公共权力公开运行的概念、模式和功能选择——对政府政务公开二十年的追踪研究，本文主要内容关键词为：二十年论文,政务公开论文,权力论文,概念论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府政务公开概念：由粗略到精确的追求
20世纪80年代，中国改革开放促进了生产力发展和经济基础的变化，使得传统的高度集中、普遍神秘、以官为本位、事无巨细、样样包揽的政府管理体制不适应形势发展的要求。在这个背景下，邓小平政治体制改革的理论和中共中央国务院一系列文件，是催生政府政务公开的关键要素。目前，中国政府政务公开已经历了萌芽、起步、曲折发展、深化提高四个发展阶段。在这四个阶段中，对政务、政府政务公开、公共权力运行公开等概念的理解，不断由粗略走向精确。
——萌芽阶段（20世纪80年代）。中国共产党全心全意为人民服务的宗旨和一切权力属于人民的宪法规定，决定了政府政务公开的必然性。在中共十一届三中全会后的20世纪80年代，在经济改革、民主政治发展的社会大背景下政府政务公开开始酝酿萌芽。
——起步阶段（20世纪80年代末90年代初）。改革开放后，社会利益结构出现多元化的倾向，“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来。”加上广大群众民主意识的提高，凸现了政府公开管理的重要性。进入20世纪90年代，市场经济引发的社会转型使中国出现了较为严重的腐败问题。因此，这时政务公开的任务是紧密围绕廉政建设进行，在政务公开概念中，增添了阳光和民主能够制腐的含义。
——曲折发展阶段（20世纪90年代中后期）。从世纪之交开始，政务公开进入大发展阶段。这时，政务公开已被定义为政府机关在其权力运行过程中，按照党和政府的要求，除法律和政策另有规定外，一律实行对外公开，使政府机关的事务置于人民的关注和监督之下。
——深化发展和全面提高阶段（21世纪初）。主要表现在21世纪初，国家对政务公开提出了更高的要求。国务院《全面推行依法行政实施纲要》、《关于进一步推行政务公开的意见》以及国家的“十一五”规划都对政府政务公开提出了明确的要求。这时的公开概念又上了新层次。所谓政务公开就是政府按照“公开是原则，不公开是例外”的政治要求，除需要保密的事项外，通过多种渠道，采取主动公开和应申请公开的形式，向行政相对人和社会公开。
伟大实践深化伟大理论。在近二十年政府政务公开实践中，我们对政务公开概念的理解，不断从粗略到更为精确。目前关于政府公开有四种表述：（1）政务公开。这种提法最为广泛，其中“政务”又有三种不同指向：①政务指政府管理的政治事务。政府要管政治、经济、文化等各种事务，这里仅指政治事务。②政务指政府管理的事务。凡政府权力运行涉及的事务，都包括在内。③政务泛指所有的公共事务。既包括政府管理的公共事务，也包括法院、检察院等其他国家机关和公共组织管理的事务。其公共权力行使涉及的事务都是政务。诸如检务、审务、警务、厂务、校务、村务，等等。由此看出，政务公开是以政府为核心的公共权力运行的公开。（2）行政公开。由于人们往往超出政府的范围理解政务公开，所以采取行政公开的概念，把公开限制在政府范围内。（3）行政权力运行公开。 这是对政务公开本质把握基础上对政治监督指向的明晰化，侧重点在“权力”，主张人权、事权、财权、审批权运作都必须公开，目的在强化权力监督、预防腐败的发生。（4）政府信息公开。它指除法律规定不能公开外，所有政府信息，包括动态的活动和静态的文件、图片、资料等，都要向公众公开。在四种表述中，不同学科强调的侧重面不同。多学科研究能够启迪人们的思考，激发创新议题，促使我们对政务公开概念理解更全面、更深刻。
二、政府政务公开模式：由简单到全面的探索
经过二十年的探索，各地、各级形成了共同的政府政务公开模式。这种公开模式主要包括：
（一）追求目标
政务公开追求的目标包括：（1）政治目标。一是体现以人为本、权为民用、 利为民谋、情为民系的执政和从政理念；二是体现社会主义民主优越性，为公众参与管理提供前提条件；三是提高执政能力，维护社会稳定，巩固执政地位。（2）价值目标。一是公平与效率，促进社会和谐；二是经济和社会协调发展，使人民生活水平不断提高。（3）工作目标。2003年3月，国务院在《关于进一步推行政务公开的意见》中提出的经过不懈的努力，使政务公开成为各级政府施政的一项基本制度就是工作目标。
（二）运作框架
1.实施主体。21世纪初，按照国务院和有关法规规定，政务公开的主体包括：（1）政府及部门；（2）法律授权的组织；（3）政府依法委托行使行政管理职能的机关。
