1.宁波大学建筑工程与环境学院 浙江宁波 315211
摘要：我国建筑业对于施工过程中的安全责任划分以及主体承担问题一直存在争议，本文从建设、监理、施工单位三个角度出发，分别论述他们面临的安全生产困境，并提议在我国再次强制推行建设工程施工人身意外伤害保险制度，并就配套制度的建设，比如行业资信体系以及第三方监督组织提出意见。
关键词：安全生产责任；意外伤害保险；监督机构；资信机制
1.引言
近年来我国建筑业的快速发展带动了不少地区的经济腾飞，一个城市的建筑工程也可以在某种程度上反映其经济发展程度。但在大力推进建设工程项目时，建筑工程施工安全问题仍是一个很大的隐患，仅2018年，媒体就报道了多起工程安全事故致使人员伤亡的案例，然而除了对现场情况及人员伤亡进行简单的通报外，对于事故的后续处理却鲜有提及，更无从得知在这些事故中安全责任的最终承担主体。如何更好地落实安全生产责任的落实，在业内仍是一个棘手的问题。
2.从各方角度论安全生产责任的落实难题
业内对施工过程中安全生产责任的承担主体问题并未形成通行的惯例或约定，这显然滞后于我国目前高度发展的建筑业现状，笔者尝试从建设、监理、施工单位角度出发，分别就三者面临的困境进行简要阐述和概括。
2.1从监理单位角度看安全责任
1、法律体系不完善
2003年国务院发布的《建设工程安全生产管理条例》中，由“工程监理单位和监理工程师对建设工程安全生产承担监理责任”一条引发了监理业对安全责任承担主体的激烈讨论。既然相关的国家法规已经出台，为何仍会引发巨大争议呢？究其原因，是法律体系中上、下位法以及法律法规之间的冲突使得从业人员对相关规定的合理性存在较大的疑问。
虽然我国现行建筑业中的法律关系更多的是一种平等的民事合同关系，但我国政府在建设行业发展初期的介入和干预导致了《建筑法》带有浓厚的行政管理色彩，因此仍然有很多学者将《建筑法》视作一部建筑行政法并将其纳入行政法体系。基于行政法原理中“执行性行政立法不得创制新的义务关系”的原则，作为我国建筑业母法的《建筑法》对于监理企业的安全责任只字未提，而《建设工程安全生产管理条例》作为其下位法，对监理单位课以安全责任的规定无疑缺乏正当性。
2、监理单位职权范围有限
如果法规科以监理单位安全生产的监理责任，就应当根据权责相对应的原则给予监理单位更多的权利来切实规范施工单位的行为，迫使施工单位在规避经济损失的动机下落实安全生产责任。而事实上，工程款支付、工程索赔、工程变更的审批权等经济权并没有真正下放给监理单位，单凭监理单位现有的权限并没有办法做出实质性处理，因而在实际层面缺乏将上述理论付诸实践的物质基础。此外，监理单位与建设单位之间的委托代理关系不仅限定了监理单位的职权，还动摇了监理单位本身应当具有的中立性地位。对于建设单位强令违规作业的情况难以有所作为。
3、理论基础薄弱
我国《建筑法》第三十二条将监理单位的监督对象主要限定于施工质量、建设工期和建设资金使用三方面，随着监理制度在我国的推行，监理业务的外延在不断扩大，形成了“三控制三管理一协调”的通行做法，而安全生产责任显然并不包括在内。此外，我国监理的收费普遍较低，在监理内容不断增加的同时所采取的收费标准仍为1992年刚推行监理制时的收费标准。从监理单位所负担的义务和取得的报酬来看，由监理单位实施安全生产监理责任的做法缺少激励动因。
其次，建设单位在与施工单位签署合同时，就已经把负担的安全义务转移给了施工单位。而监理单位作为建设单位的委托代理人，从逻辑上就不应当承担安全生产责任。因此，由监理单位负责安全生产责任并不具备坚实的理论基础。
我国目前并未强制推行监理制度，对于不存在监理单位的施工项目，安全生产责任最终还是会落到建设单位和施工单位这两个主体上来。
