中国土地资源现状及可持续利用对策研究*，本文主要内容关键词为：中国论文,土地资源论文,现状及论文,对策研究论文,可持续利用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国土地利用现状与问题
1.土地利用现状 1985年全国土地利用概查汇总的土地总面积为94867万公顷（不包括浅海大陆架的国土面积），其利用状况是：(1)耕地面积为12518万公顷，占土地总面积的13.2%；(2)园地面积为600万公顷，占土地总面积的0.6%；(3)林地，包括有林地、疏林地、未成林造林地、灌木林地、苗圃和迹地，面积为19655万公顷，占土地总面积的20.7%，其中有林地面积为12268万公顷，森林覆盖率为12.93%。(4)牧草地（指已利用草地）面积为26109万公顷，占土地总面积的27.5%；(5)居民点及工矿用地面积为1987万公顷，占土地总面积的2.1%；(6)交通用地，包括铁路、公路、港口、民用机场和农村道路用地，面积为721万公顷，占土地总面积的0.8%；(7)水域，包括江河、湖泊、草地、滩涂、沟渠、冰川、库塘等，面积为3596万公顷，占土地总面积的3.8%；(8)未利用土地面积为29682万公顷，占土地总面积的31.3%，其中沙漠、戈壁、石质山地、高寒荒漠等难利用土地约17733万公顷，占土地总面积的18.7%。
2.土地利用存在的主要问题 (1)土地供需矛盾尖锐，人均耕地面积不断下降。由于土地资源紧缺，各类用地均不能满足需要，建设与农业以及农林牧之间争地矛盾突出。随着经济发展和进一步改革开放，建设用地还要不断增加，每年尚需占用相当数量耕地，加之人口增长，人均耕地占有量不断减少。1985年，我国人均耕地近0.12公顷，比1949年人均0.18公顷减少了0.06公顷，特别是“六五”期间，每年平均净减耕地46.67万公顷，同时每年净增人口约1429万人。耕地锐减和人口剧增使人均耕地占有量不断下降，直接制约了我国人民生活水平的提高和国民经济的发展。(2)土地利用尚不充分，生产力和利用率均较低。从耕地利用状况看，中低产田占了2/3，产量较高地区也还有相当的增产潜力。不少地方农作物布局不合理，没有实行区域化种植，生产潜力没有充分发挥出来；林地利用率也低，全国有林地面积只占林地面积的62%，单位面积蓄积量和生产量只及世界平均水平的75%；已利用牧草地中，优质草地仅占27%，单位面积蓄产品量只及美国的1/3；建设用地的利用率也不充分，如村庄占地，由于大部分是平房，人均占地要比城市高出一倍。国营工矿建设和生产造成的废弃地约有200万公顷，已复垦的不到2%。(3)土地退化和损毁严重，质量不断下降。建国初期全国水土流失面积约150万平方公里，四十年来初步治理了约50万平方公里，但同时由于乱砍森林、草原过牧、盲目开垦等又造成新的水土流失。据遥感资料，目前流失面积约为179万平方公里。我国沙漠化土地面积17.6万平方公里，潜在沙化面积15.8万平方公里，两者合计已达33.4万平方公里。目前约有1/5的耕地受到不同程度的环境污染，林地被侵占现象严重，1984至1988年间全国每年有50万公顷林地被占，变为非林地，而1989至1991年间平均每年达55.8万公顷，呈逐年上升趋势。全国每年因灾害损毁的耕地约13.3万公顷以上。不少地区由于投入不足，土壤肥力下降也影响了耕地质量。(4)乱占滥用耕地，浪费土地的问题不断发生。由于长期以来对土地缺乏宏观调控和计划管理，微观行为得不到有效约束，造成非农建设和农业内部结构调整过多占有耕地，使耕地面积急剧减少。有些企业、机关受利益驱使，多征少用，早征迟用，甚至征而不用，造成土地浪费。近几年来，由于管理失控，各地盲目建立各个级别的开发区，大量占用耕地成为浪费土地的新现象。
