对贫困确实是当务之急，因此，成为老龄对策聚焦的问题；但随着经济迅速的发展，初次分配上有所倾斜，似乎很难避免，但通过再次分配避免老年人沦为一个相对贫困的群体，应摆到21世纪议事日程上来。现行社会保险条例建立的基本养老金，随着经济发展增长的机制，探索多种形式的补充社会保险和社会养老路子，不失为办法之一；但各种社会配套政策在21世纪长过程中必须进一步研究。
(2)实现健康老龄化的社会配套政策，要不失时机地和现行医疗配套改革同步进行。随着人口高龄化，高龄老人的身心衰老和由此引发的多发病和常见病，不少是由于病理性的衰老加快和加剧，带病老人给国家、社会、家人和年轻一代造成的沉重负担不言而喻。健康老龄化战略是一个必然的选择，张会长在文章中也提到促进健康老龄化。正如王珣副研究员文章所说的那样，从人的一生来说，老年阶段的“顶部”健康还应从底部抓起，需要以预防为主的全程健康保障，即从中青年乃至儿童的健康抓起，特别从健康的生活习惯、行为方式，健康教育着手。涉及影响健康诸方面的配套政策中医疗对策是不可或缺的，但远不是充分的，在所有配套政策中老年收入保障政策也是最重要的，因为贫困是健康的最大敌人。
(3)这次讨论集中在老年人的物质生活和健康维护，没有涉及到老年人的政治思想和精神文化生活。在我国人口老龄化的长过程中，老年人需要愈来愈多的精神方面的关怀。人到老年出现身心衰老现象和在日渐脱离社会的情况下，如果没有适当的对策很容易出现失落感、孤独感。这些十分不利于老年人身心健康，也不利于社会稳定。我国的传统文化和社会主义制度的价值观是整体主义和集体主义，如果运用得当将有利于解决这个问题，因为参与社会始终是个解决途径，我国提出的“老有所教、老有所为、老有所学、老有所乐”方向是明确的，但是配套的政策有待探索和完善。
(4)在应对人口老龄化中，调动个人积极性，使各种对策措施达到最佳效果。首先是老年人的配合，老年人如果能提高独立性和主动性并积极参与社会和家庭生活，对社会做力所能及的贡献，并对年轻一代的关爱，能使老龄化对策收到事半功倍的效果；另一方面，各项老龄工作如果取得中青年特别是那些参加各项政策制定的中青年的理解和支持，是各项老龄对策的科学制定和有效实施的必要条件。尊老、敬老、养老、助老主要体现在中青年的身上。现在还有很多中青年认为人口老龄化对策与己无关，这是人口老龄化时代的最大遗憾，要让中青年人懂得，人口老龄化与每个人的今天和明天都息息相关，中青年是老龄事业成果最大的受惠者，如果老龄对策忽略或失误，中青年明天就会是最大的受害者。因此在下世纪的老龄对策中，让所有人认识人口老龄化的规律并做好宣传教育工作，做到家喻户晓，这始终是个关键问题。
（主持人：邬沧萍）
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