政策透析——我国国有经济改革的新趋向，本文主要内容关键词为：国有经济论文,我国论文,政策论文,新趋向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
继颁布“九五计划”后，党的十五大又一次提出了加快推进国有企业改革的决议，根据这一决议，在产业结构调整的同时，将对国有经济进行战略性重组。这一重组是以“抓大放小”为手段，通过各种金融工具和法律及政策杠杆的使用，力图使企业的技术改造、企业资本结构的改善、企业制度的改革和企业管理的加强结合起来，以提高竞争力。作为这一战略性重组的产物之一是出现企业间的收购和兼并浪潮。
背景
在90年代中后期， 我国经济出现上述变革是有其深刻原因的。 自1978年起，国有企业改革一直是我国经济体制改革的重要内容之一，其重心集中在如何提高国有企业的效率。经过十几年的改革，在我国国有企业的全要素生产率提高的同时，其外部环境却发生了变化：
1.我国经济由80年代的全面短缺走向相对过剩，市场环境变得严峻起来，销售代替生产成为企业第一位的问题；
2.非国有经济的明显竞争优势使其市场份额，特别是竞争性行业的市场份额日趋扩大，对国有经济的压力日益加强；
3.90年代对外开放的深化，进口的增加和外资的大规模进入中国，使市场竞争更为激烈，加大了国有经济的压力。
90年代上述外部环境的改变，直接引发了有关国有经济的两个变化：
1.国有经济在工业生产总值中的比重加速下降：1992年，国有企业在工业生产总值中的比重第一次降到50%以下，为48.1%，到1996年，这一比重仅为29%（见表1）。
表1 若干年份国有经济占工业生产总值中的比重（%）
197819921993199419951996
工业总产值 100.0100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
国有经济 77.6 48.143.140.8 32 29
2.国有经济的效益下降：1995年国有独立核算工业企业的主要经济效益指标都较上年有较大幅度的下降（见表2）。
表2 1995年与1994 年国有独立核算工业企业主要经济效益指标比较
年份 资金利税率 产值利税率 每百元销售收入 工业成本费用
(%)(%) 实现利润(元) 利润率(%)
1994年
9.77 11.373.75 4.71
1995年
8.01 11.102.55 3.22
1995年比
1994年下降
18.01
2.3032.0031.63
(%)
国有经济的上述状况反映在财务指标上必然是：
1.资本赢利能力低。根据1996年《中国统计年鉴》计算，1995年，国有独立核算的工业企业资本金占全部独立核算工业企业资本金的比重为51.82%，资产总额比重为59.91%，实现的利润总额仅占40.71%。国有资本投入产出率明显地低于非国有资本（见表3）。
表3 1995年国有独立核算工业企业投入产出情况表（亿元）
资本金 资产总额利润总额
全部工业 21552.8679233.861634.93
国有工业 11168.1547472.06 665.62
国有比重(%) 51.82
59.91 40.71
2.企业负债率高，偿债能力低。1995年，国有企业的资产负债率为65.9%。企业负债率高，导致利息负担重。利息的支出已成为国有企业亏损的一个重要原因。而企业的亏损又使其偿债能力进一步弱化，使银行信贷资产质量下降，金融运行面临着更大的风险。
由上，客观决定了必须加快国有经济的改革步伐。而1994年开始的全面性的税制和财政体制改革，不仅限定了政府财政支出的范围，而且使政府财政收入在很大程度上不再依赖国有企业的利润，从而也为大范围的国有经济改革提供了可能条件。
新战略
