中国的政府间转移：目标、制度和实施机制，本文主要内容关键词为：中国论文,机制论文,目标论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国是否需要一个强有力的政府间转移支付体制？
1.弥补巨大的纵向财政缺口
最明显的纵向财政缺口产生于中央和县级政府间。在中间，县级政府非常重要，因为它直接向70%的人口提供了大约70%的公共服务。问题在于：1994年的财政改革使县级财政被严重削弱了。从全国平均水平看，县级政府的财政自给能力只能达到0.50，是各级政府中最低的。（注：王雍君：地方政府财政自给能力的比较分析，《中央财经大学学报》2000年第5期。）由于中国的预算法禁止地方政府借债，因此这意味着县级政府开支中有高达50%的部分需要上级政府的财政转移。
目前体制的显著特征之一是地方政府在公共服务供应中发挥着重大作用。从地方公共支出占全国支出的比重上看，这一作用比其他国家的地方政府的相应作用要大得多。随着中央政府下放支出责任，地方政府承担了中国全部公共开支的大约70%，2000年为69%。（注：项怀诚：关于2000年中央和地方预算执行情况及2001年中央和地方预算草案的报告，《经济日报》2001年3月19日。）这意味着改革开放以来地方政府的角色有了重大变化：从计划经济体制中的“中央代理者”转变为公共服务的提供者。
纵向财政缺口需要得到弥补，否则，缺乏财政自给能力的政府就无法得到所需要的资金履行其支出责任。除了加强地方税外，弥补纵向缺口需要有上级政府针对下级政府的一般性（无条件）转移支付。问题在于，在可预见的未来时期，中国不太可能建立起一个强有力的、可确保各级地方政府获得必要收入来源的地方税体系。这是因为：
一是不可行，中国有一个复杂的多级政府体制，有四级地方政府，让每级政府都有自己的主体税种、有充足的自有收入为本级支出融资，无论在技术上还是在经济上都会遇到难以克服的障碍；
二是不必要，让每级地方政府都能获得充足的自有收入以资助本级支出，从效率和公平的角度讲也是不必要的。一个典型的例子是中国有约2,800个县级辖区，县级辖区承担着最为重要的支出责任，但由于县级辖区太小（相对于税收所产生的经济和社会影响而言），让县级辖区拥有课税权将严重扭曲资源配置并损害财政公平，因而是完全不合乎需要的，财政联邦制理论对此已经阐述得很清楚。
2.弥补巨大的横向财政缺口
除纵向的财政缺口外，中国还有巨大的横向财政缺口。与纵向缺口不同，横向缺口表现为平行的各地方辖区间的财政缺口，即各地方辖区用以满足“服务均等化”的财政收入能力是不同的。与富裕地区相比，贫困地区通常没有能力筹措到满足服务均等化所需要的自有财政资源。
除了源于经济实力的财政收入能力差异外，造成横向财政缺口的另一个重要原因是公共服务成本／价格的差异，这种差异在诸如基础设施（如公路）、教育、卫生、办公条件（如取暖）等方面体现得非常明显。中国作为一个大国，各地区间的地理和气候条件差别甚大，这是造成服务成本／价格差异的关键性原因。中国作为一个多民族国家，民族因素也会加剧服务成本／价格的地区间差异。
弥补横向财政缺口的目的在于促进基本公共服务的地区均等化。如果确认地区间服务均等化是一个值得追求的、重大的国家政策目标，那么，通过转移支付弥补横向缺口就显得非常重要。当然，这并不意味着需要分别建立旨在弥补纵向财政缺口和横向财政缺口的转移支付体系。实际上，纵向和横向缺口可以综合起来进行测算，并且通过一套统一的均等化转移支付得到弥补。
3.矫正辖区间外滥
除了均等化（弥补财政纵向与横向缺口）的理由外，中国需要一个强有力的转移支付还与这样一个事实密切相关：存在大量的、需要鼓励地方政府去提供的非均等化服务，主要包括两类事务：矫正辖区间外溢与中央委托事务。
