以物权法原理为指导建立健全我国农地使用权制度，本文主要内容关键词为：农地论文,建立健全论文,使用权论文,物权法论文,原理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 物权是直接支配物并享受其利益的财产权。“农地使用权”是对目前集体所有的农用土地直接占有、使用、收益的权利。我国现行法律对农村土地权利的规定过于单一，对土地权利的合理流转缺乏稳定的制度保障。应在农业基本法中明定农地使用权的物权性质，并充实和完善农地使用权的具体内容。以他物权自由流通为理论基础，建立农地使用权流转机制，允许农地使用权进入流通领域，通过一定的运作方式在不同主体之间流动。与此相适应，还应完善土地所有权制度，建立健全更严格的土地登记制度。
物权是直接支配物并享受其利益的财产权，它是现代社会经济生活中极为重要的权利。对物权的充分的法律保护会有力地鼓励增加财富，有效地利用资源，从而促进社会经济的发展。我国自70年代末、80年代初以来确立的农村土地承包经营制，打破了传统的集体土地使用模式，在集体土地上形成了一些他物权形式。《民法通则》在第五章第一节规定了土地承包经营权，而该节通常被认为是对物权制度作出规定。但是《民法通则》对农村土地承包经营权所赋予的物权性质在具体的法律制度中体现极不充分，在现实法律关系中的实现更是不普遍，尤其是物权人自主转让其权利这一重要特性无法得以体现。随着农村经济的发展，农民经营的多重性，在农村土地制度中孕育着土地权利动态发展的趋势，并日益呼唤法律去导向、认可。笔者认为，依据民法物权制度的基本原则，界定农村土地使用权的性质、内容，明确农村土地所有人、使用权人的法律地位，遵照土地权益公平交易的原则，规范土地使用权转让的运行方式，是实现农业持续发展、维护农民利益的最佳选择。
一、现行农村土地承包经营制的局限性
我国土地使用制度的改革开始于70年代末80年代初农村集体所有土地经营方式的变革，即家庭联产承包制的推行。这一制度在维持集体土地所有权的前提下，将土地承包经营权从土地所有权中分离出来，由农民个人享有，集体经济组织作为发包方享有所有权，双方的权利义务通过合同方式来确定。随着我国经济体制改革的不断深入与市场经济目标模式的确立，这种承包制的不足在近几年日益暴露出来。首先，实行家庭承包制时，按人口和劳动力平均分配承包土地，质量不同的土地切块平均分配。均等分配土地否定了土地流转的经济因素和效益原则。其次，由于无偿分配承包经营的土地，使农户缺乏对土地使用的安全感和土地长期效益的预期，短期行为造成土地利用率下降。随着农户兼业的发展，承包土地日益成为从事非农业生产的最终退守地，从而导致土地撂荒的增多。第三，土地承包经营制虽然使土地经营权主体明晰，但并未根本解决土地所有人与使用人关系不明的问题。一方面，土地侵权行为屡屡发生，土地收益难以实现；另一方面，对土地的合理开发利用缺乏必要的管理。以上缺陷说明，单从经营模式这一层面上还难以实现土地的高效利用。从近年来的实践看，农村土地承包形式出现了多样化的趋势。除了一般农民承包土地以外，还出现了专业大户、家庭农场、农业联合体、土地股份合作社、农业专业队、村办农场、农业车间等承包经营土地，这种趋势包含了对平均分配土地的否定。当前实践中出现的集体“四荒”拍卖，所产生的土地使用权与土地承包经营权已有本质的差别〔1〕。“四荒”土地使用权是由市场按效益最大化原则配置的。 现行农村土地承包经营制的局限性及其内在变化，说明我国现行法律对农村土地权利的规定过于单一，对土地权利的合理流转缺乏稳定的制度保障。
二、明确界定农地使用权的性质、主体、内容是改革现行农地使用权制度的前提
“农地使用权”是对目前集体所有的农用土地直接占有、使用、收益的权利。农地使用权的标的物的范围相当于目前土地承包经营权的标的物的范围。由于我国法律在物权制度建设上的缺陷，导致对农地使用权的性质、主体、内容缺乏明确、科学的界定。又由于实践中农地使用权常常基于承包合同而取得，因此，学术界便产生了“物权说”〔2 〕与“债权说”〔3〕两种观点。笔者认为， 应在农业基本法中明确界定农地使用权的物权性质，并充实和完善农地使用权的具体内容。首先，农地使用权人的范围应不限于本社区成员，而要扩及一切农业经营者。第二，应规定农地使用权的取得方式，包括原始取得和继受取得。原始取得是从村集体手中依法律行为而取得，应采用合同的方式进行，并作物权登记；继受取得因转让或继承而取得，同样应采用合同方式进行，并作物权登记。第三，应明确规定使用权人的权利、义务：使用权人享有土地占有、使用和收益权；对侵害其地上物者可行使物上请求权；对于其使用的土地范围内享有相邻权；对其享有的权利有让与、抵押权。同时，土地使用人负有支付使用费的义务；行使上述权利时负有不背离《基本农田保护条例》规定的原则精神的义务；负有土地使用权终止时恢复原状的义务。第四，应规定土地使用权消灭的事实。