2.政府政务公开的内容。政府政务公开的内容在不同历史阶段具有差别性。总原则是，公开的内容既要考虑经济社会发展、行政体制改革、民主政治建设的需要，又要以中国共产党、国家、人民利益为最高标准，使它有利于社会稳定、政治稳定、经济稳定和人心的稳定。20世纪80年代，从体现公正、体现服务，避免商户间、商户与政府部门间矛盾发生的愿望出发，公开内容包括办事依据、办事过程、办事结果公开和接受公众监督。20世纪90年代，以反腐败和廉政建设为指导思想，公开内容包括办事职责、办事依据、办事条件、办事程序、办事结果公开，强调通过依法办事，规范行政行为，既方便群众办事，又约束干部的行为，防止腐败现象的发生。21世纪初，从廉政建设、现代政府建设、服务政府建设的目标出发，抓住权力这个核心实行公开。
3.政府政务公开的途径。20世纪80～90年代，以及当前某些偏远县城，均按照最初的形式、渠道，诸如黑板报、公开栏、明白卡、办事指南、电子触摸屏、官方出版物等途径进行公开。21世纪初，在大多数地方，主要采用两种形式进行公开。一是政府主动公开。即行政主体按照中央和省级政府的要求，主动进行政务公开。二是应公众申请公开。应公众申请公开要求严格按照法律规定进行。
（三）保障措施
概观政府政务公开二十年形成的模式，它具有如下特点：（1）渗透了一个原则。即为民和效率原则。无论公开的目标、运作框架，还是保障措施，归根结底，都要围绕着为了人民和提高效率而展开。（2）遵循了几大规律。 即上层建筑与经济基础相适应和上层建筑对经济基础反作用的规律；公开的内容与形式紧密和中国经济社会发展相适应的规律；公开模式各要素间全面、协调、可持续发展的规律。（3）形成了若干共识。诸如，建立政府政务公开模式的基础在于对政民关系的准确定位。定位不准，模式就难于良好；公开的模式尚未完善到极点，仍需要不断创新完善；社会转型期是矛盾多发期，公开模式完善过程中也存在许多矛盾。
三、政府政务公开功能选择：在主观愿望和客观效果相统一的不断深化
二十年来，尽管我们在不同时期主观上强调政务公开功能的重点不同，但从宏观上看，由于政府机关具有特殊地位，决定着政务公开具有多种客观功能。
——政府政务公开对政府本身改革具有促进作用。政府政务公开是政府施政理念、管理方式创新的重要载体。由于强调了公开在现代政府建设中的作用，因此它有利于政府按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立决策、科学、权责对等，分工合理，执行顺畅，监督有力的行政管理体制。由于它便于群众知情加强监督，因此有利于服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府和民主政治建设的发展。
——政府政务公开对国家经济体制、经济活动具有影响作用。这种影响是双向的。一方面，“随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革”；另一方面，政府政务公开会促进妥善处理政企关系。企业有经营自主权，政府不应管不属于自己管的事情。还能促进市场经济条件下经济调节、市场监管、社会管理、公共服务政府职能不断完善。政府掌握着大量信息资源，政府公开有利于促进经济活动的开展。
——政府政务公开对政治体制具有影响作用。在现实生活中，由于政府在政治体制中同党、人大、政协、群团组织、司法机关都有密切的关系，所以政府政务公开的开展：（1）能够影响国家机关的执政理念和执政作风。（2）能够促进政治体制完善。（3）能够促进民主政治建设。（4）能够促进法制建设。（5）能够促进廉政建设。
——政府政务公开对社会体制影响巨大。政府活动同社会生活紧密联系。从摇篮到坟墓，样样管理政府都参与。政府实行政务公开，一是有利于政府与市民社会合理关系的建立；二是有利于政府管理社会公益事务机制、制度、举措的健全；三是有利于公众对政府满意度评价机制的完善。政府将公共信息提供给公众，还蕴涵着还政于民的底蕴。政务公开还是社会的稳定剂。目前，人民群众不满意教育、医疗、金融、治安等方面存在的问题，就同政府管理社会的指导思想、职能转变、管理举措不完善有关。政务公开有利于集中全社会的智慧协调各方面的利益关系，有效地解决存在的问题，促进社会和谐。
——政府政务公开影响交往体制，促进对外关系的发展。公开透明的政府能够在对外交往中吸引更多的人才、资金，引进更多的技术、设备，这有利于各地区经济和社会的发展。
总之，二十年的研究和实践说明，政府政务公开是国家机关政务公开的核心。其公开的概念、模式和功能选择，对其他国家机关中具有适用性。政务公开的功能是多方面的、客观存在的。我们对功能的选择是主观的。功能的客观性和选择的主观性总是在实践中接近与统一，在统一过程中不断深化。尽管不同时间对功能选择有侧重性，但它不影响以上各种功能同时发挥作用，这是公共权力体系公开运行的一条规律。