2.2 从应然和实然角度看建设单位的安全生产责任
从应然角度看，鉴于建设活动本身具有的社会性质以及建设单位对建设活动具有的主导地位，建设单位应当承担安全生产责任。
由于建筑业本身具有极强的顾客导向型性质，施工企业需要以业主的标准和要求开展建设活动，而监理合同的委托代理性质使得监理单位只能在建设单位授权的范围内对建设活动开展监督工作。因此反向来说，为防止出现建设单位强令违规作业、形成安全隐患的情况，应当对建设单位的行为加以规制，为建设工程的安全责任奠定良好的基础。有学者指出“尽管建设单位只是‘监控主体’，其职责主要以‘提供资金、提供资料、程序办理、配合协调’为主，但这些看似‘辅助性’的工作，对整个工程安全管理的影响却是实质性和全局性的”。此外，建设单位作为工程的发起人、法人机构，还必须就工程对公众的安全、健康影响承担“社会责任”。
然而，根据逻辑推演结论与法律规定，建设单位在与施工单位签署合同时，就已经把相应的安全生产责任转移给了施工单位：在合同额中，为施工企业提供了一笔措施费专门用于组织管理中的文明施工和安全施工费用；且法律法规也着重强调施工单位应当承担安全生产责任。因此，从实然角度看，要求建设单位承担安全生产责任并不合理。
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2.3 施工单位在安全生产责任中的困境
由前文可得出：施工单位作为真正提供劳务作业的一方，最有能力也最有义务对承担起施工过程中的安全责任。但是，作为市场主体，施工企业往往会出于侥幸心理及利益驱动最大程度地压低安全施工费用在施工过程中所占的比重。在实行分包的工程中，由于层层转包过程中的利益盘剥，到最后落实主体的承包企业往往已经无力承担安全成本，这也是目前施工企业面临的一大困境。
由于施工过程中的三方主体均存在不同程度的限制，将安全责任完全的托付于其中某一主体的做法无疑值得商榷，因此就需要第三方机构来承担安全生产责任。
3.安全生产方面的保险制度建设
我国2011年前的《建筑法》规定建筑工人意外伤害保险是一种法定保险，施工单位或发包单位必须为建筑工人投保意外保险，而修改后的《建筑法》却取消了对意外伤害保险的强制规定。建筑工人作为工程的直接参与主体，最容易受到安全责任事故的损害，虽然将建筑工人意外伤害保险改为工伤保险仍能对权益受损的施工工人进行赔付，但笔者认为，工伤保险带有的社会保险性质使其只能充当一种事后补救措施，而想要有效预防安全生产事故的发生，还是需要借助商业保险的制衡措施来督促施工企业承担起安全生产的责任。
3.1 建立配套的法律体系和准入机制
建设单位和施工单位作为经济主体，往往存在趋利避害、追求利益最大化以及侥幸心理。因此要推进强制保险措施，首先必须在法律中加以体现。将《建筑法》中原有的建议推行改为强制执行，并在其下位法中对这一制度加以体现和强调。其次必须有制度保障和行业限制准入机制。对于那些并未购买建设工程施工人身意外伤害保险的单位所建设的工程，应当限制其进入市场或者对其参与招投标的资格进行限制，从根本上保障制度的落实。
3.2 行业资信体系亟待建设
工程强制保险在我国的落地难现象，和目前建筑业诚信体系的不完善有很大关系。在发达国家和地区，建设工程保险是工程风险管理的主要方法，它与资信体系建设相辅相成，互相促进。由于建设工程施工人身意外伤害保险属于人身保险的范畴，对于施工企业违反“作为义务”或“不作为义务”而造成的损害，保险公司并不能行使代位求偿权，因此只能从事前监督预防着手，尽可能减少赔付风险并获得收益。通过信息平台向社会发布的企业信用及资质信息，保险机构能对投保人过去的行为记录有所了解并制定相应的保险方案。施工过程结束后，可以保险公司通过留存的文件资料对投保人进行综合评估并将结果纳入行业资信体系，实时更新某公司的资信信息。
