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加强城乡结合部党组织建设是各级党委高度重视的党建工作新领域。以加强党建促进社会管理、在加强管理中更好地发挥党组织的领导核心、战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，对推动科学发展、促进社会和谐、保障改善民生有着重要意义。为了切实加强城乡结合部党建工作，我们到山东、新疆等地进行了专题调研，总结各地结合实际的创新实践，提出了进一步加强城乡结合部党建工作的建议。
一、城乡结合部及其党建工作的特点
从调研情况看，城乡结合部是随着经济社会发展所形成的与城区(县级及以上城市)接壤或环抱，而又没有纳入城区管理服务体系的区域。主要包括5种类型：一是城郊村和城郊农村社区。二是城中村和城中“特殊区”。主要是在城市建设中因种种历史原因未被划入城市管理序列的农村；农民进城打工、经营相对集中聚居的社区。三是城区内无归属管理社区。主要是前些年房地产开发不规范，房子建成卖掉，开发商撤走，社区管理缺失而无归属；原先由单位所建职工住房，产权归个人所有，后又有新住所，原住房逐步卖给社会散户，其社区再无新的归属；过去单位的办公区和家属院，后因单位撤销或破产，其地产又未移交当地的小区。如新疆克拉玛依市区内的八一新村、建工新村、教育新村，原是新疆生产建设兵团农七师、农八师所属建筑公司房产，公司已宣布政策性破产，原职工及其子女就业和生活来源主要靠房屋租赁，成为原上级部门无力管、地方政府管不到的区域。四是各类经济开发园区的周边村。五是大企业及大项目“落户”后的周边村等。
城乡结合部有5个特点：一是社会结构的多元性。区域内既有农村、村改社区、各类非公有制企业、小作坊、废品收购站点等，又与城市社区、党政机关、学校、医院等毗邻交错，其格局时常处于不断变迁调整中。二是居民构成的复杂性。村民、城市居民、流动人口混杂，越是大城市或经济较发达的城市，其城乡结合部流动人口所占比例越高，有的外来人口甚至是本地居民的几倍。流动人口一般收入不高、职业不固定、居所不固定。三是社会管理的无序性。由于居民混杂、户居人口复杂、人口流动性强，导致出现社会管理“盲区”和“空档”，制假贩假、非法生产加工经营、治安案件、群体性事件、犯罪嫌疑人藏匿等多发生于此。四是社会矛盾的多发性。城乡结合部既是城市发展的“增长极”，也是社会矛盾的“集中地”，土地征用、房屋拆迁、“村改社区”等任务繁重、矛盾集中，稍有不慎就会影响社会稳定。五是区域的动态性。是“昨天的纯农村、今天的过渡带、明天的新城区”。总之，城乡结合部是流动人口和特殊人群的聚居区、社会不安定因素的滋生区、社会矛盾的易发区、社会管理的薄弱区和城市发展的潜力区。
城乡结合部的特点决定了其党建工作的复杂性、艰巨性和极端重要性，同时对党建工作也提出了必须适应其社会结构特点和时代特点，增强创新性和实效性的新要求。从工作定位看，城乡结合部党建与农村党建、城市社区党建既有相同点，又有明显区别，是城市化快速推进、基层社会结构动态变化中出现的一个越来越突出的基层党建新领域。随着城乡结合部村居体制转换，特别是居民在户籍、工作、生活等方面的发展变化，其目标、内容和模式不断由农村向城市社区党建方向发展。从工作对象看，由于区域内包括党员在内的广大居民在身份职业、心理素质、生活状况等方面差异较大，利益诉求也复杂多样。从工作内容看，除抓好基层党组织和党员队伍建设外，社会管理任务更为繁重，需要协调的社会纠纷和利益关系更多。城乡结合部党建的理论和实践都还处在探索阶段，在组织设置、工作模式和运行机制等方面都需要不断地探索创新。
