高校国库集中支付的实施与探讨_国库集中支付论文

高校国库集中支付的实施与探讨_国库集中支付论文

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2001年国家印发的《财政国库管理制度改革试点方案》(财库[2001]24号)要求,在“十五”期间必须建立以国库单一账户为基础,资金缴拨以财政国库集中收付制度为主要形式的现代国库管理制度改革,所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理,收入直接纳入国库或财政专户,支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位,加强财政管理监督,提高财政资金使用效益,增强财政在宏观调控中的作用。青海省为推动国库集中支付改革工作,出台了《青海省省级财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》等国库管理制度改革的相关配套文件,并从2004年7月起,开始对财政拨付的政府机关及部分高校的预算内资金实行国库集中支付,到2005年7月所有省级拨款的高等学校预算内及预算外资金全部实行国库集中支付工作,2006年7月全省全面实施国库集中支付工作。国库管理制度改革,财政国库集中支付改革工作的推进,有利于满足我国经济建设迅速发展的需要,促使我国财务管理制度逐步与国际接轨。但在实施过程中,也存在问题,需要不断改进、不断完善。

一、实施国库集中支付管理制度改革的必要性

我国以前实行的财务管理制度是分散支付制度。收入从收缴到进入财政专户,需要经过一个由各单位分散账户逐一集中的运行过程,这种传统体制下的运作方式,随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立和发展,弊端就显露出来了。主要表现为:一是重复和分散设置账户,安全隐患大,大量资金闲置,缺乏严格的预算监督机制,资金运行透明度不高;二是财政资金的入库不及时,收入流失的现象时有发生;三是财政支出拨款环节多,降低了资金使用效率;四是预算资金一旦拨付给了部门和单位,就脱离了财政监督,各种截留、挤占、挪用等问题时有发生;五是预算执行不能很好实施,导致财政管理无法适应现代经济制度的要求,预算管理制度不能做到科学、规范;六是财政收支信息反馈迟缓,预算与执行结果偏差较大,难以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供准确依据。

建立以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度,是预算执行机制、财政收支和财政管理的制度创新,涉及到管理观念和方式的转变,能够触及和解决一些多年积累的深层次矛盾,有利于规范财政收支行为,解决了财政收入流失、财政支出监督弱化和财政资金使用过程出现的被截留、挤占、挪用等问题。可以加强财政管理和监督,提高了财政资金使用效益,增强了财政在宏观调控中的作用。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“推动财政管理体制改革”。党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出“继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理制度改革。”阐明了推行财政国库管理制度改革的重要性,在充分肯定了实行国库集中支付制度改革工作的同时,明确提出了要继续深化财政国库管理制度改革的要求。

二、实行财政国库集中支付管理改革是适应WTO国际环境的需要

国库集中支付管理制度是世界上市场经济发达国家的通行做法,也是解决我国现行支出管理制度中存在问题的一项重要措施。按照国际通行说法,国库不单指国家金库,更重要的是指财政代表政府控制预算执行,保管政府资产和负债的管理机构;是衡量一个国家国库现金和债务管理水平的关键,以及能否准确地提供完整的预算执行报告,为财政管理和宏观调控提供依据[1]。我国加入WTO后,在经济制度安排和体制创新方面应借鉴国际和市场经济国家的通行做法、经济规则和各项制度逐步与国际接轨。我国国库管理制度改革实施国库集中支付制度是适应加入WTO的现实需要。

三、财政国库集中支付制度改革的意义

(一)能够加强财政对高校资金的管理和监督

现行的财政资金拨付制度是政府调控高等学校办学行为的重要手段,财政性资金支出层层转账,给财政监督和控制增加了难度。实行财政国库集中支付将所有资金都按规定的程序在国库单一体系内运作,每笔资金的支付均须通过财政部门。资金不再下拨至各高校自行使用,而是只下达经费指标,资金仍留在财政部门,学校使用资金必须上报用款计划,财政部门批准使用后,经财政部门在中国人民银行设立国库单一账户体系,通过零余额账户,由代理银行将款项直接支付到商品和劳务供应者或用款单位,财政资金的余额只留存在国库单一账户;而所有财政收入直接缴入财政专户。减少了财政资金运转的中间环节,拨付的整个过程都处于财政的管理监控之下,杜绝形成“小金库”和不合理开支,有利于财政资金流向的有效控制,保证财政资金安全,也有利于加强对资金使用情况的管理和监督,提高了财政资金的使用效率。

(二)加强了预算编制的准确性

预算编制改革是我国当前财政改革的重要内容之一。在现行的预算管理制度下,由于预算编制较粗,导致预算分配和使用的透明度不高;预算单位多重设置账户,财政资金多环节收付,大量资金沉淀在国库之外。因此,这不仅影响了国库资金的调度、弱化了政府的宏观调控能力,也降低了财政资金的使用效率。实行国库集中支付制度后,要求各部门在编报部门预算时必须细划项目,财政按实际支付数支出,结余全部在财政国库。如人员经费、专项经费均采取直接支付,高校不可以随便变更项目和用途,这也促使高校必须如实申报用款计划,从根本上制约高校编制预算的准确性,规范预算执行,强化预算约束与监督,提高财政资金的使用效益。

(三)加强了预算执行的严肃性

随着社会主义市场经济的发展和高等学校教育体制改革的深化,高等学校收入来源形式和渠道已呈多元化趋势,每年不可预测的收支也随之逐年增加。因此,高校部门预算的随意性加大,年初的部门预算与年终决算往往有较大差距,高校能否按预算要求使用财政拨款难以掌握。实行国库集中支付后,部门预算项目细划,专项经费必须事先做出详尽的可行性报告和预测未来效益,使预算不再是估算,预算的实际执行与财政资金的实际支出在内容上一致,这样可以从源头上促使单位资金使用按预算规定执行,防止挪用财政资金。因此,对高校在预算执行上起到了一定的制约作用[2]。

