转变观念 界定关系——关于中国政府机构改革的几点思考，本文主要内容关键词为：中国政府论文,机构改革论文,转变观念论文,几点思考论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国政府机构改革是行政改革的重要组成部分，它的目的是提高效率，转变政府职能。改革开放以来共进行过三次精简机构，前两次虽然取得了巨大成就，但并没实现政府职能的转变。政府职能的转变是一个十分复杂的问题，我们必须从政治体制和行政体制这个更高的背景下予以认识。但在目前条件下，精简机构能否达到目标，笔者认为首先必须转变观念。不转变观念，就不能正确地界定政府与社会各方面的关系，就不能界定政府行政权的有效管理范围，也就无法走出机构“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循环圈。
一
在转变观念方面，以下问题值得注意：
1.要实现政府万能到政府能力有限的转变
政府万能是建立在只有政府才能把社会事务处理好的假设基础之上的，它不相信其它社会组织和公众会把事情办好。这样就形成了政府无所不管、政府权力无限的管理格局。其结果，一方面政府包揽一切社会事务，力不从心，能力有限，有许多事情管不了，也管不好；另一方面，既然政府有无限权力，无所不管，那么相应地也有无限责任，必须对一切社会事物负责，社会组织和公众对自身应负的责任也由政府承担了，这是任何政府都承担不起的。因为政府提取公共财力和调动资源的能力毕竟是有限的。提取财力和调动资源能力的有限性与其所承担责任的无限性是不相称的，其结果只能是危及政府的合法性能力。社会组织和公众遇到什么问题都去找政府，而政府没有能力解决一切问题。因此政府必须从实际出发，认识到自身能力的有限性。应当充分认识到，一些社会事务应由社会和公众自己去处理，其责任由其自负。这样才会调动起社会、社会组织和公众的积极性，把事情办好，减轻政府的负担。
2.要实现从政府统治向政府管理的转变
政府是进行阶级统治的工具，是代表和执行统治阶级意志的。任何政府都有统治作用，这一点不能有丝毫动摇。我们说要实现从政府统治向政府管理的转变，并不是讲用政府的管理作用代替其统治作用。主要讲政府的统治作用与其管理作用在方式方法和作用范围上是有区别的，不能用统治方法来管理社会事务。政府的基础是权威，但统治和管理两者对权威的要求是不同的。统治以暴力为后盾，是强制的，它要求“必须如此”，但管理却不同，它虽然有强制成份，但主要是用法律予以规范，政策予以引导，它要求“应该如此”。用行政命令和强制方法去管理社会经济、文化和其它社会事务，就会使社会缺乏生气和活力。在社会主义市场经济条件下，这种方法就不行了。社会主义市场经济有其自身规律，用统治方法管理市场经济只能使市场窒息。管理方法是用政策规范、宏观调控等手段进行管理。统治方法是政府万能的必然产物，它认为只要有一种社会事务，政府就应有一个相应机构，唯恐出现权力真空、统治真空。
3.要实现从计划经济向社会主义市场经济的转变
在经济领域实行统治方法必然是计划经济。诚然，任何国家都制订经济发展计划，但计划怎样予以落实则有很大区别。市场经济国家则用宏观调控、政策引导等管理方法来实现计划，计划经济国家则形成高度集中的经济体制，用统治方法实现经济计划。计划细微到每块地种什么、每个工厂生产什么。物质进行调拨，产品进行分配，有产品没市场，有数量没质量。改革开放以来，我国政府对高度集中的经济体制进行改革，市场经济已初步确立，但人们统治经济的观念并没有根除。经济一旦出现问题，就用统治方法进行干预，一统就死。目前企业的自主权仍没有落实，盈利企业政府不愿放手，亏损企业抱住政府不放，等待政府输血。这种现象是统治经济必然出现的。社会主义市场经济则要求政府是经济计划的制订者，政策和市场规则的制订者和维护者，而不要求它是经济的统治者和直接参与者。这种转变需要一个过程，但是必须尽快地实现这种转变。