二、山东、新疆加强城乡结合部党建工作的有益探索
山东、新疆在加强城乡结合部党建工作中，结合当地实际，积极探索创新，夯实了党的执政基础，推动了经济发展，促进了社会和谐稳定。
(一)着力扩大城乡结合部基层党组织覆盖面。山东、新疆立足实际、多措并举，建立健全城乡结合部基层党组织，目前该区域的社区(村)、非公经济组织、新社会组织的党组织覆盖面已分别达到100%、90%、75%左右。山东日照市在城乡结合部分类设立党组织，在村改社区建立“社区党支部-楼院党小组-党员楼长”的网格化党组织，在城郊村和城中村(社区)分别建立村级、主导产业和流动党员党组织。聊城市突出抓好村改社区党组织建设，多村合并的较大社区单独建立党组织，规模较小的村改社区就近纳入中心社区党组织管理。乌鲁木齐、聊城等地以单独组建、产业共建、区域联建、挂靠统建、派员帮建等方式扩大了非公经济组织和新社会组织的党组织覆盖面。
(二)探索顺应城乡结合部需要的管理模式和工作机制。山东把城乡结合部的乡镇改为街道，以新农村建设为契机，合并村庄建立社区，形成街道管理村改社区及新建城市社区等不同模式，并成立中心社区党组织来管理附近较小的村改社区。新疆在城区特别是城乡结合部着力推动社区党组织“实体化”建设，每个社区党组织配备5—7名干部，并按每100户配备1名工作人员的标准加强社区力量。乌鲁木齐市在情况复杂区域设置了11个片区管委会党委，整合资源，探索创建了“大政法体制”，赋予片区管委会执法职能。新疆在全区特别是城乡结合部推行“四知四清四掌握”工作机制，社区工作人员“分片包干”，按放心户、基本户、重点工作户、重点掌控户4个层次分类管理，及时了解辖区住户基本情况、经济状况、政治表现、遵纪守法情况、就业情况和重点人员、流动人口、困难群体状况，掌握辖区社情动态、宗教管理、难点问题、各类积极分子发挥作用情况。克拉玛依市还开发了现代信息直报系统，确保城乡结合部出现的问题能够第一时间知晓、掌控和处置。
(三)注重选好配强城乡结合部基层党组织书记。山东、新疆立足城乡结合部实际，采取“就地取材”、公开招聘、定向选聘等方式选拔基层党组织书记。新疆大力选拔政治立场坚定、坚决维护民族团结、工作能力强、热心服务群众的公职人员担任党组织书记，复杂区域的社区选拔符合条件的派出所干警兼任，尤其重视重点复杂区域、辖区范围大社区党组织书记的选配。山东聊城市、日照市把发展能力强作为主要标准，按照思想境界高、精神状态好、发展办法多、协调能力强、群众威信高的标准选配基层党组织书记。山东、新疆“单灶”培训城乡结合部党组织书记，重点加强城乡结合部经济发展、群众服务管理和依法依规办事能力教育，新疆维吾尔自治区党委主要领导还出席开班式并亲授第一课，其他内容由有关厅级领导讲授。
(四)重视做好城乡结合部社会管理和服务工作。克拉玛依市扎实开展以进百家门、知百家情、管百家事、解百家难、暖百家心为主要内容的“五百”服务，积极做好包括暂住流动人口在内的城乡结合部居民在就业、子女入学、医疗、社会保障等方面的服务。该市还在社区开设免费“六点半学校”、“假期学校”，帮助流动居民解决不能及时接孩子和假期无力管孩子的难题。乌鲁木齐市采取出租房屋登记备案和分类管理制、流动人口登记造册准住制，加大对出租房屋和流动人口的管理，确保及时摸清人员流入流出情况。日照市建立以党组织联系党员、党员联系群众为主要内容的党群“双直通车”机制，通过定期走访、发放服务联系卡等方式，及时解决群众面临的实际问题。克拉玛依市、聊城市组织社区党员特别是一些刚退休的老党员老干部，组建环保、治安、文化等各类志愿者队伍，为新建社区居民开展义务服务，拉近了党员与群众的距离，增进了党组织与居民的感情。