我国国有经济的问题，不仅源于国有企业产权界定的缺陷和政企不分的状况，以及由此导致的经营机制僵化，更重要的是还源于国有经济布局太分散，使国有企业产业分布不合理。我国现有国有企业30.5万户，几乎遍布所有的行业，从工业内部39个行业看，行行都有国有企业。1994年，国有企业资产总额比重最高的行业达到99%，最低为11%，平均行业比重为61%。在一些国有经济没有必要进入的行业，如第二产业中的食品加工、服装、家具、文体用品，第三产业中的理发、浴池、饭馆、旅店、百货商店，单个企业规模小，却都有相当比重的国有经济。处于这些行业中的国有企业，大都缺乏竞争优势，既不能带来经济效益，也不能取得社会效益（见表4）。
表4 1995年不同规模国有独立核算工业企业资金利税率的比较单位：亿元
企业类型流动资产年平均余额固定资产净值年平均余额
大型企业
11156.50 11485.33
中型企业3928.49 3219.43
小型企业3342.14 2769.35
平均水平
18427.13 17474.11
企业类型 利税总额资金利税率(%)
大型企业2276.2110.0
中型企业 385.43 5.4
小型企业 212.52 3.4
平均水平
—
8.0
我国国有经济的上述情况决定了其改革应采取与80年代不同的形式。80年代，国有企业的改革仅仅是在企业层面上，是单个企业的改革，而目前，不仅是企业内部治理结构的改革，而且涉及到产业的重新整合，是对国有经济的重新调整，即党的十五大提出的“国有经济的战略性重组”，“从整体上搞活国有经济”。
这一改革新内容具有以下几个含义：
1.改变国有企业改革是企业自己的内部事务，企业外部仅仅是配合和协调的看法和做法。相反，应将国有企业改革提到全社会的高度去认识，各级政府有责无旁贷的责任。
2.国有企业仅仅是国有资本的一种形态。从整体上搞活国有经济实际上是从整体上搞活国有资本，而其基本要求是增值保值。从这个角度出发，国有资本可以从企业实物资产中退出，转向别的资本形态。与此同时，搞活国有资本的关键是切断企业与国家之间的父子关系，国家仅以出资人的身份出现，仅以自己的出资额对企业负有限责任。国有资本可以采取包括独资、控股、参股等多种形式存在于企业，不要只拘泥于独资这一种形式。
3.从整体上搞活国有经济还应与国家的发展战略联系在一起，充分考虑其产业和行业的分布情况。从一般情况看，需要国有经济进入的领域有：具有显著外部性的领域，如大型交通运输和水利设施以及环境保护工程等；具有自然垄断性的领域，如城市供水、供电、煤气、通讯以及某些严重稀缺的自然资源生产部门；具有信息严重不对称的领域，如部分金融和医药生产部门；仅靠市场力量难以筹措大量资金的，具有较高风险的某些幼稚工业、基础产业和支柱产业等。对一般性的竞争性行业，国有资本可参与也可不参与，视实际需要而定。而对一般性的竞争性行业中的中小企业，国有资本可考虑以适当的方式退出。
上述国有经济改革新含义的组合构成了改革的新战略，即“抓大放小”战略。
抓大放小
所谓“抓大放小”是基于下述考虑：
1.以提高国有资本质量为出发点，通过更为有力地放开小企业来促进国有经济的结构调整，使国有资本向高效益领域转移。这是因为：与国有资本总体质量状况相比，国有小企业的资本质量明显低于国有大中型企业（见表5）。
表5 1995 年不同规模国有独立核算工业企业产值利税率水平的比较单位：亿元
企业类型
工业总产值利税总额产值利税率(%)
大型企业15907.27 2276.21
14.3
中型企业 5302.35 385.437.3
小型企业 4680.31 212.524.5
全部企业25889.93 2874.16
11.1
2.从提高国有资本运营效率入手，以优势企业为生长点，以产业重组为核心，通过收购兼并，带动国有资产的改组，有针对性地抓好大企业。这是因为：我国目前正处于经济快速增长，结构急剧转换的历史时期，重化工业化的趋势已经出现，国民经济的先导部门将逐步转到汽车、住宅、新型家电等部门。根据国际经验，整个经济能否上一个新台阶取决于一批生产技术含量高、附加价值高、在国际国内有竞争力产品的大型和特大型企业。与此同时，大型企业的资产质量状况也普遍地好于小企业（见表6）。
表6 1995年不同规模独立核算工业企业产值利税率水平的比较单位：亿元
企业类型
工业总产值利税总额产值利税率(%)