比如，保险机构通过平时的监管发现施工企业不遵守施工安全技术规范标准进行施工活动、且经书面通知提醒后仍不加以改正的，可以在总结报告中加以评价后上传至行业资信体系中。那么此施工单位在投保下一个工程的保险时，其他保险公司就可以通过查阅资信记录调整保险方案，采取上调保险费率甚至拒保等措施。在强制推行建设工程施工人身意外伤害保险的情况下，很可能就会剥夺施工企业再次进入市场的资格；相反，如果某施工企业长期以来行为规范，信誉良好，那么保险公司就可以适当降低该公司参保的保险费率，由此形成一套完整的、有激励和淘汰机制的保险方案，从根本上促使施工单位更全面地履行安全责任，也能降低保险公司未来的赔偿风险。
3.3 第三方监督主体的选择
由于建设工程施工意外伤害保险是一项专业性强的特殊保险，而让商业保险机构承担对施工企业的安全生产责任行为进行动态且全过程的监管责任在目前而言并不现实。因此就需要第三方组织对工程的安全现状进行评估和反馈。监理机构是否可以代为完成这项任务呢？就目前的情况而言，答案是否定的。
监理单位受建设单位的委托对工程建设过程进行监管活动，并不是真正意义上的独立第三方。监理单位是否能对建设单位违反安全生产责任的行为进行严格有效的监督仍存在疑问。此外，监理企业的监管目的是为了达到建设单位对工程质量、进度、成本的监控，而此处的第三方组织的目的是为了对安全生产进行监督，减少施工企业的不规范行为并反馈给保险机构，两者目的存在较大差别。但在我国监管人员数量相对较有限的情况下，另行发展一个独立的、仅对安全生产责任进行监督的行业似乎并不现实。
从监理人员的专业知识素养来看，他们完全有能力承担起安全生产责任的监督工作，但由于时间和精力的有限性，让监理人员同时进行两项任务显然并不合理。笔者认为，可以参照工程仲裁委员会的形式，组成一个独立且有公信力的行业组织，将监理机构中有资质、专业素养能力强的监理人员都纳入其中。当监理人员并不存在监理项目时，就能以个人的名义进入这个动态的人才储备库，成为监督委员会的备选人员，如果某保险机构有业务需求，就可以从中指定或由组织随机委派成员组成安全生产责任监督委员会，与保险公司签订合同并定期实行监督工作。这种由行业组织衍生而来的委员会，其专业性和权威性毋庸置疑，这就为保险人提供了有力保障，减少施工企业以其专业技术优势推诿责任的行为。
3.4 处理模式
由于建设施工过程中涉事主体复杂，从业人员范围广以及工程事故社会影响大等特点，监督委员会在实行监督过程中应当做好书面记录留下相应凭证，并定期将各阶段的安全生产检查报告反馈给保险机构，内容应当包括经检查发现安全生产问题的书面陈述和相应的图像凭证、处理意见以及施工单位在经委员会人员提醒后的整改态度和相应整改措施。工程完工后，形成最终检查报告，汇总、明确各阶段发现的主要安全生产问题及整改情况，并进行评估、总结。
4.结束语
建设工程本身具有的公共性质使其具有重大社会影响力，笔者虽提出将安全生产责任转移给保险机构的方法，但并不意味着参建主体就可因此“责任遁形”。相反，参与主体更应当承担起企业的社会责任，全面落实安全责任，为我国建筑业的健康发展提供有力保障。
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论文作者:黄嘉颍1,严晓东1
论文发表刊物:《防护工程》2018年第36期
论文发表时间:2019/4/14
标签：责任论文; 安全生产论文; 建设单位论文; 监理单位论文; 施工单位论文; 工程论文; 主体论文; 《防护工程》2018年第36期论文;