中等职业学校编制标准制订策略——基于六省（区）的比较，本文主要内容关键词为：中等职业学校论文,策略论文,标准论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加强教师队伍建设是教育事业发展最重要的基础工作。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出，“要以教师为本，加强教师队伍建设；要扩大中等职业学校自主权，运用法规、政策、标准、公共财政等手段引导和支持教育发展。”编制标准是加强教师队伍建设的基础性工作，是学校管理的基本依据，对于培养高素质劳动者和技能型人才，促进我国由人力资源大国向人力资源强国转变具有积极推动作用。然而，改革开放以来，国家层面没有统一的中等职业学校(包括职业高中、技工学校、普通中专、职业中专)编制标准，既束缚了学校的健康发展，也与大力发展职业教育的政策相悖。
国家层面中职学校编制标准“缺位”
编制标准是对一切法定社会组织内部工作人员的定员、职位、结构等方面的规定，一般包括编制员额的规定，各职位的名称、设置以及领导职数的规定，各类人员比例结构的规定，人员配备的质量要求等。人员编制标准则是对法定社会组织内部工作人员的比例做出综合性规定。改革开放以来，关于中等专业学校编制标准，1984年12月，教育部颁布了《关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见》；1985年9月，国家教委、人事部联合颁布了《全日制普通中等专业学校人员编制标准(试行)》。关于技工学校编制标准，1986年4月，劳动人事部门颁布了《技工学校机构设置和人员编制标准暂行规定》。此后，国家层面再没有颁布过中等专业学校、技工学校编制标准。关于职业高中编制标准，1986年6月，国家教委《关于加强职业技术学校师资队伍建设的几点意见的通知》指出：“职业高中教师的编制标准，可根据学校培养目标的不同，分别参照中专或技工学校教师编制标准，由各省、自治区、直辖市和国务院各部委自行制订”；2001年10月，国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部《关于制定中小学教职工编制标准意见》指出：“特殊教育学校、职业中学、小学附设幼儿班和工读学校教职工编制标准可参照中小学教职工编制标准，由各地根据实际情况具体确定”。可见，职业高中从其产生至今没有独立的编制标准。
由于缺乏国家层面的指导性文件，导致各地中等职业学校编制执行存在三种情况。第一种情况，广东、安徽、福建、湖南、广西、河南六省(区)先后单独制定了编制标准(表1)。但是，通过比较发现，不仅各省(区)中等职业学校编制标准普遍低于普通高中编制标准，而且不同地区编制标准制订的依据和标准差异较大，同一地区标准也有差异，如属西部地区广西的标准优于属东部地区广东的标准；同样属东部地区，福建的标准优于广东的标准；同样属中部地区，湖南、河南的标准优于安徽的标准，湖南的标准优于河南的标准。这使得不同地区教师劳动不公平，师资队伍建设标准不公平，也是职业教育不公平的表现。
第二种情况，湖北、江苏、浙江三省在依据国家《关于制定中小学教职工编制标准意见》制定本省中小学教职工编制标准时，对职业中学编制标准进行了单独说明。2001年10月20日，湖北省人民政府办公厅《关于印发〈湖北省中小学机构编制管理暂行规定〉的通知》指出，“本规定适用于本省区域内政府举办的全日制中小学、职业中学”。2002年10月28日，江苏省人民政府办公厅转发《省编办等部门〈关于核定中小学教职工编制实施意见〉的通知》指出，“根据普通高中、职业高中、初中、小学等不同教育层次和学校所处的城市、县镇、农村等不同地域，按学生数的一定比例核定”。2004年3月16日，浙江省人民政府办公厅转发《省编办等单位〈关于浙江省贯彻国家中小学教职工编制标准实施意见〉的通知》指出，“职业中学、特殊教育学校的教职工编制，由各地参照此编制标准并结合当地实际核定”。
第三种情况，其余各省、自治区、直辖市没有关于中等职业学校编制标准的具体规定或说明，一般参照《关于制定中小学教职工编制标准意见》执行。
第二、第三类情况的主要问题在于，中等职业学校参照普通中学教职工编制标准不能体现职业教育特色，因为中等职业学校要培养具有综合职业能力，在生产、服务一线工作的高素质劳动者和技能型人才，人才培养目标、办学模式、专业分类、课程种类、教学方法、教学组织形式、教师资格与聘用等方面都与普通中学不同。参照普通中学教职工编制标准无法适应中等职业学校的培养目标，无法反映“工学结合、校企合作”的职业教育特色。