大型企业21827.62 3072.72
14.1
中型企业 9077.53 654.92
7.2
小型企业24041.71 1322.69
5.5
全部企业54946.86 5050.33
9.2
根据上述考虑，1995年以来，在放开放活小企业方面，通过股份制改组、租赁、托管、股份合作、引进外资、兼并破产等多种形式进行小企业的改造，并通过综合性的政策支持（例如1996年300 亿元的银行呆帐准备金）在110个城市进行了全面性的优化资本结构的试验。 到目前为止，仅在“优化资本结构”的试点城市就有260 家企业进入破产的法律程序，336家企业被兼并，93.5亿资产和17.2万工人得到安置。 在搞好大企业方面，对1000家重点企业进行分类指导，在信贷、财政政策等方面对重点企业进行倾斜性扶持，并在首批300 家企业实行主办银行制度，据统计，1996年下半年全国流动资金贷款的1／3流向了300 家重点企业。组建国有控股公司也是“抓大”的一项重要内容，1996年国家已批准中国有色金属总公司和中国航空工业总公司进行国有控股公司的试点。
随着“抓大放小”的进行，自1996年开始，中国出现了企业收购兼并的浪潮，它既包括绩效好的企业的合并（强强联合），也包括绩效好的企业对绩效差的企业的兼并（强弱联合）。从目前情况看，这些合并大致有以下几种形式：
1.国有企业之间的合并。这种合并一般是在企业自愿的基础上进行的。一旦它们达成协议，政府便依据协议对其资产进行无偿的划拨。
2.国有企业与非国有企业的合并。这种合并一般是采取国有企业有偿转让的形式，其价格是可以协商的。
3.国有企业与外资的合并。国有企业与外资共同建立的合资企业早已有之，但是与传统形式相比，现在又有了外资直接入股中国国有企业母公司的形式，而不仅仅拘泥于与中国国有企业合资建立第三家企业的形式。
4.借助于中介机构对企业的资产进行重组，即投资银行业务。
需要指出的是，中国尽管出现了企业收购兼并的浪潮，但其进展是不平衡的。这取决于以下几个因素的处理：
1.对原有的过度就业员工的安置；
2.对原有的过度负债的处理；
3.与原有政府主管部门，特别是地方政府部门的政企关系的协调。
实践表明，其收购兼并的难易程度取决于上述顺序的组合。一般而论，政府主管部门首先考虑的是就业员工的安置问题，其次是债务的处理问题，再次才是其他问题。
进展与趋势
从目前的情况看，一般而论，在放小方面进展顺利，全国各地根据自己的实际情况，因地制宜地采取了诸如出售、租赁、承包和股份合作制等形式正在对国有小企业进行实质性的改革。其中股份合作制又是其主要形式，约占已改制企业的60%以上。与此相比，在抓大方面进展并不突出。主要原因是涉及到企业如何重组其资产，特别是如何处理其债务问题。
80年代初实行“拨改贷”以来，国家基本上停止了对已有企业的资本金注入，而以银行贷款的方式维持企业的生产和投资。这一方面造成了产权关系的混乱（其突出表现是在企业用银行贷款投资所形成的资产归属上的混乱），另一方面又使企业资产结构中负债比例过高，企业还本付息的负担很重。不仅那些经济效益不好的企业难以为继，而且那些经济效益较好的企业也因沉重的利息负担而变得艰难起来。问题的严重性还在于，相当一批长期亏损，资不抵债且扭亏无望的企业，依赖银行贷款的“输血”得以度日。从某种意义上说，这种贷款已属于“政策性贷款”，因为这些早应破产却不能破产的企业实际上起了稳住一部分就业人员的作用，成了一种特殊的保险公司。对这些企业来说，向银行还债基本上是没有希望的。用一般的商业原则处理这些债务，不仅许多企业无能为力，而且还可能触发银行信用危机。
上述情况表明，需要找出一些适应转轨时特殊情况的解决办法。
1.协调银行和财政的关系，重新安排国有经济的资产债务结构。一方面，通过产权转让等方式，调整国有经济的行业分布和企业分布，将调整收入以资本金形式注入那些符合国家产业发展方向，有优势、有潜力的大公司中去，同时通过授权经营等方式将国有企业的利润以资本金的形式返回企业，以扩大企业资本金的比重；另一方面，通过扩大银行坏帐准备金的提取和使用，以停息挂帐或免息挂帐来冲消一部分企业债务，特别是企业的利息负担。
