我国政府信息公开制度的发展与完善，本文主要内容关键词为：制度论文,我国论文,政府论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府信息公开的意义
政府信息公开，是指行政法规、规章、行政决策、行政决定以及行政机关据以作出相应决定的有关材料、行政统计资料、行政机关的有关办事规则及手续等涉及行政相对人权利义务者，只要不属于依法应保密的范围，都应向社会公开，任何公民法人和组织均有权依法查阅和复制。（注：郑慧：《行政公开及我国相关制度的建立和完善》，《行政与法》2001年第5期。）
建立和完善政府信息公开制度是顺应世界民主政治发展的必然之路。确认公民的知情权并明确规定行政机关具有公开公共信息的义务、具有十分重要的意义，具体表现为：
(一)信息公开有利于公民直接参与国家事务的管理。实行政府信息公开，可以改变公民仅能依据选举制度、议会制度间接参政的传统方式，为公民直接参与国家事务的管理创造了一条新的途径，能够有效地制约政府管理方面存在的暗箱操作的弊端，在客观上为民众直接行使国家参政权创造条件。
(二)信息公开有利于对行政机关及其工作人员实施有效的监督，防止腐败。阳光是最好的防腐剂。就公开本身来说是民主政治的需要，正如美国行政法学者戴维斯教授所说：“公开是专横独断的自然敌人，也是对抗不公正的自然盟友。”（注：转引自[台]罗传贤：《行政程序法基础理论》，五南图书出版社第111页。）信息公开可以加强对政府的监督，使国家权力不易被滥用而保持其公正和廉洁。
(三)实行政府信息公开，是科学决策，促进市场经济健康、有序发展的手段。现代社会，信息在人们的日常生活和工作中发挥着越来越大的作用，客观上就需要政府满足人们日益增长的信息需要。政府信息公开和自由流动，可以降低市场交易成本，便于社会资源合理优化配置，有利于营造平等竞争、有序发展的经济环境，使社会生活主体焕发活力。
(四)政府信息公开有利于公民保护、行使和实现自己的合法权益。公民要行使自己的权利，如申请许可证、执照，领取抚恤金、补贴、救济或申请游行、集会、示威等，都必须先了解有关的实体和程序规则，事先做好必要的准备，以配合行政主体履行职责，从而既有助于实现相对人的合法权益，又有助于提高行政效率。而且在当合法权益受到侵害时，公民可以知道救济的途径，这样公民的权益就能得到切实的保障。
二、我国目前政府信息公开的实践
近年来，在世界各国普遍重视保护公民信息权的大潮流影响下，在经济改革、惩治腐败、推行依法治国、推动国民经济信息化等大背景下，我国社会各界对政府信息公开的呼声越来越高，各地、各部门都制定了一些政府信息公开的规定，引入了诸如公开招标、公开竞争、公开招考、公开数据、公开配额、公开办事制度与结果等信息公开制度。从村务公开开始，到后来的警务公开，到不久前的“税务公开”。“政府上网”，这些都推动了政府信息公开制度的发展，保障了人民知情权的实现，并使政府信息公开迅速成为全社会普遍关注的热点问题。但目前我国的政府信息公开制度还面临着深层次的矛盾和困难，存在各方面的问题和阻力。主要有以下几个方面：
(一)我国政府信息公开制度缺乏统一的立法规范，且没有一个相应的归口管理部门。由于没有规范、统一的立法，目前推行的各种形式的公开只对一些特定的政府信息进行了规定，且往往处于分散的各自为政的状态，缺乏全盘规划和部署。例如：《档案法》所调整的“档案”涉及到许多政府信息的档案管理和公开；《保守国家秘密法》所规定的“国家秘密”涉及到对许多政府信息的定密、保密与解密；《反不正当竞争法》涉及对商业秘密的保护；《统计法》则涉及到政府统计资料的管理和公布问题。（注：周汉华：《WTO与我国政府公开法律制度的完善》，《国家行政学院学报》2000年第5期。）从总体上缺少一部统一的法律对政府公开制度加以规范，各部门间缺乏相互协调与配合的状况，在我国加入 WTO后，就很有可能被认定为不符合透明度原则的要求。
(二)目前我国各级行政机关公开公共信息的程度还很低。据报载：“长期以来，政府部门掌握着社会信息资源当中的80％有价值的信息和3000个数据库。但由于部门利益太重，加上缺乏有效手段，这些流动不起来的信息难以通过共享增值。”（注：《电子政府呼之欲出》，《北京青年报》1998年 11月8日版。）这种情况的蔓延势必阻碍信息的自由流通，难以适应WTO对政府透明度的要求。最近几年，一些政府部门有意识地扩大提高信息公开的程度，如环保部门定期发布城市环境污染日报；工商管理和土地管理部门允许公众有条件地查阅工商与土地管理信息；统计部门定期公布各项统计资料；产业管理部门公开招标事项；教育部门有偿提供学历认证，等等，这些措施的推出不但改善了政府的形象，而且对于杜绝各种造假现象，维护市场正常秩序发挥了重要作用。但这些政府公开往往被视为一种政府的办事制度，被看作政府的一项职权，这样就无法保障公民的知情权的实现。因此在巩固办事制度公开成果的基础上，必须改变观念，废止各种不适应市场经济和信息社会要求的陈旧规定，明确政府机关在信息公开化中的职责。