(四)提高了预算资金使用的透明度

国库集中支付制度改革,虽然不改变各部门、各单位的资金支付、使用权,但其作用在于建立起预算执行的监督管理机制。从根本上克服和降低了高校财务风险。实行国库集中支付后,预算单位支付每一笔资金,财政都可以在国库管理信息网络系统中进行全过程实时监控,财政资金运转过程的透明度大大提高,监管力度明显加强,有效地保障了财政资金支付的安全高效。同时,财政部门要求重大项目需按规定程序进行可行性论证,方可列入预算,增加了预算的计划性、科学性、规范性,降低了财务风险。

四、高校实行国库集中支付后面临的问题

财政国库集中支付制度改革是预算管理的重要内容,一旦付诸实施,它对高校的发展和高校的影响是显而易见的。

(一)资金使用权向财政集中,不利于高校办学自主权的发挥

《中华人民共和国高等教育法》规定,“高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用”[3],即高校作为独立的法人,具有独立的财务管理权。尽管财政集中支付制度声称不改变支出管理权原则,但预算资金从分配到资金拨付、资金使用财务管理权已被剥夺。经费使用的自主权,应该是扩大高校办学自主权的一项重要内容。但是,现行国库集中收付制度的改革,要求所有财政性经费必须经财政部门批准后由国库集中支付。打破了原来由学校按财政下达的预算指标自主使用经费的财务管理模式和权限,更加向财政集中。这样,高校经费使用的自主权不仅没有扩大,而且与原来相比反而降低了许多,势必影响高校办学自主权的发挥。

(二)对学校的发展动力产生了一定的约束

近年来,高校普遍存在建设性贷款和负债,同级财政部门一般不通过国库资金给高校弥补资金赤字,而靠学校自身能力解决。因此,财政部门应该进一步放权,才能增强高校办学活力和可持续发展的能力。随着高校办学和建设规模的扩大,经费收入不仅仅来自财政拨款,而学费等其他收入也在逐渐升高,高校在银行有存款,并以收费权做质押在银行贷款,降低了银行的贷款风险,银校合作在很大程度上促进了高校的跨越式发展。但是,实施财政集中支付后,学校资金结算银行由财政圈定,这样在某种程度上影响了银行与高校合作的积极性,甚至会制约学校的建设和发展[4]。

(三)程序繁杂,学校财务管理受到巨大制约

财政性资金实行国库集中支付方式,按照不同的支付主体,对不同类型的支出,实行财政直接支付和授权支付,对条件许可实行直接支出,财政不允许采取授权支付,而且按月编报计划的程序和审批手续繁琐,时限要求严格。这就要求高校在编制下月支付计划时要有超前的预算和精确的计划,否则遇到特殊情况将无钱可用。这样虽然财政层层拨付的手续简化了,但给高校的财政管理带来很大的压力。高校大多数实行一级财务管理的模式,各部门、处室、院系无财会人员编制,每月要上报一次用款计划需要专人负责,安排专门岗位来应对这项工作。这样高校要投入较大的人力、物力来适应这一改革的实施。

五、完善国库集中支付制度改革的配套措施

(一)提高认识,转变观念

积极配合政府部门,提高认识,转变概念。高等学校必须充分认识到,随着社会主义市场经济的建立和教育体制改革的不断深化,国家对教育的投入力度会不断加大,但是,高等学校不能完全依赖国家财政拨款,财政对学校的投入方式必须改革。因此,要求高校上上下下,尤其是领导要提高认识,转变观念,充分认识实行国库集中支付制度的必要性和重要性,以及国库集中.支付制度改革给高校财务管理带来的机遇和挑战,加大宣传力度,尽快适应和推进这项改革的深入。一是规范银行账户管理,清理高校各银行账户,按照国库单一账户的构成体系,根据财政部门的要求,在银行开设单位零余额账户,用于财政直接支付、财政授权支付和清算,同时取消各类收入过渡性账户;二是设立国库集中支付岗位,由专人负责管理计划申报,收取信息等;三是规范网络操作系统,以实现用款计划、支付申请、授权支付凭证的网上填写、审核、批复以及账务、信息查询等自动化处理;四是合理编制用款计划;五是根据不同支付主体,对不同类型的支出,实行财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付就是由财政部门开具支付令,通过国库单一账户体系,直接将财政资金支付到收款人或用款单位账户。高校实行直接支付的财政性资金有:工资支出、工程采购支出、物品和服务采购支出。财政授权支付就是指高校按照批复的预算和资金使用计划,在月度用款限额内,自行开具支付令,通过财政国库支付执行机构转由代理银行向收款人付款,并与国库单一账户清算。财政授权支付适用于未纳入财政直接支付的零星支出;年度财政投资额不足30万元人民币的工程采购支出;年度投资额不足20万元的单项维修工程;经财政部门批准的其他支出。加强与财政管理部门的联系,相互沟通,尽量减少不必要的反复,确保此项工作顺利进行。

(二)制定和完善财务管理制度,维护制度的严肃性

实行财政国库集中支付后工作手续烦琐、程序复杂,这给预算单位的财务管理带来很大的不便。为保证资金收付的安全和非税收入收缴的即使入库,要建立和健全监督制约机制。从资金的收缴、支付以及对资金的申请、审核、复核、会计核算、信息管理等各个工作环节,都要建立内部控制制度,运用先进的财政支付信息系统,改进国库服务手段,构建联合信息网络,加快电算化进程,并提高操作人员的业务素质和技能,严格贯彻执行国库集中支付制度,维护制度的严肃性。

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