中国少数民族地区经济发展战略的选择，本文主要内容关键词为：中国论文,少数民族地区论文,经济发展战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕F120.4
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕1005-8575(2002)02-0066-08
经济发展战略简称发展战略，这一概念是美国经济学家艾伯特·赫希曼在其发展经济学的经典著作《经济发展战略》一书中首次提出的。所谓经济发展战略，就是经济发展过程中，有关全局性、长远性、根本性的谋划。[1]但其类型划分有多种视角：有依据战略任务划分的战略类型，如富民战略、赶超战略等；有依据实现战略任务道路选择划分的战略类型，如资源转换战略、技术进步战略等；有依据战略经济外向关联程度划分的战略类型，如外向型发展战略、内向型发展战略等；有依据战略主体划分的战略类型，如国家战略、地区战略、部门战略、组织战略和要素战略等；有依据战略规模划分的战略类型，如宏观战略、中观战略、微观战略等；有依据战略机制划分的战略类型，如不平衡发展战略、平衡发展战略等。[2]
本文主要采取战略机制的类型划分方法，拟将改革开放以来中国少数民族地区经济发展战略的道路选择，归纳概括为均衡发展战略、加速发展战略、非均衡发展战略、协调发展战略等类型，主要侧重于探讨少数民族地区经济发展战略形成的内在机制。
总体来看，少数民族地区发展战略的道路选择，基本上与国家宏观经济发展战略一脉相承，大致经历了“均衡——非均衡——协调”的演进历程。
一、均衡发展战略（1949～1977）：产业部门空间均衡分布
均衡发展战略是指从新中国成立后到1978年以前，中国区域经济建设中，强调“生产力空间均衡布局”的一种发展战略。[3]该战略的主要特点是计划经济体制长期占据经济发展的主体，中央政府通过计划指令实现地区之间的均衡发展，采取的政策手段主要是要求沿海发达地区上缴较高比例的财政收入，对中西部欠发达地区给以财政补贴，国家基本建设投资和布局向中西部地区倾斜，其目的就是要加快内地地区的工业发展；[4]各地区产业结构的建立，主要遵循“有计划按比例”的社会主义生产力布局原则；[5]国家决策动机并不是为了解决各地区人均收入差距的不平衡性，而是为了通过大规模推进工业化与城市化，实现国家经济快速发展的优先增长目标；实行在国防安全目标下的区域发展政策，推行实施区域均衡发展战略。[6]
这一战略与当时高度集中的计划经济体制相适应，带有极强的行政命令和国家高度垄断色彩，无论经济发展战略的制定、实施和评价，还是经济发展战略贯彻执行所需的机制、资源和要素，均是以政府自上而下的行政命令方式推进的，采取的主要手段是平衡沿海和内地的工业布局，集中人力、物力和财力建设内地，建立各地区独立、完整的经济体系，其目的就是要提高欠发达地区的经济发展水平，缩小地区发展差距，将内地建设成为生产部门齐全、工农业协调发展的战略大后方。[3]
新中国建立初期，国家既面临着极其严峻的国际形势，又面临着恢复经济的建设重任，还面临着复杂的民族问题。1950年6月25日美国直接发动侵略朝鲜战争，并宣布要用武力阻止解放台湾，[7]不仅对中国构成严重的军事威胁，而且还促使资本主义世界对中国实行经济封锁，使中国只能与当时的苏联和东欧社会主义国家进行有限的经济合作和贸易往来；国内经济处于落后停滞状态，半殖民地半封建社会影响深重，区域经济发展呈现极不平衡的分布格局，改造恢复建设任务艰巨；民族地区深受历史上民族压迫政策的影响，少数民族对各级人民政府仍持怀疑态度，与汉族间隔阂较深甚至存在着一定的民族对立，民族问题极为复杂严峻。正是在这一特定的历史背景下，国家开始了3年恢复时期和第一个五年计划，并针对少数民族地区经济落后及民族关系矛盾隐患深重的特点，积极采取一系列相应具体的民族政策，努力消除民族隔阂、改善民族关系，扶持帮助少数民族地区发展经济。