确认农地使用权的性质、主体、内容具有重要的实践意义。例如，在审判实践中就出现了这样的情况：承包人承包经营的土地被邻近的工厂排放的污水污染，因承包人不是所有人，无权提起排除妨碍之诉，故非得求助于集体组织的所有权不行，而有的法院也就视承包人为无独立请求权的第三人，而提起诉讼的原告——所有人，又非直接的当事人，在民事诉讼程序上徒然增加麻烦，使承包人的权利得不到及时、有效的保护。如果确认承包经营者享有的是物权性质的土地使用权，那么，承包人就可以直接提起物权之诉，这对于保护承包人的权利是十分有利的。不仅在财产的实际损害已经发生时，作为一种补救措施，可以提起损害赔偿之诉，而且，作为物权的一种形式，只要是妨害其权利行使的行为，承包人都可以提起物权之诉。
三、他物权自主流通应成为新型农地使用权制度的基本原则
理论界对农村土地制度改革方向提出了种种方案。在所有权制度上，有人主张实行私有制，有人主张实行集体所有制，还有人主张实行国有制。在使用制度上，有人主张完善承包制，有人主张实行永佃制，还有的主张实行租赁制。笔者认为，我国长期以来农村土地资源利用率低下的主要原因并不在于坚持土地集体所有这种公有制形式，在某些发达国家，如新加坡、英国等，土地的国有制并不妨碍土地财产的充分利用。根据我国农业发展的现状及趋势，在不影响现存的土地承包格局和承包人生产经营的前提下，将承包经营权确定为农地使用权，并以他物权自由流通为理论基础，建立农地使用权流转机制，允许农地使用权进入流通领域，通过一定的运作方式（如承包、转包、出租、抵押）在不同主体之间流动，实现土地效益经营是符合国情和农民利益的最佳选择。
从现行法律对承包经营权转让的一些规定看，我国对农地使用权的转让一直都是加以限制的。例如，最高人民法院《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》规定：“承包人将承包合同转让或转包给第三者，必须经发包人同意，并不得擅自改变原承包合同的生产经营等内容，否则转让或转包合同无效。”近年来虽然简化了转让的限制条件，把转让的标的由“承包经营合同”简化为“土地使用权”，但须经发包人同意的规定依然如故。对农地使用权转让的限制一定程度上牺牲了效益，也牺牲了农民利益。
市场经济在本质上是一种自由经济，即以自由的方式实现资源优化配置。理想的市场经济运行状态是经济主体自由进出市场、商品自由流通、要素自由组合、价格自由议定、结构自由调整。这些经济学领域的自由体现在法律制度上就是权利让渡的自由。土地权利的可转让性，一方面确保土地资源的利用最有价值，另一方面也可保障经营者收回投资。在土地私有制国家，土地上的物权可以自由处分。例如，甲有土地一块，向乙、丙等银行贷款，可以设立若干个抵押权，其次序根据登记的先后确定。甲在设立抵押权后，可以就同一土地再设定地上权与丁建筑公司，先设定的抵押权不因此而受影响。丁可以将该地上权让与、出租或设定抵押权与他人。其后，当甲将土地出售给戍时，乙、丙的抵押权，丁的地上权及其上的权利继续存在，不受影响，物的交换价值和使用价值发挥的淋漓尽致〔4〕。我国土地制度以公有制为基础， 土地属于国家、集体所有，土地所有权不得随意转让。要实现市场经济条件下主体自由选择、资源优化配置的目标，就必须突破长期以来形成的土地权利单一化、凝固化为基本特征的土地制度，充分发挥他物权的功能，在此基础上把他物权自由流通作为新型土地制度的基本原则。依据这一基本原则，农地使用权的取得不再由集体通过“分配”的方式进行，而是通过基于市场原则的合同方式进行；农地使用人的经营自主权是充分的；农地使用人有权自主转让其权利，无须经所有人的同意；农地使用人在行使维护其权利时，不仅可以对抗第三人，亦可对抗土地所有人；农地使用权的期限应相当长；农地使用权上述基本制度应保持长期稳定。
四、与完善农地使用权制度相关的法律问题
（一）完善农村土地所有权制度
完善土地所有权制度与完善土地使用权制度是相辅相承的。法律虽然确认了农村土地集体所有制，但集体土地所有权实际上是模糊不清的，其原因之一就是集体主体本身的模糊性。一个明确的能切实负担起财产保值增值责任，并对土地合理使用进行监护的所有权代表，是健全土地使用制度的必要条件。因此，完善土地所有权制度首先要确认所有权的代表。
