科技体制研究中的一个分析框架，本文主要内容关键词为：框架论文,体制论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要
如何评价科技体制及其改革是科技政策界关注的热点之一。文章从比较制度学的角度提出了一个研究科技体制的框架，将体制运作的实际效果同战略目标之间的吻合程度作为评价体制成就与有效性的一个标准，进而用这一框架对我国改革前后的科技体制进行了分析比较。
我国正在进行的科技体制改革本质上是在公有制基础上社会制度的一种自我完善，是一个需要相当长时间才能完成的渐变过程；又因为它面对的是历史和社会发展中长期积累的问题，因而异常艰巨复杂。对这样一场改革的功过是非自然众说纷纭。目前，要作出全面评价极为困难。为了科技体制及其改革的研究能不断深入，本文提出一个分析框架供同行探讨。
一、分析框架
为使思路清晰，这里仅讨论科技体制是什么，如何评价其成就与有效性以及评价改革的难点这样几个基本的问题。
1.什么是科技体制
体制是制度的一个组成部分。“制度”这个概念可用于许多不同的方面。在最一般的意义上，制度是构成统一整体的各个项目相互依存或相互影响的综合体或图式，在社会学中，制度包含着三个层次；社会形态、各种具体的社会制度以及各种社会组织的规章制度①。一般而言，“制度”是由基础理论、规则条文、组织系统和设备系统四种要素构成的。科学技术制度位于第二层次，是一种具体的社会制度。鉴于有关科技体制的指导思想和理论依据可以独立出来详加讨论，而设备系统又常常是与组织系统密切相连的，因而通常所说的体制主要是规则系统与组织系统。
首先需要对科技体制给以更明确的定义。据《辞海》解释，体制是“国家机关、企业和事业单位机构设置和管理权限划分的制度②，《经济体制改革手册（续一）》（1988年版）中“科技体制”的定义是“指国家对科学技术的管理制度和方法”。这二者口径显然不一致，且都有失偏颇。笔者认为可以这样定义：科技体制是各个科技组织发展的复合体，这些组织是同分配资源以满足个人、集体和国家的需要有关的。它主要包括科技体系结构（组织系统）和运行机制（规则系统）两个方面，这两个方面互为条件、相互依存。其中，运行机制是科技体系中的机构与个人开展科技活动、实施科技管理的准则，它属于体系内部的各个组织之中，体现在组织之间、组织与个人之间及人与人之间的关系上，体现在科技体系与外部环境的相互关系上。
组织结构与运行机制相比，我们更重视后者。这是因为在科技体制中具有决定意义的不是科研组织或机构归谁所有，而是它的运行方式和为谁的利益服务。在不同类型的科技体制中遇到的基本问题是一样的，即科技体制是否注意了社会、经济的需要？谁作出关于投资、研究等基本决定？
我们也可以将科技体制看作是由两个基本过程组成的：实际的科学研究过程和资金运行过程。前一个过程是在科研机构或组织内将科学家的劳动与投入的资源结合起来创造实际的科研成果的过程；后一个过程是指投资者和科学家获得的收入以及用这些收入购买实际过程的产品的支出。在两个过程并存的情况下，基本的问题是使两个过程结合起来去实现国家的目标。而当这两个过程结合在一起时，出现了三个问题：第一，根据需要和可能，应该在哪些领域，哪些方向上开展科学研究；第二，如何组织科学研究；第三，研究的成果在社会及经济的各个部门中如何扩散。由于科研成本的不断增大，也由于科技对经济发展的重要作用被广泛认识，各国政府逐渐成为科技活动的投资主体，因而对科技活动进行了越来越多的干预，并借助各种各样的政策努力或国家计划将实际的科研过程和资金运动过程协调起来。在实行公有制的计划经济体制下，政府在这两个过程的协调方面更是起了核心的作用，加之我国科技体制的发展与政策始终是与政府对权力、资源的占有程度相关联，因此我们评价科技体制的重心之一便不能不是政府功能与行为的变化。
