境外国有资产审计的体制改革，本文主要内容关键词为：国有资产论文,体制改革论文,境外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现行境外国有资产审计体制
境外审计是我国实施改革开放政策的成果，是在全球经济化的大环境下，我国经济参与国际经济合作的重要方式，也是审计职能的进一步延伸与拓展。在当今经济危机对我国各行各业带来的不利影响日益明显的条件下，如何加强国有资产审计体制建设，防范与化解国有资产损失的风险显得非常重要。境外国有资产审计体制是国有资产审计体制的有机组成部分，我国的国有资产损失很大一部分来自境外国有资产损失，因此明确我国境外国有资产审计目标，健全与完善境外国有资产审计体制，对实现国有资产保值增值具有重要意义。
（一）境外国有资产审计的目标
十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出：“国有资产管理机构对授权监管的国有资本依法履行出资人职责，维护所有者权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失”。《企业国有资产监督管理暂行条例》也明确规定，为建立适应社会主义市场经济需要的国有资产监督管理体制，……，实现国有资产保值增值，制定本条例。《境外国有资产管理暂行办法》认为境外国有资产管理是为了维护国家境外国有资产的合法权益，保障境外国有资产的安全完整和保值增值。可以看出，国有资产监管的根本目标是实现国有资产保值增值，防止国有资产流失。审计作为有效的监管方式，也应当服务于国有资产管理的根本目标，服务于社会主义市场经济，促进我国国有经济稳定增长。境外国有资产审计总体目标应是维护境外国有资产的安全完整，实现国有资产保值增值，防止国有资产流失。
（二）现行境外国有资产审计体制
境外国有资产审计体制是指政府机构为实现国有资产保值增值的总体目标而实施审计监管的一系列政策和程序的总和，主要包括审计组织结构、审计的主体、审计方式、审计对象和内容等方面。目前对我国境外国有资产进行审计的主体有国家审计、社会审计和内部审计。国家审计是指由国家审计机关或政府职能部门从维护国家利益的角度对境外国有资产的财务收支进行审计，主要包括国家审计署、国有资产监督管理委员会和财政部等政府部门。社会审计是指社会中介机构接受审计机关或政府职能部门的委托对境外国有资产的经营状况进行审计。目前会计师事务所主要受审计署、国资委、财政部、证监会、商务部等监管机构的委托执行审计。内部审计是由公司内部审计机构自主或受托对境外国有资产的经营状况进行审计。
目前境外国有资产审计方式主要有直接审计、委托审计和受托审计。根据《企业国有资产法》和《境外国有资产管理暂行办法》的规定，直接审计主要是由审计署和财政部进行审计，而委托审计主要以国有资产监督管理委员会为审计主体，受托审计则以内部审计机构和会计师事务所为主进行审计。
《中华人民共和国企业国有资产法》、《中华人民共和国审计法》和《境外国有资产管理暂行办法》为我国境外国有资产审计体制设计提供了直接依据。我国境外国有资产审计体制是国有资产审计体制的延伸和扩展，以这些法律法规为依托，其审计体制也应是政府审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责的双重领导制，对境外国有企业和国有控股企业的资产、负债和损益进行审计监督，同时财政部对境外国有资产的部分重点事项实行检查和审核，国有资产监督管理委员会则对境外国有独资企业或公司的财务报表进行委托审计，也可以通过境外国有控股公司的股东会委托境内或境外会计师事务所对公司的财务报表进行审计。国家审计署、财政部和国有资产监督管理委员会是境外国有资产审计的主要审计主体，审计对象都是境外国有资产，但三者审计的着重点有所不同。国家审计署侧重于资产、负债和损益审计，也就是说是以财务审计为主，同时审计署也是国有资产运行效率和效果的监管人，应当对国有资产监督管理委员会进行经济责任审计。财政部是境外国有资产管理制度的制定者，负责对制度的实施、境外企业国有资本的经营绩效和运营情况进行检查监督，并对境外企业重大运营决策进行审核，因此，财政部的重点是财务审计和绩效审计。