4.要实现从政府部门利益向公众利益的转变
应当承认，政府本身有其自身的利益，政府各部门也各有其利益，而且中央政府与地方政府的利益也有很大区别。政府行为和国家公务员的行为与其自身利益有密切关系。政府成本过高则是政府追求自身利益的必然结果，而乱摊派、乱罚款则是公务员利益驱动的必然结果。
作为政府，就当把公众利益放在第一位。任何一个国家的政府都把公众利益作为政府管理的宗旨。政府是一个不以赢利为目的的社会组织。政府和国家公务员在处理社会事务时不谋私利，这是政府实现其合法性能力的主要途径。为人民服务不是一句空话，政府和国家公务员必须做到“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”，其责任是安邦治国。如果反其道而行之，只能出贪官，遭民怨，脱离人民群众。但我们必须承认政府和国家公务员有自身的利益。这种利益由国家和法律予以维护。但是这种利益必须服从公众利益和国家利益。这种利益是国家行政机关膨胀和难于精简的内在原因之一。
5.要实现从人治向法治的转变
改革开放以来，我国法制建设取得了巨大成就。制订了各种法律，人们的法制观念也加强了。但应看到我国要成为一个法治社会还应做许多工作。有法不依，执法犯法，权大于法，言出法随的现象还相当严重。我国是人治传统悠久的国家，人治现象不可能在短时期内消灭。但是我们必须实现从人治向法治转变。
以法治国，就要求政府的任何政策和行为都必须符合宪法和有关法律。宪法是我国一切社会组织和公民的行为准则，政府和国家公务员的行为都不能违背宪法。我国没有宪法法院，政府完全靠自律来遵守宪法。地方政府和基层政府违背宪法和相关法律的行为时有发生，县、乡两级政府较为严重。以言代法，权大于法，对法律解释的随意性等，并不能说是少数现象。一个县级市有两千多种收费项目，执法人员可以随意罚款，政府在利益驱动下乱占土地，这些现象都是违法行为。公民犯法有政府管，政府违法谁来管，仅靠舆论监督或其它形式的监督的作用毕竟是有限的，目前情况下还仍靠政府本身加强法治观念，加强自律意识。
以法治国，要求依法管理社会事务，尤其是要依法管理经济。社会主义市场经济从本质上讲是法制经济。市场经济是以利润为基础，利润驱动下的市场不可能自然而然地遵守法律，必然依法管理。这是政府的重要责任。市场的不规范的行为会侵蚀政府，会出现权钱交易现象。因此，社会主义市场经济对政府依法管理经济提出了更高的要求。它要求政府面对市场经济必须规范自身的行为，必须有很强的自律意识和接受监督的意识，要求不得以言代法和人治的随意性。
6.要实现从官本位向以民为本的转变
我国是一个吏治历史十分悠久的国家，权力和官位在我国传统价值观中占有十分重要的地位。新中国成立后，这种价值沟观也没有根本改变。正是因为人们重视官位和权力，才会有人治的产生。讲排场，讲阔气，实际上是讲“官气”。开会得有领导人到场才有气派，开业有领导人到场才够档次，开工有领导人剪彩才够重视。官本位的另一种表现就是无论是什么样的社会组织，都与行政级别挂钩。在社会主义市场经济条件下，局级企业也不会因为级别高而不亏损、不倒闭，科级公司也不会因为级别低而不盈利、不发展。
正因为这样重视“官位”，级别就成为了衡量一个人权势大小的准绳。而没有级别的普通百姓则不被人重视。孟夫子早就提出以民为本的思想，唐太宗也把民喻为水。我国是人民当家作主的社会主义国家，“官本位”是要不得的。我国的国家公务员是人民公仆，公仆应竭诚为主人服务。“门难进、脸难看、事难办”则是颠倒了主仆关系。
要彻底改变官本位现象，就要取消政府组织以外其它社会组织的行政级别，要树立全心全意为人民服务的思想。