上述问题的存在说明我国土地资源及其利用形势十分严峻，土地与人口、环境和发展的矛盾异常突出。除了受自然条件的制约外，造成有关问题的根本原因在于长期以来落后的土地利用方式，它是以牺牲土地资源数量和综合生产能力为代价，走的是以掠夺开发，粗放经营，低效浪费和生态破坏为特征的不可持续发展道路。土地资源是整个国民经济和社会发展的物质基础，我国人多地少、耕地不足是基本国情，随着工业化、城市化的进展和人口的增长，土地资源的供应长期处于其承载能力的极限边缘。如果我们不彻底摒弃落后的土地利用方式，改而奉行可持续利用的全新战略，土地资源及利用的情形将进一步恶化，不但会直接影响到我国下一步发展目标的实现，而且还可能给中华民族的生存和安全带来威胁。
二、土地资源可持续利用的战略选择
1.可持续发展与土地利用 可持续发展是二十世纪后半叶随着全球问题的日益突出以及关于人地关系认识的逐步深化而产生的革命性思想。可持续发展的内涵极其丰富，外延包括了人类所有的物质领域和精神领域。对于可持续发展概念，可以从以下三个不同层次进行理解：从最高层次上讲，可持续发展就是要保持人与自然的协调进化，实现人与自然的共同繁荣；从中层次上讲，可持续发展是既满足当代人需求又不危害后代人需求能力，既符合局部人口利益又符合全球人口利益的发展；从低层次讲可持续发展是资源、环境、经济和社会的协调发展，即在资源和环境得到合理利用、保护条件下，取得最大经济效益、生态效益和社会效益的发展。
可持续发展思想涉及由自然到社会的各个领域，但从总体和长期来看，只有资源是发展得以持续的基础，如何通过资源的可持续利用实现可持续发展，是摆在我们面前的现实问题。按照资源的性质，可将资源分为两大类，即可更新资源和不可更新资源，可持续发展思想要求在资源利用中保护和增强可更新资源的再生能力，减少不可更新资源的耗用以及提高可更新资源对不可更新资源的潜代能力。
土地资源是最主要的自然资源，它不仅是任何物质生产不可替代的生产资料，也是人类生存和必需的物质条件。土地利用方式的好坏直接关系到人类发展的前途。以往世界各国在发展过程中存在的诸多问题，或多或少与人们的土地利用不可持续性有着直接或间接的关系。如此，率先在土地利用问题上遵循可持续发展的思想，实现土地资源的可持续利用必然会对可持续发展战略的全面推行奠定坚实的基础。
2.土地资源可持续利用的战略目标 根据整个社会经济可持续发展总目标的要求，结合我国基本国情和土地利用的现实情况，我们认为未来我国土地资源可持续利用的总目标是：在充分尊重我国土地资源基本条件的基础上，改革不合理理的土地利用方式，增强土地资源的可更新能力和使用效率，逐步实现土地资源稳定高效的持续利用。具体目标包括以下几个方面：
(1)保持一定数量的耕地，确保食物安全。我们首先要保证一定数量的土地资源长期用于耕地，以便持久的拥有粮、棉、油等主要农产品的生产能力。
(2)保障工业化和城市化所必需的各项用地需要，我们要在保证耕地生产能力不下降的前提下，通过各项措施，挖掘土地资源的潜力，保障必需的建设用地供应。
(3)提高土地资源的生产能力。在我国，靠增加数量来提高其可利用程度已经没有多大潜力可挖了。我们只有通过不断地改善土地质量，提高土地的生产能力，才能保证土地资源的持续利用。
(4)保护和改善生态环境。生态环境的好坏与土地利用方式有着直接的联系，通过土地资源的可持续利用不仅不会使原有的生态环境变坏，而且还要使原来恶化的环境状况随着土地利用的合理化得到有效的改善和治理，生态环境的总体状况将因为土地利用的持续性而变得越来越适于人类生存和发展。
(5)建立良好的土地利用结构和布局。要根据我国资源总量、类型和分布情况以及经济发展水平，兼顾经济、社会和生态效益，因地制宜，积极而有步骤地调整不合理的用地结构和布局，使土地利用结构和布局永远处在综合效益最大化的动态优化状态。