国有资产监督管理委员会代表国务院履行出资人职责，主要负责向出资的国有独资企业和国有独资公司派出监事会，对国有独资企业、国有独资公司和国有控股公司进行财务监督，因此，国有资产监督管理委员会的基本职责是进行财务审计。而我们认为，国有资产监督管理委员会的职责还有经济责任审计。我国的国有资产管理体制自从2003年国有资产监督管理委员会成立起发生了巨大变化，形成了我国人大——国务院——国有资产监督管理委员会——国有资产经营公司——国有资产经营单位的新型国有资产管理体制。全国人大将国有资产委托给国务院或地方人民政府，国务院或地方人民政府专设国有资产监督管理委员会，负责国有资产所有权管理，同时在国资委下设国有资产经营公司，行使国有资产的运营权，将国有资本投资于企业进行经营，这个过程有三层委托代理关系，一是全国人大将国有资产委托给国资委管理，二是国有资产监督管理委员会与国有资产经营公司的委托代理，三是国有资产经营公司与国有企业之间的委托代理，从而产生了经济责任审计的需求。
我国现行境外国有资产审计体制
我国现行境外国有资产审计体制如上图所示。从图中可以看到，对境外国有资产进行审计的政府部门主要有审计署、国资委、财政部和商务部，涉及到的审计工作包括财务审计、经济责任审计和绩效审计，并以财务审计最为普遍，四个部委每年都会对境外国有资产进行财务审计。国家审计署作为独立的政府监管者，负责对国资委进行经济责任审计，而国资委和商务部则对境外企业的主要经营负责人进行离任和任期经济责任审计。在有些情况下，国家审计署会委托会计师事务所对境外企业进行财务审计和经济责任审计，有境外子企业的境内中央企业可以自主或受国资委委托对境外子企业进行定期内部审计。
境外国有资产审计改革的实现路径
境外国有资产审计改革是顺应我国经济结构不断调整、经济社会快速发展的必然要求，其改革不仅要靠政府建立优良的审计体制，还应有注册会计师行业提供坚实的后盾。正如国办发56号文所指，注册会计师作为推动经济社会快速健康发展的一支生力军，对维护国家经济信息安全发挥了重要作用。随着我国与世界各国的经济合作越来越密切，要求注册会计师跳出传统审计业务的思维模式，面对新形势下更多新审计业务的挑战。56号文为我国注册会计师开展境外审计业务提供了有力的法律支持，标志着我国注册会计师行业在国务院的引导下开始走向国际市场，境外审计服务作为一项新型的非传统审计业务开始积极发展。
目前我国注册会计师对于境外传统和非传统审计业务的参与程度都不高，这一方面因为境外审计业务相对于传统审计业务而言产生时间短，在实践过程积累的经验也不多，这可能造成注册会计师对其认识不足。另一方面，法律法规对境外审计业务的规定制约了我国注册会计师审计的发展。例如财政部2004年发布的《企业年度会计报表审计工作管理的若干规定》提出“企业在境外投资设立的企业，其年度会计报表审计按照所在地有关法律规定执行”，这一规定就限制了注册会计师审计境外企业。国务院1994年发布的《股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》指出“公司境外上市应聘请符合国家规定的、独立的会计师事务所审计公司年度报告”，这一规定模棱两可，从香港上市公司的审计实践来判断，红筹股公司境外上市后基本上都由境外审计师审计，AH股公司属于双重上市公司，虽然由境内外审计师共同审计，出具两份审计报告，但境内审计师对其进行审计遵循的是《公司法》，并没有专门的境外审计法规支持，境外上市公司的年度报告由境外审计师审计是约定的非正式规则。可见，要贯彻56号文件精神，需要政府和行业组织创建一个有利于开展境外审计业务的法律环境，笔者建议，首先应当对现行的法律法规进行必要的完善，或者根据《会计师事务所服务经济社会发展新领域业务拓展工作方案》的要求制定关于境外审计业务的执业准则和指南，这样注册会计师执行境外审计业务就会有章可循，境外审计业务质量也会有保证。其次由于境外审计业务是一项新型业务，建议加强注册会计师境外审计业务技能培训，如强化英语口语和专业英语的应用能力、增加对审计客户境外资产分布较多的国家的法律制度培训、境内外会计审计准则差异的处理能力培训、增强对国外注册会计师的法律责任了解等。
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