二
政府在转变观念的基础上，要正确地界定如下的关系：
1.政府与社会的关系
界定政府与社会的关系，主要是界定政府的权力界限和管理范围。政府有管理社会事务的责任，并处于主导地位。政府权力究竟在什么范围内行使有利于社会发展，这是问题的核心。正确处理两者之间的关系，首先要求政府将权力限制在维护统治、管理社会事务的范围之内。但管理的社会属性，又要它作为社会公共事务的管理者。然而这不等于说社会的一切事务都应由政府承担管理责任。政府权力无限，则会造成社会萎缩，社会没有自治、自改和自组能力。这会造成本应由社会自己解决的问题，自身应承担的责任，也由政府去解决去承担。这无疑加重了政府的责任和负担，政府也没有能力去承担。因此，政府应将社会自身能管的事务交给社会去管。
政府要培养社会的自治、自理和自组机制，加强社会的活力和责任感，让社会承担责任。如希望工程是社会行为，但它起的作用却很大，取得了很好的效果。其它如社会保障、社会救济等方面，社会都有能力去完成，政府只需给予必要的支持。
要使社会发育起来，使其有自治、自理和自组能力，就要求政府不要对社会干预太多，不要扩大管理范围。表面看来，政府部门太多，而实质上其出发点是要对社会严格控制和严格管理，唯恐出现管理真空和权力真空。这样使国家只有政府与社会两个单元，政府直接面对社会，政府没有回旋余地，不利于管理。因此，政府必须培育和发展社会自治组织，让它们承担管理责任。我国农村建立的村民自治组织村委会就是很好的形式。村委会本身并不是一级政府，但它却起到了村级行政管理的作用。村委会领导并不要政府发工资，村里的事情由村民解决，政府只给予必要帮助和支持。
2.政府与社会组织的关系
社会组织包括工厂、企业、学校以及各种事业单位。这里主要指企业以外的各种社会组织。社会组织是社会的重要组成部分。政府不能包管社会组织，而应让它们自立。这一点非常重要。虽然目前社会组织经费靠拨款的现象有所改变，但并没有根本改变。除了学校政府应给予必须的经费支持外，其它各种社会组织应当逐步走向自理。社会组织应当面向社会，其生存能力就看其对社会的适应能力，而不是靠政府支持。政府对他们只有政策引导、必要支持和管理责任，而没有必须保证其生存与发展的责任。应当把社会组织的建立和解体看成是十分正常的现象。政府不要直接管理社会组织，直接管理就有直接责任，社会组织就有权向政府要钱要物，而政府的资源毕竟有限，会有不堪重负之忧。
3.政府与企业的关系
政府与企业的关系是政府与社会组织关系的重要组成部分，之所以专门谈两者之间的关系，因为它关系到政府职能根本转变的问题。政企分开指政府与国有企业之间的关系。国有企业为国家所有，实现政企分开难度较大。经济体制改革进行了这些年，政企分开的问题并没有解决，其原因也在于此。国家是企业的拥有者，自然关心企业的资产、经营状况、利润和发展。政企分开主要涉及两权分离，其实质是给予国有企业的自主程度问题。政府不应当干预企业的生产和经营，而应让他们面向市场，而企业也不得让政府输血。尽管理论界对政企分开有各种看法，但是国家是企业的拥有者是不能改变的事实。不管政企分开到什么程度，产权仍归国家所有。所以，政府与企业的关系，就应是政府放手让企业自治、自理、自立、自组。如果按西方发达国家那样实行政企分开，那是不可能的。政府对国有企业不闻不问，那企业岂不是变成了企业法人的私有财产了，这对广大人民群众是不公平的。现在化公为私、国有资产流失已相当严重，政府完全撒手不管是不可取的。
4.政府与市场的关系