三、加强城乡结合部党建工作的建议
调研中基层干部群众普遍反映，城乡结合部党组织肩负着巩固党的执政基础、维护社会稳定、推动区域经济发展的重任。无论从政治学的角度还是地理学的角度，无论从社会组织构架还是区域经济结构，城乡结合部党建都是需要高度关注和加强的新领域。近年来，按照中央的要求，中央组织部高度重视、大力推进城乡结合部党建工作，许多地方也进行了积极探索，但大多是依单位性质单项推进，如何构建城乡结合部区域党建新格局还没有真正破题，仍存在不少问题，主要表现在：一是散，居民从业分散、人心分散；二是乱，管理乱、治安乱；三是弱，基层党组织弱、社会管理弱、党员发挥作用弱。为此，特提出以下建议：
(一)从区域化党建的视角，研究加强城乡结合部党建工作的具体措施。加强城乡结合部党建工作，应当强化区域观念和统筹意识，真正把城乡结合部作为一个相对独立的“闭合系统”来对待，构建区域统筹、整体联动的党建工作新模式。要立足于科学性、实践性和针对性，专门研究制定适应城乡结合部特点及其党建工作规律的具体措施，明确提出城乡结合部党组织的功能定位、设置体制、工作机制及动力机制和激励保障机制，切实增强基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力，解决城乡结合部存在的突出矛盾和问题，推进经济社会又好又快发展。
(二)探索“中心社区党总支+社区园区行业产业党支部+楼院党小组”的党组织组建模式。城乡结合部党组织设置，应突破垂直型、行政化、单位式的基层党组织设置模式，打破村域、行业和产业界限，设立区域化“中心社区党总支”，在社区、园区、行业、产业设立党支部，在楼院建立党小组，形成纵向到底、横向到边、纵横一体全覆盖的基层党组织体系。
(三)探索“实体管理+网络管理+党员群众服务站”的党组织工作模式。针对城乡结合部居民多元常变、诉求不一的实际情况，基层党组织要以扎实到位的服务和管理凝聚民心、促进和谐。第一，在统筹协调中加强实体管理。基层党组织要发挥好牵头抓总作用，注意整合公安、民政、人社、工商、计生等多方面资源，建立健全配合紧密、运转顺畅的工作机制，及时准确掌握辖区内人员流入流出、从业经营、家庭状况等，做到底数清、情况明。妥善化解矛盾纠纷，尤其要积极协助有关部门处理好土地征用、房屋拆迁等关系群众切身利益的问题，解决好居民在子女上学、看病就医、社会保障等方面的实际困难，让各层次居民真切感受到党的关怀和温暖。第二，在创新方法中推进网络管理。按照属地管理、原籍为辅、双边互动、共同负责的原则，完善流动党员管理办法，利用“大组工网”，完成党员流出地和流入地的对接，实现从单一管理向双向互动、服务管理并重转变。探索公安户籍管理部门与组织部门网上对接、即时办理组织关系接转机制，避免“隐形党员”、“口袋党员”等问题的出现，实现由追踪式间断管理向网络化即时管理转变。第三，在跟踪服务中加强管理。建立党员群众服务站，面对面服务党员群众。以市辖区为单位，按照统一布点、统一建设、统一管理，服务党员关系接转、服务居民子女入学、服务就业就医、服务矛盾化解“三统一、四服务”的思路，做好区域内党员群众服务管理工作。
(四)探索“中心社区党总支书记+社区园区行业产业党支部书记+楼院党小组长”的党建工作骨干模式。城乡结合部党组织书记应“精挑细选”，选拔那些政治素质高、组织协调能力强、乐于奉献、勇于担当、热心并善于做群众工作的同志担任。中心社区和社区党组织书记可以从优秀大学毕业生中选聘，也可以从区和街道下派，还可以吸收一些离退休老党员、老干部担任。园区、行业、产业党组织书记可以由是党员的主要管理者担任，必要时可派党建工作联络员。楼院党小组长，可以由离退休的老党员、老干部担任。