(三)我国政府信息公开方式基本上是采取主动公开方式。这种方式对于公众了解政府工作，维护自身利益发挥了很大的，但这种单纯的政府信息公开往往变为政府信息发布，公众很难通过申请获得所需的信息，这就有必要改进政府信息公开制度，赋予申请人一定的程序权利，以多种形式实现政府信息公开，从而保障公众有权得到和利用政府信息。
三、外国政府信息公开制度的发展
在美国、英国等西方发达国家，政府信息的公开制度被视为民主国家的一项主要的宪政制度，是民众知情权的具体体现。表现为越来越多的国家以立法的形式规定了国家机关负有公开公共信息的义务。由于一般公众对政府信息的查阅和了解涉及到许多具体的制度，不宜规定在行政程序法典里，所以大多数国家采取了在行政程序法里规定行政公开的一般原则，具体制度另行制定专门的情报公开法的作法。
世界上最早对行政情报向公民公开问题作出法律规定的国家是瑞典，早在1766年，瑞典在其《出版自由法》中，就对民众获得行政文书的权利予以保障，以此作为防止公务员违反法律、滥用权利的手段，该法经修改后一直沿用至今。上个世纪20、30年代以来，特别是二战后，西方国家政府对社会和经济的干预从消极转向积极，政府行政权力不断扩大，往往以合法的形式造成对公共利益和公民权利的侵害，同时人类从法西斯统治的教训中认识到社会公众对政府行为监督的极端重要性和必要性。在这种背景下，提出了“政府公开”、“行政公开”、“情报自由”、“政府在阳光下”等口号，政府公开原则(openness)作为一项法治国家的基本原则，从此得以迅速发展，并在世界各国得到广泛推行。1951年芬兰制定了《公文书公开法》；丹麦在二战后，对引进公开原则展开了讨论，1970年颁布了《行政文书公众使用法》；挪威受1766年瑞典《出版自由法》的影响，于 1970年制定出《公众使用法》；法国于1978年军制定了《行政文书使用法》；同年，荷兰也制定了《公共信息使用法》；奥地利于1987年制定了《联邦行政机关信息公开法》；英国于1985年制定出《地方自治(信息使用)法》，作为国家行政机关的《信息自由法》也将颁布；德国在1994年制定了《环境信息法》，但尚未制定出联邦行政机关《信息公开法》。
美国在19世纪制定了州一级的《信息公开法》，《情报自由法》于1966年在国会获得通过，1967年7月4日开始生效，这一法律英文一般称为Freedom of Information Act(简称FOIA)，是目前各国情报公开法律中影响最大、体系最完备的一部法律，对此后世界上其他国家制订类似法律产生了很大影响。1974年、1976年、1986年美国国会对该法进行过三次修正。克林顿当选总统之后，美国政府对情报公开状况的若干问题进行了改善，其中对FOIA的最大修改是在1996年，国会通过的EFOIA法案，即《电子情报自由法》，解决了随着政府记录电子化而带来的电子情报公开问题及公众关于情报公开的申请答复迟缓的问题。美国又于1976年制定了《阳光下的政府法》，规定合议制行政机关的会议必须公开，允许公民观察，包括出席、旁听和观看，但不包括参加会议进行发言的权利。1974年为保护公民的隐私权不因行政公开而受侵犯，制定了《隐私权法》，以此平衡个人得到最大隐私权的利益和行政机关为了合法执行职务而需要保护有关个人记录的公共利益，以上三个法律构架了相当完善的信息公开制度。美国的情报公开制度经历了漫长而又曲折的过程，形成了较为系统完备的法律制度体系。
一些西方国家及亚洲国家对美国信息公开法律制度进行了研究，已经或准备制定信息公开法。在日本，主要以美国的《情报自由法》为蓝本，参考和借鉴美国的制度，经过近30年的努力，最终于1999年5月14日正式颁布了《关于行政机关信息公开的法律》(以下简称日本《信息公开法》)。
