现阶段国有银行信贷执法机制不完善的因素分析，本文主要内容关键词为：现阶段论文,不完善论文,银行信贷论文,机制论文,因素论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
有效执行金融法规是现阶段国有银行生存和发展的必然途径。而进一步完善信贷执法机制又是有效保障银行资产安全的法律措施。
现阶段国有银行不良信贷资产的状况不容乐观，《商业银行法》和《贷款通则》实施后的四年多时间里，国有银行各项贷款的增长额相当于两法实施前十年的贷款净增总额，而且其新增贷款的不良占比仍然没有好转。笔者注意到这不是简单的有法不依、执法不严的问题，而是执法机制的不完善影响《商业银行法》和《贷款通则》的实施。这里所指的执法机制就是法律生效的基本条件和环境。包括：第一，《商业银行法》是规范和约束商业银行的经营行为的法律条文，而现阶段国有银行实质上没有成为真正意义上的商业银行，管理上仍然是以行政管理为主，贷款经营的权力与责任不能有机地结合起来。第二，《贷款通则》以《商业银行法》为依据，用以制约商业银行的贷款行为，规范借贷关系正常有序地发生、发展和消失。但是现阶段国有银行的贷款仍然有相当部分的政策性或相当于政策性（指对国有企业的贷款）的贷款，这种借贷关系实质是一种没有市场成份的行政分配关系，不具有法律上的效力。第三，各级政府执法和司法部门法律意识不强，再加上执法人员的素质和道德因素的影响使执法的环境于公平、公正执法更为不利。因此当前信贷执法的效果差以致不良资产不断增长，其根本的问题是执法机制的不完善，分析其原因包括以下几个方面：
1.银行经营权的改革没有实现贷款的权力与责任的有机结合，其根源在于借贷双方没有成为不同的利益主体，借贷关系没有成为真正意义上的商品货币关系。
以农业银行为例：1979年即开始打破“统收统支”的高度集中统一的信贷资金管理体制逐步下放经营自主权，进而银行的企业、商业化改革，并经历了差额控制（1979—1984年左右）实存实贷（1985—1993年左右）最后实行限额控制下的资产负债比例管理等一系列的经营权变革。从理论上、形式上、法律意义上使其经营管理权进一步下放到最基本的经营单位。县支行在信贷资金的自主运用方面已经享有充分权力。然而经营权改革的目的是通过下放经营权来实现权、责、利的有机结合。事实证明：国有银行经营权的下放没有实现与责任和利益的有机结合。相当规模和范围的不良信贷资产及经营亏损状况是权力和责任没有有机结合的现实体现，没有责任约束的经营权必然是权力失控。
分析其原因，一方面由于在经营权下放的同时，银行内部涉及产权责任关系的改革没有也不可能在短期内到位，国有商业银行仍有百分之七十以上的贷款业务是面向国有企业，在国家所有制的银行与国有企业间建立借贷关系，这只能是一种没有市场成份的借贷关系。《商业银行法》和《贷款通则》都是建立在市场经济条件下，调整商业银行与借款人之间的借贷关系的法律条文，它对于这种形式上的借贷关系而实质上的行政分配关系是不能有效地发挥其法律效力的。众所周知，借贷关系是市场经济的范畴，而公有制内部的借贷则实质是一种行政分配、属于产品经济的范畴。在所有制的改革尚未达到一定的程度时，把国有银行的信贷业务全部按商业银行的机制进行经营，这种管理必然是通过行政的手段或在政府的干预下从国有银行的总行逐级指令性地进行管理。在贷款的管理方面由于没有法律责任约束，可能要付出一定的代价，而这种可能已经变为现实，并一直延续到90年代中期《商业银行法》和《贷款通则》出台后仍然没有得到有效扼制。因为经营权的改革在不断地加大力度，而涉及所有权责任关系的改革仍然没有实质性的进展。