我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定农村土地集体所有，但对农村土地所有权的代表是乡、村、还是组，在法律条文和实践中都不甚明确。1988年修改的《土地管理法》第8条和1989 年《关于确定土地权属问题的若干意见》规定：集体土地所有权的代表按乡、村、组的实际占有为界限。我认为，农业用地的所有权代表应一律确定为村级农民集体。因为村小组在实行联产承包责任制以后在经济上、组织上都已名存实亡，管理职能几乎完全消失。而村级组织有党支部和村委会的支持。随着村级自治组织管理职能的专业化、规范化，显得较为完整和巩固，其管理成本不高，且农民群众也愿意接受。在许多地方，对一些重大问题的决定，如土地承包经营，大都是通过全体村民讨论决定的。而乡级集体经济组织占有农田的情况极为罕见，且乡的范围太大，职能众多，监督管理成本过高，也不宜作为所有权代表。因此，在法律上把村级集体作为农业用地的所有权代表，具有管理有效性和现实可接受性。同时，为了使村集体的土地所有人地位不致成为抽象、空泛的概念，建议在我国《土地管理法》及相关法律中明确规定农村村民集体成员大会（或代表大会）作为行使集体所有权的权力机构，并规范其性质、职能、组成及召集方式与议事规则等问题。
完善农村土地所有权制度还应保障集体土地所有者对土地的处分权。处分权是土地所有权所包含的具有最重要意义的一种权能，土地所有者只有在法律规定的范围内享有对土地或土地上的其他权利进行处分的权利，才能使土地财产在动态中增值。从理论上讲，国家和集体土地所有权主体的地位是平等的、独立的。对各自所有的土地享有占有、使用、收益和处分的权利。但客观事实上，农民集体对土地的处分权在很大程度上被弱化或取消了。最典型的例子就是，当国家建设需要使用集体所有的土地时，国家只需要通过征用集体的土地就可以了。征地是国家的行政行为，带有强制性。而且，我国对集体土地的征用与世界各国普遍使用的“征用”概念是不同的。按世界各国的通行做法，征用范围是严格限定在“公共利益”的需要上，即为了国防、环境保护、公共活动场所等建设之需要。而我国则扩大到国家的一切经济活动范围。并且，根据现行法律规定，集体所有土地只有经过国家征用转为国有土地后，才能出让、转让，这便使集体土地所有者失去了土地处分权。笔者认为，由于土地所有权具有较强的相对性，国家法律对所有权进行限制是必要的。如果国家建设需要征用集体所有的土地，集体土地所有者从国家全局利益出发应予支持，但国家应严格控制在“为公共利益之必需”的范围内，否则集体土地所有者有权拒绝。同时，国家征用集体所有的土地在利益上应体现公平交易，保证集体土地所有者收益权的实现。
（二）建立健全更为严格的土地登记制度
以物权自主转让为原则，实现农地使用权流转，意味着农民将获得更大程度的自主权。既要维护农民利益，又要保护土地资源，是改革现行农地使用制度的根本目的，而建立健全更严格的土地登记制度则是一个重要的制度条件。
土地登记制度又称土地权利登记，是为了确定土地权利的归属、变更以及土地的权利状态，对土地上的各种权利确立、变更、转移所作的记录。土地登记制度既是财产转让的一种制度，又是国家对土地的管理活动的体现。从民法角度看，土地登记是一种不动产物权公示制度。
土地权利登记的种类，如以权利内容划分，可分为土地所有权登记、土地他物权登记。其中比较重要的是土地使用权登记，包括土地使用权出让登记、转让登记、土地使用权出租、抵押登记以及土地使用权收回登记。如以登记所产生的效力划分，可分为土地权利确认登记（或称设定登记）、土地权利变更登记与土地权利消灭登记。根据登记的事项分为初始登记与变更登记。
我国《土地管理法》规定：集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书、确认所有权。而对集体土地使用权的登记内容、效力没有严格的规定，导致在变更土地用途时事前难查证，事后难归责，难以约束土地用途的非法转换。因此，应当在《土地管理法》及其实施细则中明定土地登记的法律效力：首先，土地登记具有确认权利的效力。土地所有者、土地使用者只有经过登记，才正式享有土地上的权利，此种权利才为法律所确认并具有公信力。其次，土地登记具有引起物权变动的效力。土地使用权、土地所有权的设立、变更、消灭是不动产物权的变化。此种变化必须经过登记，才具有法律效力，未经登记的物权变动，即使当事人之间有合同约定，也不产生法律效力。不变更登记而进行土地权利转移的，属于非法转让，不具有法律效力。第三，土地登记具有确定权利优先顺序的效力。当土地上同时存在数个他项权利时，依有无登记和登记的时间先后确定权利的优先顺序。
土地权利登记对农地使用制度的意义在于：一方面，以法定形式明确土地产权归属；另一方面，农地使用权转移非经登记不发生效力。因此，在设立、转移或行使农地使用权时，如果擅自变更土地用途，不仅土地所有人有恢复原状或损害赔偿请求权，政府土地管理机关也可对此行使强制恢复原状或行政处罚的权力。
注释：
〔1 〕崔建远：《“四荒”拍卖与土地使用权》， 《法学研究》1995年第6期。
〔2〕钱明星著：《物权法原理》，北京大学出版社1994年版， 第128页。
〔3〕课题组：《制定中国物权法的基本思路》， 《法学研究》1995年第3期。
〔4〕王泽鉴：《台湾民法与市场经济》，《法学研究》1993 年第2期。
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