制定中职学校编制标准的策略
人员编制标准上，依学校类型、在校学生数为基本参数，凸显职教特色
已颁布编制标准的六省(区)，广东省依据在校学生数，并参考学校类别、学校等级、财力调节系数；安徽省依据学校类别、办学规模；福建省依据城市、县镇差异，并参考教学班数、在校学生数；湖南省依据专业类别；广西依据学校类型、学校等级、标准学生数；河南省依据在校学生数。可见，在校学生数、学校类型是制定编制标准最基本的依据。
职业教育是专业教育，专业不同，学生技能形成的过程不同，理论教学与实践教学的比例不同，所需的实习实训条件和方式不同，学校类型直接制约学校编制。广东将学校类型分为艺术体育类、工农林水医类、综合类、财经政法管理类；安徽将学校类型分为理工农医类、综合类、文科类、艺体类；湖南将学校类型分为农工医卫类、商贸财经类、文化艺术与体育类；广西将学校类型分为艺术体育类、工农医学类、综合类、文科类。
根据2010年3月8日《教育部关于印发〈中等职业学校专业目录(2010年修订)〉的通知》，我国中等职业学校专业类19个，专业数321个。由于中等职业学校的专业目录是“参考《国民经济行业分类(2002)》、《三次产业划分规定(2002)》、《全国人才市场供求信息分类标准(2000)》、《中华人民共和国职业分类大典》”等产业、行业、职业的分类标准，所以，根据产业、行业、职业的类属，可以将19个专业目录整合为3个大类：第一类为农工医类，专业目录包括农林牧渔类(01)、资源环境类(02)、能源与新能源类(03)、土木水利类(04)、加工制造类(05)、石油化工类(06)、轻纺食品类(07)、交通运输类(08)、信息技术类(09)、医药卫生类(10)。第二类为服务贸易类，专业目录包括财经商贸类(12)、旅游服务类(13)、教育类(16)、司法服务类(17)、公共管理与服务类(18)、其他(19)。第三类为艺体类，专业目录包括休闲保健类(11)、文化艺术类(14)、体育与健身类(15)。相应地，可以将中等职业学校大体分为农工医类学校、服务贸易类学校、文化艺术与体育类三类学校。
已颁布中等职业学校编制标准的六省(区)，虽然对“在校学生数”称谓不一样，广东称“在校学生数”(取近三年在校生平均数)，安徽称“在校学生”，福建称“学生数”(取近三年平均数)，湖南称“学生人数”(取上年全日制在校学生数)，广西称“标准学生数”(取近五年全日制在校生平均数)，河南称“在校生人数”，但基本表达了其内涵为学校规模。因规模经济效应，在校学生数少，学校规模越小，要求的编制标准就越高；在校学生数多，学校规模越大，要求的编制标准就越低。所以，在校学生数直接制约学校编制。
2001年7月2日，教育部《中等职业学校设置标准(试行)》规定“设置中等职业学校，要有基本的办学规模。学校学历教育在校生数，校址在城市的学校960人以上，校址在县镇及农村的学校600人以上”。2009年全国教育事业发展统计公报显示，2009年，全国普通中专、技工学校、职业高中三类中等职业学校12518所，在校学生2034.17万人，平均每所学校在校生1625人。一些中等职业学校在校学生达到5000人，甚至有1万人左右。由此，制订编制标准，可以将在校学生数分为2000人以下、2001～5000人、5001人及以上三段，分段设定生师比(即学生人数与专任教师人数之比，比例越低，表示配置标准越高，教师配置更为科学合理)，适用超额累进的办法，核算编制总额。
人员编制结构上，控制职员、教辅人员的比例，体现教师为本
已颁布中等职业学校编制标准的六省(区)，关于人员编制结构，广东省规定，学校编制人员包括教师、职员、教学辅助人员，学校后勤服务工作实行社会化，后勤服务人员不占用学校编制；同时指出，教师和教辅人员不低于82%。安徽省规定，学校教职工包括管理人员、教学人员和教学辅助人员，管理人员包括行政管理人员、党务工作人员和工勤人员；同时指出，教学人员编制不低于75%。福建省规定，学校教职工包括专任教师、教学辅助人员、行政人员、工勤人员；同时指出，教师和教辅人员不低于75%。湖南省规定，学校教职工包括教师、教学辅助人员、管理人员、后勤服务人员；同时指出，教师不低于85%。广西规定，学校教职工包括专任教师、教学辅助人员、管理人员和后勤服务人员；同时指出，教师不低于80%。河南省规定，学校教职工包括专业技术人员、管理人员和工勤人员；同时指出，专业技术人员不低于85%。