以上五个目标可分别称作耕地保护目标、用地保障目标、生产能力目标、环境改善目标和结构优化目标，它们共同构成了一个相互联系，对立统一的整体。从土地资源可持续利用战略的要求来看，五个目标是完全一致的，但是在具体的实践操作中，不同目标之间也不无冲突之处。首先，耕地保护与用地保障目标之间有明显的冲突，在土地资源总量一定的情况下，为保证食物安全就必须强制性地保护大量的耕地，为此，其它类型用地数量就会受到一些限制，反之便会影响食物的安全，这就是所谓“吃饭与建设的矛盾”。其次，耕地保护与结构优化目标之间也有一定冲突，由于耕地的区域适宜性特征，为了保护耕地有时候不得不放弃土地资源的某些更有效益的用途，从而只能实现土地利用结构和布局的次优化。第三，生产能力与环境改善目标也不总是一致的，为了提高土地生产能力不能不在土地上集中投入大量的物质和能量，其中不乏有害物质和残余能量，它们可能给生态环境带来一定的危害。如此等等，它从客观上要求我们在实际工作中注意各个目标之间的兼顾和协调。此外，在不同的发展阶段，各个目标的重要程度也有所不同。当前，由于人口和经济增长对土地需求的拉力很大，加上资金不足的原因，耕地保护和用地保障是土地利用的主要目标；在稍后阶段生产能力目标会显得重要起来；更长一个时期内，环境改善和结构优化将成为土地资源可持续利用的主要目标。
3.土地资源可持续利用的基本原则 为了实现土地资源可持续利用的战略目标，我们必须在坚持“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策基础上，于实际工作中认真贯彻以下原则：
(1)供求平衡的原则。土地利用过程中要注意掌握土地资源供给和需求的平衡，在土地资源供不应求长期存在的趋势下，力求增加有效供给，调节需求。
(2)“开源”与“节流”并举的原则。所谓开源就是增加可使用土地的数量和质量，通常采用开发荒地、复垦废弃土地和农田基本建设等方式进行，其目的是为了增加土地资源的有效供应能力。
(3)数量与质量并重的原则。土地资源是土地数量和质量的统一体，我们不能片面强调其中的一个方面而忽视另外的方面。在一定条件下，土地数量和质量之间存在着置换关系，要注意在现有土地上追加投入，挖掘潜力，实现集约经营。体现在开发与治理关系上，不能片面依靠对未利用土地的盲目开发，而是要将开发与治理结合起来，提高土地质量。
(4)总量与结构兼顾的原则。土地资源的空间分异性和时间变异性特征决定了土地利用具有复杂多样的结构。这就要求我们在土地利用中不能只注重土地总量的大小，还要注意进行土地利用结构和布局的优化调整，尽可能把有限的土地放到最能发挥其效益的用途上去。
(5)土地利用与保护相协调的原则。土地利用的目的是为了满足人类生存和发展的需要，然而这种利用如果以牺牲土地资源的更新能力为代价，那就得不偿失了。因此，我们在土地利用的同时还要进行土地资源的保护工作，要保护土地资源数量不减少，质量不衰退，生产能力不下降。
(6)土地利用技术与管理相配套的原则。随着现代科学的发展，以提高土地生产力以及利用效率为目标的先进技术层出不穷，它对于土地利用水平的提高，推动经济的快速发展起了决定性作用。这就要求我们在土地利用中将技术与管理相互配套起来，用有效的管理来选择和驾御各种技术措施，积极采用绿色技术，克服先进技术的不利影响，为可持续利用提供技术保障。
三、中国土地资源可持续利用的对策
1.控制人口增长，缓解人地矛盾 在土地资源难以增加的情况下，控制人口增长是实现人地平衡的根本措施。1996年我国人口总量已达到12.23亿，对于未来的增长趋势，人口学界比较一致的看法是，2000年我国人口接近13亿，2040年前后将达到16亿左右的人口高峰。我国人口形势十分严峻，人口增长将成为持续发展最大的“瓶颈”。为此，我们必须继续推行最严厉的计划生育政策，尤其是做好农村地区的人口控制工作，降低人口自然增长率，为实现人口与土地资源的平衡与协调创造条件。