我们还可以从静态与动态两个维度研究科技体制。所谓静态是在既定的时点上考察现存的体制，研究它的特征、要素或组成成分及其相互联系；而动态则是在一定的时间内进行考察，研究体制的发展和演变，探索是什么力量决定了体制的运动，它的运动方向是什么。这两个维度不是互相排斥的，要从整体上了解科技体制，两个方面的研究都是需要的。
最后，科技体制的形成与发展要受到其所处环境的制约，影响科技体制本质的首要因素是历史和文化的状况，每个国家都是历史和文化的连续的统一体，由此构成国家科技体制的总框架。影响科技体制的另一个重要因素是经济体制，因为在一个社会中，经济关系是最基本的关系，经济制度是本源的制度，而科技与其它制度只是派生的制度。第三个因素是国家的政治体制，即它的公共机构的排列组合以及由此构成的国家社会组织和它的法律与政治上的安排。最后，有助于确定国家科技体制本质的社会和文化影响，在它的思想体系中达到了顶点，思想体系是观念、信仰和评价标准的复合体，它为人们说明它们周围的世界、确定自己的目标提供框架，也是行动的激励源泉之一。总之，科技体制是一个社会形态下的一种具体的社会制度，是社会大系统中的一个子系统，因此对它的考察一定要放在具体的环境之中。
2.科技体制改革的成就与有效性
当我们分析与评估一个国家的科技体制时，不可避免地要分析与评价其成就，这是一件十分困难的事情。首先，成就与目标密切相关，因为目标提供了衡量或评价成就的标准。例如，如果一个国家科技发展的目标是要成为科技大国，则出版物数量及诺贝尔奖获得者人数就成为评价其成就的重要指标；但如果把促进经济发展作为科技进步的目标，则技术贸易额、技术密集产品出口额及其在总出口额中所占的份额就成为评价其成就的重要指标。其次，成就的标准并不总是容易制定的，有些标准有量的依据，有些标准则只有质的特点，而不允许简便的数量计量。
不仅评价任何一种科技体制的成就是困难的，而且比较各种不同体制的成就也是困难的。因为：第一，各国的资料在可靠性、适用性和所包含的范围等方面是很不相同的；第二，不同的国家处于不同的发展阶段，若只做简单的横向比较，很难说清哪些是体制的原因，哪些是发展阶段造成的；第三，各国的科技水平与成就还要受经济、政治等多种因素的影响，这也是不易计量的。
与对成就的评价相比较，对体制的有效性的评价要容易一些。在众多的评价标准中，有三个基本点是必须考虑的：第一，一方面，科学研究归根结蒂是由个人来进行的，所以首先要注意到每个科研工作者的工作条件；另一方面，由于从事科学研究是为了造福于整个人类，这就需要有效地协调每个人的工作。所以，理想的体制应能使每一个人都能在该组织形式里尽其所能并能使研究成果发挥最大的社会功用。第二，科学技术工作并不是而且不可能变成一种自给自足的职业。科学技术确实能创造巨大的经济效益，但除了极个别的情况外，能否取得经济效益取决于是否能得到足够的经费支持以及科技成果转化为商品间的各个环节，也就是说，一方面，任何有关科技工作的规划都不仅要考虑必须有多少经费才能很好地维持和发展科学技术，而且要考虑怎样来筹措这些经费；另一方面，要有效地利用和扩散科技成果，还需要在科学与工业间建立起良好的转移机制。所以，一个理想的科技体制不是封闭的体制，而是要与社会的行政和经济机构之间有特别密切的、甚至是组织上的联系。第三，正是由于国家的科技体制是与经济、政治体制、与国家的发展水平密切相关的，所以一个理想的科技体制不是静止的、僵化的，而是具有较强的调节与变革能力，以适应不断变化的外部环境。
3.科技体制改革评价的难点
如果说评价一个体制的成就与有效性不易，那么评价该体制改革的成效就更难。这不仅因为它是动态的，而且因为改革这一概念不仅涉及规模和速度，而且具有变化方向的意义，但它又不同于革命。改革是领导班子、政策和体制及管理模式等方面的规模有限且速度和缓的变化，它要在政治、经济、科技等各种社会结构、体制的变化之间取得平衡，使各方面互相促进而不受阻。也就是说改革是在一定的边界之内在某些方向上的适度变化，因而它需要更高的政治技巧，评价它也就更加困难。