《关于制定中小学教职工编制标准的意见》规定，普通高中的职员、教学辅助人员和工勤人员占教职工的比例一般不超过16%(即专任教师比例应不低于84%)。但是，对于中等职业学校来说，一是技能教学环节比重较大，学校安全管理任务繁重；二是学生管理难度大，职员、教辅人员的管理责任与压力大；三是很多学校有寄宿制学生，增加了人力资源管理成本。所以，中等职业学校人员编制结构中，职员和教辅人员的比例应有所提高，以18%为宜，也就是说，专任教师占学校人员的比例不低于82%，体现学校教育，教师为本。
人员编制管理上，学校自主管理“非实名编制”，扩大办学自主权
已颁布中等职业学校编制标准的六省(区)，广东提出“实行政府监管和学校自主管理相结合的体制”；安徽提出“满足学校基本教学与实习实训的需要，与经济社会发展水平和财政承受能力相适应”；广西提出“实行政府监管和学校自主管理相结合”；河南提出“实行总量控制，动态管理”。可见，政府监管与学校自主管理相结合是编制管理的重要原则，但是，各省自主管理机制体现不够，“落地”不实，安徽以预留不超过编制总额5%的“浮动编制”，广西以编制总额25%～35%的“非实名编制”，湖南以“编制总数的15%～30%为兼职教师编制”体现办学自主性。
根据职业教育的规律与特点，中等职业学校教师要接受继续教育，开展企业实践，学校要随着就业市场灵活设置专业，开展短期社会培训，特别是要聘请兼职教师，这些因素都直接影响编制定额与学校管理。所以，制定编制标准时，要留给中等职业学校一定的用人空间，体现办学灵活性、自主性。《教育规划纲要》也指出，要扩大中等职业学校在办学模式、资源配置、人事管理等方面的自主权。是故，中等职业学校教职工编制可由“实名编制”和“非实名编制”构成。“实名编制”主要用于配备学校办学长期需要的骨干专任教师、教学辅助人员和管理人员，为全额拨款编制，办理入编手续，管理到人，财政部门按实有在编人员拨付工资。“非实名编制”主要用于聘用满足学校灵活办学需要的专任教师、教学辅助人员、管理人员和后勤服务人员，为临时性聘用人员，只管数量，不明确到人，不办理入编，由学校根据实际需要，在核定数额内自行聘用，报机构编制部门备案后，财政部门按核定的非实名编制数和相关标准拨付经费。根据中等职业学校的普遍呼声，“非实名编制”以30%～40%为宜。
机构编制上，合理确定内设机构数量，提高管理效能
关于学校内设机构数量，已颁布教职工编制标准的六省(区)，依据在校学生数不同，提出了5～11个不等的机构限额。广东省规定，在校学生数1000人及以下，限额5个；1001～3000人，限额6个；3001～5000人，限额7个；5001～8000人，限额9个；8001人及以上，限额11个。安徽省规定，在校学生3000人以下，5～6个；3001～5000人，6～7个；5001～8000人，7～8个；8001以上，不超过9个。福建省规定，国家级重点中等职业学校可设8个，省级重点中等职业学校可设7个，其他学校可设6个。湖南省规定，学生人数3000人以下，不超过6个；3000～5000人，不超过7个；5000～8000人，不超过8个；8000人以上，不超过9个。广西规定，在校生3000人以下，不超过6个；3000～6000人，不超过8个；6000人以上，不超过9个。河南省规定，在校生人数2000人以下，设置5个；2001～3000人，设置6个；3001～5000人，设置7个；5001～8000人以上，设置8个。
一方面，由于当前中等职业学校规模一般较大；另一方面，因中等职业学校的专业性、实践性和学生管理的复杂性，学校管理比普通教育更为繁杂，需要有相应的党政管理机构或教育教学组织机构去履行如招生、就业、实训、顶岗实习、保卫安全、学生管理等多种职能。为提高管理效能，学校内设机构应尽可能综合设置，数量可参照以下标准控制：在校学生数2000人及以下，4～5个；2001～5000人，5～6个；5001人及以上，6～7个。
教育大计，教师为本。有好的教师，才有好的教育。中等职业学校教师队伍建设，要资源优化，精简高效，灵活自主，既要充分体现职业教育的规律，满足学校教学与实习实训需要，加强职业学校基础能力建设，不断提高教育教学质量和管理水平；又要与经济社会发展水平和财政承受能力相适应，因地制宜，区别对待，以造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质专业化教师队伍，以服务为宗旨，以就业为导向，以能力为本位，以学生为主体，培养造就数以亿计的高素质劳动者和技能型人才。