西方国家信息公开立法涉及的主要内容有：（注：郎佩娟：《西方国家公开行政立法研究成果》，《行政法学研究》2001年第2期。） (一)关于信息公开的目的。信息情报公开是政府工作方式的调整，政府通过各种方式，满足公民、法人或者其他组织的“知情权”，从而有效参政议政。例如日本《信息公开法》明确规定：政府基于国民主权的理念，负有说明的责任；规定在国民正确的理解和批评下，推进公正且民主的行政。这反映了法律赋予公民监督行政和参与行政的目的。（注：吴微：《日本信息公开法的制定及其特色》，《行政法学研究》2000年第3期。）(二)关于信息公开的范围。政府信息公开的范围主要指政府机关议事活动的结果(情报信息)，包括政府机关制定的法规、规章、决议、决定、决策、会议记录等。(三)关于信息公开的限制。保密文件作为政府信息公开的例外，各国立法对公民获取公共部门信息的权利都规定了限制性条款，以确保国家安全和公共安全。一般通过对国际外交、侦查方面的信息给予特别保护，并适当对法人、公民的权益予以保障的方式加以限制。例如，《美国法典》第552条第2款规定了政府免于公布的9项信息。（注：王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版。）日本《信息公开法》第5条规定了六类不予公开的信息，包括个人信息、法人信息、国家安全的信息、公共安全的信息、审议研究的信息、国家和地方自治体实施的事务或事业的信息。 (四)关于信息公开的方式。信息公开的方式主要有刊载、告知、财产申报、听证、旁听、报道、查阅等。 (五)关于信息公开的时限。对于公民提出的信息公开的申请，相应机关应在一定期限内给予答复，否则构成违法。例如，《美国法典》第552条第一款第6项规定：行政机关在接到公民按规定提出的查档要求后，应在10天内(不包括星期六、星期日和法定节假日)作出是否满足其要求的决定，且应立即将决定及理由通知要求人。(六)关于公开信息的费用。政府公开信息一般应免费提供，如法国将获得公共信息作为公民权利的不可或缺的一部分，有些国家通过因特网将信息向公众免费提供。但各国政府情况不同，对利用信息者收取费用，也有一定必要性，如日本《信息公开法》规定：有关开示请求，要缴纳由政令规定的请求手续费，当请求人有经济困难或有其他理由时，也可减免部分或全部手续费。(七)关于信息公开不服的救济。为保障公民的知情权，对妨碍公民获取信息的行为予以制裁，各国情报自由法大多规定申请人的诉权，如日本《信息公开法》规定：当开示请求人对行政机关的长官作出的决定不服时，可根据《行政不服审查法》提起不服申诉，或根据《行政案件诉讼法》提起撤销诉讼。
四、对我国政府信息公开制度完善的建议
国际社会衡量一个国家经济发展水平的重要标志是“经济自由度”，而“政府管理水平”则是“经济自由度”评价中的一个重要指标，必须把政府管理行为纳入规范、公开、明确、高效的轨道，变“黑箱”为明示；同时为适应我国加入WTO和经济全球化的要求，也需加强政府行使权力的透明度和公开性。笔者认为改进我国政府信息公开制度主要有以下几个方面：
(一)制定统一的《政府信息公开法》。尽快以法律规范形式确定公民享有知情权，符合当今民主宪政的基本要求，使公民享有信息权由理论变为现实，使政府信息公开具有正当的法律基础。我国在《政府信息公开法》中要明确信息公开的目的、范围、内容、方式、对象以及公民在信息公开中的权利和义务；明确行政人员拒绝行政公开或应公开而没有公开的法律责任以及行政相对人对此应享有的权利救济途径，使政府部门所拥有的信息得到最大限度的开发和利用，保障公民的知情权的实现。制定统一的《政府信息公开法》也是发扬社会主义民主，建设社会主义市场经济，提高行政效率和反腐倡廉的内在要求。
(二)修改《保密法》、《档案法》等相关法律，科学地界定公开与保密的关系。一方面，十多年前制定的《保密法》，目前已远远不能满足现实发展的需要。该定密的不定密，不该定密的定密，一定终生；该保密的不保密，不该保密的全保密；在实际工作中，除保密文件之外的其他一些政府信息，由于没有科学的界定和统一的规定，仍不能对公众公开。因此应明确规定哪些信息不可以公开，为保密法的修改和进一步制定政府信息公开法做好必要的准备。另一方面，根据《档案法》，政府信息实际上分为档案和非档案文件，档案由《档案法》调整，要受到30年期限的限制；非档案文件尚无任何法律调整，而无法对其进行依法管理，必须解决《档案法》存在的这一问题。总之，要学习借鉴国外的经验来确定政府信息不公开的例外，从我国国情出发，分析我国信息不公开的例外，对《保密法》、《档案法》进行必要的修改和完善。
(三)充分利用信息时代的技术优势，启动政府上网工程，实现政府信息公开。充分利用因特网快捷、方便的优势，通过在因特网上发布政府信息，可减少公众的信息申请数量，降低公众获得政府信息的成本，使知情权、信息平等权更好地为公众所享有。同时对于政府机关来说，利用因特网发布政府信息也便利了其管理和保存信息，减少大量事务性工作。因此有必要深入研究因特网给政府信息公开带来的新问题，包括技术的快速更新、对信息保存方式的挑战、信息的分类与定义、信息的公开与信息安全、信息来源多元化问题，等等，从而能够趋利避害，充分发挥因特网公开政府信息的作用。
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