对我们当前正在进行的科技体制改革要做出全面、正确的评价，除了以上提到的难点之外，还有一些特殊的困难。
首先是缺乏可供比较的有效数据。这包含着三层意思：第一，我国全国范围的科技统计正式开始于1985年的科技普查，几乎是与科技体制改革同时起步，因此虽有近年来较完整的数据，但无法与改革前的数据相比较，难以说明改革的成效；第二，由于我国体制分割的现状，科技统计也出自多门，统计指标与定义都不尽相同，难于比较；第三，科技统计自身还有个不断完善的过程，现在我国在科技活动的投入方面有了较为详尽的统计，在产出方面仅有论文、成果及专利数量等几个指标的统计，在技术创新与扩散的统计方面则几乎是空白，甚至连技术贸易额、技术密集产品出口额及其占总出口额的比例这类国际通用的指标也还未被采用，也就是说在科技体制改革的评价重点——科技与经济的结合方面尚无足够的可用数据。
其次，对改革成效的评价需要时间。这是因为：第一，任何一项科技成果的取得都需要时间，并非一朝一夕所能完成，越是有重要突破的研究成果就越是长期积累学习的结果，且它的重要意义常常不是立即就能为科学共同体所承认；同样，一些重大的关键的技术或方法的建立与原理研究也需要时间才能完成，当它完成之后要得到推广应用，要取得经济或社会效益更需要时间，即科技活动从投入到产出再到推广应用，每阶段都有一个滞后期，不是立即可以见效的。科技体制改革不到10年，其间取得的一些重要科技成果多是以改革前的积累和努力为基础的，因此目前还难以通过成果评价体制改革的成效。第三，改革自身的成败也须经时间检验。有些措施从当前看可能是有效的，但从长期发展看可能会带来负面影响。况且，即使是最终实现了预期的目标，也有可能要付出很大的代价或引发在战略关注之外的领域即战略盲区的负面效果。
综上所述，笔者建议将体制运作的实际效果同战略目标之间的吻合程度作为评价体制成就与有效性的重要标准，通过变革的实际效果与变革预期之间的吻合程度来评价科技体制改革。
二、试评我国的科技体制
上面提出了一个分析和评价科技体制的框架，现用这一框架对我国科技体制作一简略评述。
1978年以前，我国实行的是一种非单纯经济指向的结构型赶超发展战略，体现在科学技术的发展上，其战略目标是要在较短时间内赶上和超过世界先进水平，进入世界科技大国的行列。这一战略是否正确与合理及其正负效果本文不作评论，仅从体制保证与战略目标的吻合程度看，应该说我国当时实行的以集中管理和单一计划调节为特点的科技体制确曾起到一定的作用。它在国际封锁、国内科技资源极度稀缺的情况下，能够将有限的资源向战略目标领域动员与集中，在短短十几年间，建立了比较完整的组织体系和基础设施，培养了大批优秀人才，为国家的社会、经济发展和国防建设解决了一系列重大科技问题，并使我国在自然科学的一些领域中进入世界先进水平的行列。总之，在这一体制下，我国的科学技术从整体上大大缩小了与世界先进水平的差距，因而它在当时的历史条件下与战略目标基本吻合，是成功和有效的。
十一届三中全会以后，党和国家的工作转向以经济建设为中心，社会与经济发展对科学技术提出多方面、多元化的要求，原有体制深层结构中的固有弊端日益明显。首先，它是一个自封闭的垂直结构体系，科研机构只对上级负责而缺少与社会各方面（包括教育、企业等）的横向联系；其次，知识产权关系不清，缺少科技成果有偿转让的机制；不利于技术扩散；第三，国家用行政手段直接管理过多，不利于调动科研机构的主动性与积极性；第四，由于不少科研机构也自成体系，自我封闭，使得人员结构和知识结构僵化，抑制了科技人员的积极性与创造性。显然，科技体制改革势在必行了。
1985年3月，《中共中央关于科学技术体制改革的决定》明确提出，体制改革的根本目的是“使科学技术成果迅速地广泛地应用于生产，使科学技术人员的作用得到充分发挥，大大解放科学技术生产力，促进科技和社会的发展。”③几年来，大力推进并取得良好进展的措施主要有：改革拨款制度、开拓技术市场、促进人员流动、实行所长负责制、扩大研究所自主权等几项。