在中国，由于政府结构、地理与气候条件的复杂性以及其他原因，地方提供的某些公共服务的利益经常会溢出到那些不为此分担成本的其他地区，两省边界间的医院、空气与水污染的控制、高等院校、公园、文化设施和运输设施，都是这方面的例子。在没有激励机制的情况下，这些公共服务往往供应不足，因为地方政府既没有足够的动机、也可能没有足够的财力提供这类公共服务或设施。为此，要求一套资金不封顶的配套转移支付。理论上要求配套率取决于外溢比率，即一个项目外溢的利益占全部受益的比率。
救灾也是一项具有显著外部性的服务。中国是个自然灾害多发国家，洪涝灾害尤甚。另一方面，各地区自然灾害频率、方式、破坏性和持久性存在着很大差异，救灾方面的开支需求也就大相径庭，只有强有力的专项拨款制度才适合于解决这一难题。
另外两个具有显著外部性的典型的例子是治安和打击欺诈行为，前者包括打击近年来日益加剧的走私和贩毒活动，后者包括打击盗版行为。
4.中央委托地方承办的事务
有些事务同国计民生或国家声誉（形象）有重要的利害关系，从性质上讲属于中央事务，但因具有固定的地域性，委托地方承办和管理显得非常合适和必要。农业基础设施建设、委托某省（市）承办国际性会议是这方面典型的例子。
5.国家凝聚力
考虑到中国是个多民族国家，巩固和加强国家凝聚力对于经济发展和社会稳定至关紧要。在这一政治层面，转移支付在中国有着特殊的重要性。一个最好的例子是中央对西藏的财政援助。多年来，西藏的稳定和发展在很大程度上得益于中央政府持续多年的大量转移支付，这些转移长期占西藏全部公共开支的90%以上。
二、中国政府间转移支付的政策目标
促进经济可持续发展和社会稳定是中国政府致力追求的两个核心的国家政策目标，政府间转移支付必须有助于促进国家政策目标的实现。为此，中国的政府间转移支付的政策目标应明确地定位为：
1.弥补纵向缺口
由于种种原因，每一层级政府的自有收入同履行本级政府的事权责任所需要的支出之间，总是存在着缺口，某些政府单元表现为盈余，另一些则表现为不足，这种情况通常被称为纵向的财政缺口。弥补纵向的财政缺口要求具有盈余的政府单元补助收不抵支的政府单元。许多人认为这里的经济学依据并不十分充分，因为一级政府出现的财政赤字是否应由另一级政府弥补，是个有争议的问题。虽然如此，实际生活中许多国家转移支付执行这样的功能，这样的转移支付通常不附加条件，也没有资金配套要求。
2.弥补横向缺口
弥补横向的财政缺口旨在促进财政收入能力或基本公共服务的地区均等化。中央政府通常会要求各地方辖区提供某些最低标准的基本公共服务，如一般行政管理、基础教育、基本卫生保健和社会安全网（最低收入水平）。有些辖区依赖自有财政收入可能足以完成中央规定的要求，那些贫困辖区依赖自有收入可能无法达到中央的要求。同一层级不同政府间的这种横向财政缺口，要求中央政府加以调节，使那些贫困辖区也有能力完成中央规定的服务均等化目标，这通常需要一套有条件的非配套转移支付。
3.矫正外滥
这一政策目标要求上级政府引导和鼓励下级政府提供具有显著外溢性的公共服务或公共设施。专项拨款应明确地将目标定位为矫正外在性和上级委托事项。中国总的专项拨款（专项转移支付）的规模相当大（仅次于两税返还），但在实践中，这类转移支付带有相当的主观随意性，例如许多没有外溢的地方项目得到了资金，而许多具有显著外溢的项目反而得不到（充足）的资金。又由于所有这些项目几乎都有配套要求，结果许多项目放在发达地区而贫困地区很少能够得到资金，因为后者无力拿出足够的配套资金。有证据表明，专项转移的效果很可能是拉大而不是缩小了地区间的财政差距。
4.经济稳定
这一政策目标要求政府间转移支付制度应以有利于促进宏观经济稳定的方式加以制定和实施。由于横向平衡和纵向平衡在很大程度上取决于中央政府的态度，而且中央政府是宏观经济稳定职责唯一合适的承担者，因此对下级政府的转移支付应具有宏观经济的考虑。考虑到中国地方政府承担了全部公共开支的70%，而地方政府开支中的40%-50%来自中央政府提供的转移支付，这一点尤其重要。