另一方面在所有权、责任关系的改革没有与经营权的改革相适应的同时，社会控制、金融控制的机制出现弱化的趋势。改革打破了“统收统支”的计划金融体制的“有序化”，而市场经济法律规范的“有序化”又没有有效地建立起来，这就必然引发某些方面经济秩序的混乱，金融政策不稳。由于政府直接（商业银行法颁布之前）、间接（商业银行法颁布之后）的干预和银行内部实质上的行政性信贷管理，有时鼓励放款，放的越多越好，为完成放贷计划年终突击把指标放下去，导致一部分企业在没有准备、毫无依据的状态下大量举债，从而沉溺于巨额的债务负担而不能自拔；一部分企业盲目地扩大投资，上项目、搞重复建设。有时又紧缩银根，控制贷款，从一定程度上扼制了企业正常的生产流通秩序。其后果是加剧了银行信贷行为脱离法律的制约，导致不良信贷资产的继续增加。
2.国有商业银行“一级法人，分级经营”的经营体制，增强了信贷资金的行政性分配因素，削弱了法律监督效果。
《商业银行法》是我国金融立法的标志，一系列的金融法规、条例、通则都是以《商业银行法》为依据，因此都是对真正意义上的商业银行的约束，而现阶段我国国有银行仅局限于总体上的商业银行体制，即总行这一级成为真正意义上的商业银行（符合资产负债比例的几大指标要求），实行自主经营、自担风险、自负盈亏，自我约束的经营机制，成为独立承担民事责任的法人，而各级的管理行和经营行仍然是一种在总行集权领导下的行政隶属单位，实质上实行的是行政性计划管理模式，因此《商业银行法》等一系列的金融法律条规对各国有银行经营行的决策行为的约束是一种在行政性计划管理体制保护下的约束。这种约束是间接的，显然削弱了法律的制约力。
①国有银行始终没有脱离政策性的贷款业务。1995年中国《商业银行法》颁布后，国有农业政策性银行——农业发展银行也相继成立，农业银行把原有的粮棉油贷款、扶贫贷款等具有政策性意义的贷款业务划拨给了农业发展银行，相对地增强了农业银行的商业化经营机制，也是为《商业银行法》的执行创造环境和条件，但旧的政策性业务划拨农发行后，近几年农业银行又增加了新的由政府提出、总行逐级指令性下达的具有政策性意义的贷款。1999年中国农业银行仍计划发放150 亿元的扶贫贷款。而且近几年来政府通过审批项目等途径间接干预国有银行的贷款投向投量的问题仍然比较普遍。
②逐级下达贷款规模计划、财务收支计划和利润亏损计划，并指令性地要求各经营行执行。这种行政权力代替金融法规的现状使贷款的权力和责任相分离。例如：各经营行建立的第一责任人制度，实行审贷分离，集体审批贷款的制度，其原意是限制权力滥用，但在执行的过程中，却进一步地使权力和责任分离，使得有权力的人没有责任，有责任的人又没有权力，法律既不好追究行使权力决策人，同时也不可能追究实际上是被动地负责调查的第一责任人。
③行政性管理制度和措施往往导致管理的环节多，层次多，规章制度多而杂。经营行要受制于地（市）行、省行及总行三级的行政规章的约束，三级管理行分别有众多的管理部门，每一个部门都有相应的规定、制度，经营行在执行行政规章制度的过程中确实有不少实际问题，无形之中削弱了制度的监督制约效率，间接地影响法规的执行效果。有些部门法规甚至与《刑法》的内容口径不一致。
3.执行机制的不完善导致地方政府及司法部门法制观念的淡薄，有法不依，执法不严。
前文所述执行机制的不完善表现为以权代法。地方政府及司法部门为了地方的利益在执行金融法规的过程中，往往是有法不依，执法不严。例如：抵押担保作为保全银行资产、防范信贷风险的有效措施，在《商业银行法》颁布后，从相当程度上开拓了银行有效信贷资产的业务领域。但由于地方政府、房管部门一系列的条条框框，使得一笔土地或房屋抵押贷款，必须经过一个复杂的过程，还必须向房管或交易部门交纳高达贷款抵押物价值1%的交易费，而且年年要交， 否则抵押就没有法律效力，从而间接地干扰了抵押担保这一保全银行信贷资产的贷款形式的有效执行。