2.保护耕地，控制建设用地 我们必须实现世界上最严格的耕地保护措施，具体的有以下几个方面：(1)加强耕地保护立法。(2)划定耕地保护区。(3)强化全民保护耕地意识。(4)改革征地制度，提高土地征用补偿标准，对非农建设用地实行严格的控制。
3.加强农田基本建设，提高耕地生产力 (1)农田水利建设。要兴建一批大型骨干调水灌溉工程，修复、更新和完善原有的水利设施，提高抗御洪、涝、旱等自然灾害的能力；还要注重发展节水灌溉，缓解农田用水供需矛盾。(2)中低产田改造。改造中低产田应以提高耕地质量等级为主要目标，针对不同类型的中低产田，采取相应的综合措施，基本消除制约土地生产能力的限制因素，培肥地力，改善农业基本条件。(3)促进农田装备的现代化。要继续推进农业机构化进程，大力推广适合于不同土地类型和经营方式的实用机械，加大管道系统和大棚温室等固定设施在农田装备中的比重。
4.优化土地利用结构，调整布局 在土地利用结构和布局方面急待进行的工作有：(1)城市建设用地结构调整。要在土地利用总体规划的基础上，结合城市规划进行城市用地结构调整，对城市的规模和用地面积进行重新核定，通过土地整理、改造和转换等措施，实现城市用地的优化布局，将闲置浪费的土地重新投入到效益较高的用途上去。(2)乡镇企业用地清理。要在制定乡镇企业发展规划的基础上，通过产业调整，清理现有乡镇企业用地，清退不合理占地，走乡镇企业相对集中，集约用地，有序发展的道路。(3)农业生产的区域专业化。农产品生产区域化集中，专业化经营是提高土地利用效益，形成良好用地结构的重要策略。我们要进一步加强现有商品粮、棉、畜产品基地建设，增加这些地区土地利用集约化程度，提高商品率，并以此为契机，逐步形成我国农业生产区域大分工格局。
5.开展土地整治，改善生态环境 土地整治是土地资源开发、治理和保护等一系列活动的总称，它是一项与土地利用密切相关的综合性工作，其内容复杂多样，主要包括有：(1)“四荒”地开发。荒山、荒坡、荒滩和荒沙是最具开发价值的后备土地资源，我们要根据其具体特征，因地制宜地加以开发利用，使之变成能为人们带来效益的耕地、草地、林地或者建设用地，以便增加土地资源的存量。(2)水土保护。我们要大力开展大江大河及小流域的综合治理工作，启动各项防护林工程和绿化工程，最大程度地消除由于洪水、风暴和人为破坏带来的各种水土流失对土地资源的危害。(3)土地污染防治。土地污染的防治要贯彻以防为主，防治结合的原则，首先要堵塞土地污染和农业用水污染的源头，杜绝城乡工业“三废”的超标准排放，取缔污染严重而又难以改造的“四小”企业；其次要综合采用生物、化学和工程措施对污染土地进行治理；对于农业生产环节中农药、化肥、农膜和农产品废弃物所带来的土地污染，则要采取生态技术与资源深度利用相结合的手段加以消除。
6.改革土地制度，加强土地管理 主要做法如下：(1)理顺产权关系。理顺产权关系是规范土地利用行为最重要的前提，一方面要强化中央和地方政府对国有土地所有权的主体地位，改变长期以来农村集体土地所有权主体缺位现状，另一方面要确定土地使用权主体的合法地位，进一步细化土使用权，建立两权分离原则下各产权主体明晰的责权利关系。(2)土地市场建设。要根据市场经济基本原则加快土地市场化建设步伐，建立土地权属有条件的市场流通机制，不论城市土地还是农业用地，都要在用途管制约束下合理流转和交易，以发挥市场配置土地资源的基础作用。(3)明确政府对土地资源管理和调控职责。政府管理土地的职能主要是制定和实施土地利用规划，及时处理土地利用中各种违章行为，并且对土地供求平衡实现宏观调控。(4)加强土地法制建设。要确立法律在土地管理中的权威地位，在土地立法、司法和监督等环节上加大改革力度，早日健全和完善我国的土地法律制度，使之成为土地资源可持续利用的有力保护。
本文在写作过程中得到西北农业大学经贸学院包纪祥教授的悉心指导，特致谢意。