考虑稳定目标的转移支付，要求中央对包括转移支付在内的公共支出决策具有“相机抉择”的高度灵活性，即对中央对地方的转移拨款应能够在经济萧条时期增加以鼓励地方支出，在经济高涨时期减少以限制地方支出，以此促进稳定目标。具体来说，转移支付在稳定方面应该具有双重作用：用于弥补纵向和横向财政缺口的转移支付，其总量和结构应是多样化的，中央可以根据稳定目标作灵活调节；可以改变对下级政府的转移支付时间，以调节各地方政府的开支水平。基于稳定目标的转移支付显然应该是不规定具体用途的、非配套要求的转移支付。
5.增强国家凝聚力
这一目标旨在对少数民族地区和经济欠发达地区给予特殊照顾。国际经验表明，中央对地方的转移支付情况能够影响到一个国家的内聚力。此外，转移支付的政治动机也总是存在。尽管如此，以下原则必须坚持：在设计转移支付制度时，非经济目标的考虑对经济目标的损害和抵消作用应该最小。
以上各目标并不是彼此独立的，其中一个目标可能包括了其他目标的要求。总的来说，最基本的政策目标有两个：基本公共服务的均等化和鼓励地方辖区增加外溢性公共服务的供应。为了避免地地方政府的财政收支行为和资源配置产生扭曲，均等化转移支付应以“标准收入”（而非实际收入）和“标准支出”（而非实际支出）及其差额为基础。
均等化转移支付的对象应该明确规定为县级辖区，至少应该主要针对县级辖区，尤其是贫困县。中央政府可以将转移支付的一个较大比例直接支付给县级政府，这样可以避免或减少省和市级政府的截留；中央政府也可以将转移支付直接支付给省级政府，但必须有相应的措施确保这些资金最终能够转移给该省的县级辖区，而不是留在省本级。
均等目标的基本公共服务，只应限于具有公民基本权利性质的社会服务。从中国的现实来看，可以考虑将一般行政管理与法律服务、基础教育、基本医疗保健和计划生育等为数有限的社会服务，视为具有公民基本权利的性质，也就是说，享受最低标准的这类服务是国民的基本权利，任何人的这一权利就不应该因为地理位置上的差别而被剥夺，也不应因此受到歧视性对待。不需要这种均等化的公共服务应纳入到专项拨款体系中。
三、制度安排和实施机制
1.为确保政策目标的实现，中国对转移支付应有明确的法律规范。考虑到中国的转移支付规模非常大，建立明确的法律规范尤其重要。关于转移支付的法律规范可在《地方财政基本法》中规定，也可以作为《预算法》中规定，但最好是制定一部专门的《政府间转移支付法》。转移支付的法律规范应该清楚地阐明：
(1)政策目标，这些目标应与宪法和其他法律规范对诸如公民权利的保护等规定相一致；
(2)接受转移支付的对象主要为基层政府，尤其是贫困县；
(3)转移支付接受者有义务向提供者定期提供有关的报告，并接受必要的监督检查；
(4)转移支付应恪守公开、公正和公平的原则；
(5)转移支付规模应与提供转移的那一级政府的财政能力相适应，保持必要的稳定性；
(6)各级政府应尽可能保证与转移支付相关的财政信息的完整、全面和可靠性；
(7)其他事项，例如数据更新的时间一如每两年更新一次。
2.致力于建立一个以公式为基础的、均等化拨款和专项拨款并重的转移支付体系，这两类转移支付都非常重要，不可偏废。
转移支付体系一般由均等化转移支付和专款拨款两大类构成。从国际上看，两类转移支付的组合模式包括两类。第一类是均等化转移支付为主，专项拨款为辅。大多数国家采用这一组合模式，这一模式反映了这样对地区均等化目标的特别关注。第二类是以专项拨款为主，均等化转移支付为辅。美国是这一模型的典型，它的均等化转移支付体系很弱，相比之下，专项拨款成为转移支付体系的支住。
关于我国未来的转移支付体系设计的目标模式，目前普遍的看法是采用第一种模式，即建立以均等化转移支付为主、以专项拨款为辅的体系。但笔者以为，中国在相当长时期中，无论是需要均等化的公共支出需求，还是不需要均等化的公共支出需求，都十分巨大，客观上要求有一个均等化拨款和专项拨款并重的转移支付体系。当然，两者在资金需求量上可能存在着一定差别，但这种差别不应过大。