2.创立和发展金融中介组织，用多种方式，如托管、债务拍卖等方式，探索和解决企业中债权转股权的问题。
3.积极发展资本市场，特别是股票市场。这不仅为企业筹措资金提供了新渠道，减少了对银行的借贷依赖，进而减少了银行的风险，而且更为重要的是，通过企业上市等，确立了企业的资本金制度，改善了企业的法人治理结构。
毫无疑问，若要在上述方面取得进展，一个重要的条件是发展资本市场。事实上，与国际经验相对照，我国金融资产结构不仅与发达国家的平均值，而且与东亚发展中国家的平均值都存在着很大的偏差。银行资产占GNP的比重明显偏高，而其他金融资产占GNP的比重明显偏低（见表7）。因此发展中国的资本市场是有相当大的发展余地的， 而且它也是减少金融风潮发生可能性的重要措施。
表7 各国金融资产结构的比较（1993年）单位：10亿美元
M2 表二:各国金融 银行资产
资产结构(1993)
US$
%OF US$
%OF
GNP
GNP
中国a 519 88 547
128
香港 119109 200
182
印度尼西亚69 48 8559
韩国 139 42 22969
马来西亚 54 88 6093
菲律宾 22 42 2851
新加坡b 51 92 92
167
泰国
98 79 11895
平均值
73.5 105.5
德国 1184 652766
145
日本 46331116338
150
英国 885 962101
223
美国 4031 64347155
平均值 84143.25
股票市值 债券市值
US$%OF US$ %OF
GNP FNP
中国a
419 47 11
香港
385 352
6
5
印度尼西亚 33
23 13
9
韩国
139
42 138 42
马来西亚 220 342 36 54
菲律宾
40
74 24 43
新加坡b 133 240 38 70
泰国
130 104 10
8
平均值148.25
30.25
德国
463
241587 83
日本 3000
712887 68
英国 1152 122 311 33
美国 5224
836993 112
平均值75 74
资料来源：
The Emerging Asian Bond Market,The World Bank,June 1995
Intenational Financial Statistics.
Emerging Markets Database,Intenational Finance Corporation
Country Reprots and World Bank Staff Estimates
Hong Kong Monetary Authority HK $
money supply andbanking assets
a/Specialized financial insitutions only.
b/Deposit Money Banks only.
因此，以建立资本金制度为中心，以降低资产负债率为重点，协调财政和银行关系，发展资本市场，从而为大公司的出现与成长创造条件，就成为新的改革趋势。
若干结论
根据上述分析及目前中国国有经济改革的现实情况可以得出如下结论：
1.自90年代中期后，中国国有经济的改革发生了战略性的调整，即由过去的单个企业改革转变为整体上的改革。其基本手段是“抓大放小”，并在此基础上辅以相应的配套措施。
2.随着这一新改革战略的实施，中国出现了企业的收购兼并浪潮。它集产业调集，企业改制和资本重组于一身，并由此形成一些大的企业集团，例如长春第一汽车制造集团等。
3.从已发生的收购兼并的案例看，对一般性企业而言，政府更关心员工的安置和负债的处理问题，这常常是谈判的关键环节。
4.预计随着收购兼并的进一步发展，资产组合的难度将越来越大。这将为专业性投资银行提供发展空间。
5.为了适应大公司出现和发展的需要，中国的资本市场将有长足的发展，新的金融工具也将不断涌现。