从实施效果看，在科技与经济结合方面，最重要的成效之一是使科技界及科技人员的观念发生了深刻变化，一些新的观念如价值观念、市场观念、竞争观念、经营观念等被引入并札下根，使科学技术与经济建设的联系有所增强。主要表现在：第一，在宏观层次上，在国家计划的制定中就注意了科技与经济的联系，例如攻关计划、火炬计划、星火计划等；第二，对科研项目实行合同制，使课题来源和构成向有利于加强研究者同使用者联系的方向转变；第三，研究所与社会各界建立了广泛的多种联系。在调动人的积极性方面主要是为科技人员提供了更大的活动舞台或更多的发展机会，使他们有可能根据实际情况逐步找到既适合自己发展又符合国家需要的位置，得以大展才华。在调整组织结构、实行分类管理、优化资源配置方面。通过改革拨款制度将有限的资金用于优先领域或优选项目，在一定程度上改善了资源分配。同时，在组织上出现了一些新生长点，如国家实验室和部门实验室、科技开发公司和开发区等等。
综上所述，从改革的效果与目标的吻合程度上看，科技体制改革确实取得了一定成效，但一些新的结构性问题又逐渐显露出来。
首先是科技与经济的结合未能取得突破性进展，超前要求科技活动实现商业化原则、驱使科研体系单向突进的结果是科研机构自我实现经济效益，在某种程度上加剧了自我封闭。
其次是科技投入弱化，有限的资源未能充分利用。虽然国家的科技经费每年有所增加，但占GNP的比重以及政府科技拨款占财政支出的比重都在逐年下降。在全部科技经费中，科研业务费与资产建设支出所占份额持续下降，其他支出不断增加。以1991年为例，在全部科技经费中，仅有约三分之一用于研究与开发，而真正直接用于科研课题的仅占全部R＆D经费的20%左右④。
三是科研队伍人才流失、人员老化、后继乏人已成突出问题。
四是研究机构的作用有所削弱。拨款制度改革实际上是从研究所切掉一块经费向上流动，然后通过基金和其他形式随项目下拨，其结果一方面加大了上级主管部门分配经费的决策权，这固然可避免部分经费的分散使用，并推动研究所加强同生产部门的联系以寻求经费补偿，但前提是主管部门资金分配的决策要正确且社会上要有多渠道的经济来源；另一方面，这样做加大了课题组和科技人员的自主权，造成利益单元小型化。事业费减少及科研院所调控能力的削弱，使不少院所尤其是骨干研究所无法集中精力成为全国及本行业解决重大科技问题并取得重大科技成果的基地，肩负起推动国家生产水平升级和繁荣科学技术的历史使命，而是花过多时间、精力于创收，许多重要的工作难以为继，使40年积累起来的最重要的科技资源未能发挥应有作用，面临枯竭的局面。
造成上述问题的原因是多方面的，最重要的自然是目标的合理性问题。本文对此不多加评述，不能不提及的仅是，科技体制改革把加强科技与经济的结合、加快技术向生产的转移作为最主要的目标，却忽视了这一目标的前提是科技体制首先要保证科学技术的充分发展。结果是虽然对改革的目标实现了一定程度的吻合，却是以部分牺牲前提为代价的。况且在科技与经济的结合方面，靠科技界发挥主动性的作用终究是有限的，单一建立“面向经济建设”的体制不能从根本上扭转科技与经济脱节的状况。而且，在周边环境没有充分改善之前，强制性地迫使科技体制转轨与弱化资源投入会引发科技界内部已积累的资源流失，影响科学技术的长远发展。因此，笔者认为，随着国家经济体制由计划经济向社会主义市场经济的转变，有关部门有必要组织力量加强对科技体制及其改革的研究，对之进行认真地、实事求是地评价，以使改革不断深入，使科技事业顺利发展，使科技真正促进经济增长。
注释：
①王因为、宋书伟。社会学纲要。济南：山东人民出版社，1986:74～75
②辞海.上海：上海辞书出版社，1979:521
③国家科委.中国科学技术政策指南（第1号）.北京：科学技术文献出版处，1986
④国家科委.中国科学技术指标(1992）.北京：科学出版社，1993
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