3.应考虑在政府行政系统内部建立一个专门的、层级较高的、具有权威性的政府间转移支付政策委员会。其主要职责是：
(1)研究、分析和制定有关转移支付的政策和制度，起草有关转移支付的法律草案；
(2)确定转移支付的年度规模；
(3)就每个年度转移支付资金的分配方案提出建议；
(4)对以往年度的转移支付存在的问题和取得的成果做出系统的评估，并提供和公开其评估提供，评估报告经审计后可随同预算文件呈递立法机关；
(5)规划和建立实施规范的转移支付所必需的财政信息系统；
(6)制定均等化转移支付的清单，即哪些公共服务需要纳入到均等化的范围中；
(7)制定专项转移支付的配套比率，配套比率原则上应在评估外溢程度的基础上确定；
(8)协调各方在转移支付中可能产生的利益和意见冲突。
为了确保这一机构能够发挥积极作用，委员会应直接向总理负责。为确保其权威性和公正性，委员会的成员应包括中央政府和地方政府的官员，并且吸收相关领域的专家和学者参加。委员会的工作应得到各部门（比如财政部）的强有力合作和支持。
4.政府应每年单独向全国人大提供一份关于政府间转移支付的报告，该报告一方面对过去若干年度的转移支付情况做出可靠的评估，同时对下一年度（或3-5年）的转移支付情况做出预算和规划。转移支付报告应随同预算文件一并呈递。
5.建立一个强有力的财政管理信息系统。该系统的功能应是广泛的，其中应包括高效率地收集、加工、储存、更新和交换与政府间转移支付相关的数据。该系统应具有这样的功能，即可以及时追踪每一笔转移支付资金的来龙去脉和使用效益。由于与转移支付相关的财政交易十分庞大，没有这样一个功能强大的技术平台提供的支持，政府间转移支付的高效管理和运作是一个无法完成的任务。
6.中央政府应在人才、技术、政策和信息方面，帮助地方政府建立规范的（省以下）转移支付制度。省以下转移支付制度应尽可能与中央政府的转移支付衔接。
7.取消下级政府对上级政府的转移支付。多年来，中国不仅有“上对下”的政府间转移支付，同时也有“下对上”的政府间转移支付。2000年地方政府向中央政府转移了598亿元，占当年地方本级财政收入的9.4%。（注：项怀诚：关于2000年中央和地方预算执行情况及2001年中央和地方预算草案的报告，《经济日报》2001年3月19日。）这种“下对上”的转移支付既缺乏坚实的经济学基础，也与转移支付的政策目标不相关。
8.取消乡（镇）财政。中国乡级政府在提供小范围公共服务（如修建和维护乡村公路、扶贫）非常重要，但由于规模过小，特别是由于各乡级辖区的财政能力差距太大，单独设立乡级财政（有自己相对独立的收入和支出系统）不具备起码的条件。中国自1986年恢复乡级财政建制以来，乡级财政无法维持而且产生了许多问题，包括负债累累而加剧了财政风险，恶化了财政可持续性。实际上，目前许多乡级财政已经名存实亡。取消乡镇财政后，县级财政的地位更加重要。县级财政应覆盖乡级财政的所有职能，县级辖区内各乡级辖区的支出由县级政府统一安排。
9.转移支付体制的建设应放到“促进政府间财政关系规范化”的总体框架中去考虑。转移支付并不是一个孤立的问题，它与政府间支出责任划分和政府间税收安排密切相关。因此，存在这样一种可能性，即随着环境的变化和条件成熟，与调整转移支付相比，调整政府间支出责任和税收安排可能更有助于达到政府的政策目标，而且转移支付体制也需要随着政府间支出责任和税收安排的变动而作相应的调整。
10.将多个渠道的转移支付合并到“一个池子”中。目前除了财政部代表中央政府实施对地方政府的转移支付外，几乎每个中央部门都有本系统内部规模不等的转移支付。地方政府情形也大体如此。这种分散的转移支付体制产生了许多问题，例如低透明度和难以监督。作为改革的前景，所有的转移支付资金都应纳入到一个统一的“池子”中进行测算，并服从相同的政府政策目标，按相同的程序进行报告和监督。
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