有些法院出于当地的局部利益或个人利益考虑对于银行胜诉的抵押担保物不予执行或者无限制拖延执行期限，影响着抵押担保的法律效果；公安、检察部门在办理金融犯罪案件过程中追缴的赃款不是如数地归还银行，而是或者打折扣，或者全部收缴；有的案件本应该将罪犯绳之以法，却以罚代刑，免于追究刑事责任。这种司法部门的有法不依更是严重地损害了法律的严肃性，导致一系列的恶性后果。以至于银行内部部分单位对违法犯罪问题不严查、不深究，或以罚代刑，以行政处分代刑事追究，或为了本单位财产的返还和补偿而不将犯罪分子诉之以法，形成较多的隐案。这些都严重地破坏了金融的执法环境。
立法和执法是相互依存的一个过程中的两个阶段。立法是理性的简单的阶段，而执法则是现实的、复杂的问题。立法而不研究执法效果，不考虑执法的环境和条件，必然导致有法不依和执法不严的问题。完善信贷执法的机制必须从如下几个方面考虑：
第一，重视立法，更要研究执法，银行必须通过深化改革创造有效执法的条件和环境。
国家银行要从体制上机制上健全《商业银行法》和《贷款通则》执行的主客观环境。我国的金融立法与金融执法的环境不相适应，并不是《商业银行法》和《贷款通则》超前了，而是金融执法的主客观环境落后了。例如：《贷款通则》和《商业银行法》是银行信贷管理环境的具体执行法规，该法规第十八条明确规定借款人申请贷款应具备的基本条件：有按期还本付息的能力，原应付贷款利息和到期贷款已按期清偿……等等。而现行各国有银行在审核借款人的资格时无论是过去还是现在都不能做到满足这一法律规定。那么，是条件过于严格脱离现实吗？显然不是。国有银行的信贷资金来源是国民的储蓄存款，到期必须还本付息，且作为借贷资金贷出最基本的要求必须是还本付息，因此作为贷款的法律规定这一条是不能动摇的。这就是维护法律的严肃性、权威性。在现行各国有银行的信贷活动中没有做到这一点，就是没有做到“有法必依，执法必严”。解决问题的办法必须是在国有银行内部的体制和经营机制方面寻找答案，创造法律执行的主客观环境。
第二，正确理解，妥善处理“政府干预”，强化金融法律观念。
我国《宪法》第89、99条赋予了政府对全国和地方经济的宏观管理和发展管理权，因此对于过去政府干预所形成的不良资产，银行要正确理解，政府在法律上有权力，其动机是善意的，与中国人口众多，经济不够发达，人均资源少有关系，实际上政府的管理从整体意义上讲曾发挥过重大的作用，银行不能把一切不良资产都归结于政府干预。《商业银行法》第四条明确规定其自主经营，不受任何单位和个人干涉的原则，因此在有了法律、有了政策性银行从事政策性业务后，还出现所谓“政府干预下形成的不良资产”就是不合法、不合情、不合理了，因为它的出现意味着“有法不依”、反映着“执法不严”、显示着“违法不纠”，如果不认真处理，就永远不会产生法律的意识，不会产生自觉的法律行为。
我国已经提出依法治国的方针，要将其贯彻到金融领域中去，必须增强金融领域和政府行政领导的金融法律观念。现在金融领域不是“无法可依”而是“有法不依”，因此金融领域当前最重要的工作是执法和执法监督，包括对司法及金融部门执法的监督。政府应该象追求经济发展目标一样，将法治作为国家社会发展目标来追求；象确保经济发展目标一样，依法治国的目标也要确保。政府对经济工作有具体的数量指标，可以检查评估，并作为考核政绩的依据，对于依法治国，各级政府也应设定具体指标，对执法工作要纳入考核政府工作政绩的重中之重，进行检查、评估。否则以牺牲国民的法律道德意识，牺牲国有信贷资产为代价来发展国有经济，这个成本太大了，整体效果不好，反过来也影响了经济的繁荣和发展。只有政府在观念上摆正了法律的位置，在行使对经济的管理权时才会依法办事、依法行政，整个法制环境包括金融法制环境才能从根本上改善。
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