在社会主义市场经济条件下，政府与市场的关系至关重要。政府不能像在计划经济条件下那样去管经济。如果那样管，社会主义市场经济就无法建立起来，只会形成统治经济或割据经济。政府的作用主要是用宏观调控的手段来规范和引导市场。它制订规范市场行为的法律与法规，反对不正当竞争等市场失范行为，用金融政策、货币政策和投资政策引导市场趋向。资源配置由市场自身独自完成，商品价格由市场自主调节。但政府也不是完全放弃对市场干预，在事关国计民生的重大经济问题上政府也要进行必要干预。但这种干预是有限的，不是经常进行的，而且方式方法也不同于计划经济。
政府另一个作用就是向公众提供市场无法提供或不愿提供的公共产品。如环境保护、社会保障、资源保障、基础设施、国民教育，维持社会公共秩序等。
5.政府与社会中介组织之间的关系
社会中介组织是当代发达国家为数最多的社会组织。它们是社会发育的必然产物。精简政府机构是非常重要之改革，但政府机构精简之后，社会事务由谁来管？如果没有社会中介组织来填补因精简而造成的管理真空和权力真空，就会出现混乱。管理真空和权力真空的出现，是历次政府机构改革都面临的问题。其解决办法有两个，一个是恢复政府机构，另一个是中介组织承担管理责任。前两次采取了恢复政府机构的办法，这是不可取的。发达国家之所以政府机构少，其原因是中介组织多，绝大多数行业都有行业协会。中介组织起着政府与社会组织和公民的中介作用。它们不是政府部门，但它们可以受政府委托进行行业管理，贯彻和执行政府制订的法律和政策，规范行业行为，反映行业要求，提供咨询意见和市场信息，参与政府决策。它们是社会主义市场经济不可缺少的社会组织。中介组织不发展，政府机构改革就不能落实到实处，宏观调控也难以实现，间接管理也只是一句空话。但中介组织毕竟不是政府部门，它们不能是翻牌的政府机构，也不应当定什么级别，政府不应该给予财政支持，其经费应由行业管理下的各种社会组织提供。
6.政府与公民之间的关系
在我国，政府与公民之间的关系似乎已经很清楚了，其实不然。我国政府与公民之间的关系是政府包管一切的关系。改革开放以来，这种状况虽然已有些改变，但并没有从根本上改变。我国在改革开放以前，是以公平为管理准则，以至将公平发展为平均主义。我国实行的是供给式的社会福利政策，一个公民只要成为一名公职人员，其一切都由国家包下来。其结果是人浮于事，两个人的工作五个人干，干多干少报酬一样。这样造成政府不堪重负，养成了公民对政府的依赖性。公民自身遇到什么问题都要靠政府给以解决，而实际上公民也只有通过政府才能解决自身的问题，因为公民确实也没有自理能力，公民之间也确实没有自组能力和自助能力。
改革开放以来，我国以效率优先、兼顾公平作为管理准则。政府也意识到了它没有能力包管公民的一切。效率优先，就必须改变人浮于事的状况。政府机关、企事业单位都进行了精简。因此政府也开始培养公民自理、自组和自助能力。改革开放初期出现的个体户，现在下岗人员自谋生路等，都是培养公民的这种能力。诚然，政府有责任为公民创造就业机会，但是公民自己必须有就业的积极性，不能等政府安排，公民应当把就业当作自身的责任。我国政府目前启动的再就业工程，就是为下岗职工创造再就业机会，这说明我国政府对公民是负责任的。但公民愿意不愿意就业则是公民的自身行为。有的下岗职工至今没有就业，究其原因，不是没有就业机会，而是因为有的人脏活不干，累活不干，收入少不干。表面上看是择业观的问题，而实际上是缺乏自觉意识，有的人不想自谋生路，等政府安排一个理想而收入多的工作。这就是公民对自身缺乏责任感。公民应逐步走向自理、自主、自立。政府只能为公民提供就业机会和必要的政策，但许多物质需求和精神需求都应由公民自理。政府有责任为短期下岗职工提供最低生活保障，但不能长期的或无限期的提供这种保障，否则会养一批靠政府救济、无所事事的闲人、懒人。一个公民没有自理、自立、自主和自助能力的社会是一个不成熟的社会，是一个缺少发展动力的社会。
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