这一时期面临的民族问题主要是社会制度改革问题，使各少数民族已有的社会制度过渡到可与社会主义社会相适应的社会历史发展阶段。这一时期实施的主要是社会、经济方面的民族政策，其目的是为了解决民族平等与民族内部的阶级压迫问题、翻身做主问题，以使广大少数民族地区顺利地进入国家社会经济发展的行列。
面对严酷的国际环境和国内极不平衡的区域经济发展格局，中国只能选择自我循环的内向型区域经济平衡发展战略，试图平衡区域生产力。第一个五年计划时期确立的优先发展重工业的工业化发展道路，将工业投资的重点及前苏联援建的156个工程项目，主要集中布局在东北、华北、中南、西北等内地地区，尽量与原料、燃料产区相适应，并适当照顾了少数民族地区的经济发展。[8]
这一时期少数民族地区采取的经济发展战略主要是围绕发展重工业的国家经济宏观发展战略，在注重发展交通运输的同时，建立起了以资源导向为主的工业产业体系。自此便踏上了长期以资源开发导向型工业化为主的传统现代化追赶战略，国家采取多种政策措施帮助发展少数民族地区经济，将少数民族地区经济发展提高到了国家战略的高度予以重视。
为切实推进少数民族地区的经济发展，1952年12月提出的《中央关于少数民族地区的五年计划的若干原则性意见》中明确指出：“各省、自治区在制定经济发展计划时要全力推行民族区域自治，在制定计划时既要照顾到少数民族的要求和愿望，又必须充分估计各民族当前发展阶段特点和各种不同情况，必须根据可能实现的条件，切忌提空洞难以实现的计划。”其基本内涵就是少数民族经济发展要考虑民族地区的特点与利益，要有利于民族自治政策的贯彻，[9]并相应制定了一系列有关少数民族经济的政策，这极大地促进了少数民族地区的经济发展，为中国妥善解决处理民族问题积累了丰富的经验。
中国在前苏联政府的大力帮助和各民族人民的共同努力下，经过3年经济恢复及“一五”经济建设，尽管已初步形成以国有经济为主体的所有制经济结构，建设发展了一批全国或地区骨干企业，并取得了较好的经济效益，实现了经济的高速增长，为中国区域经济的发展及工业化进程的推进奠定了基础，但却出现了基本建设规模过大、农轻重产业结构失衡、对沿海原有工业基地重视不够等问题。国际形势虽与西方部分国家关系稍有缓和，然而形势却仍相当严峻。原本应逐步调整“一五”建设时期存在的问题和不足，但受人为因素及政治背景影响，却导致了第二个五年计划国家经济建设的严重失误，提出“赶英超美”、“以钢为纲”、“以粮为纲”等经济发展目标，全面推行区域经济平衡发展战略，加上3年自然灾害和中苏、中印关系的恶化，更加剧了国民经济发展失衡的被动局面。[10]
这一时期由于深受国家经济发展战略的影响，不仅导致了少数民族经济发展战略的选择失误，而且还影响了民族政策的贯彻执行，加之忽视了少数民族地区及少数民族的自身特点，使少数民族地区经济发展严重受损。
中国的第二个五年计划前期，尽管少数民族地区积极推进工业化发展，开始改变以农牧业为主的传统单一产业结构，结束了现代产业发展一片空白的历史。但由于片面执行“以钢为纲”、“以粮为纲”的经济方针，加之错误地估计了民族关系发展形势，认为中国社会主义民族关系正在迅速形成和发展，各民族间差别减少、共同性增多，民族融合因素逐步增长，提出争取在今后15年、20年或者更长一点时间内，使少数民族能够在经济文化方面赶上或接近汉民族的发展水平，推行“模仿或照搬东部汉族地区发展模式”的追赶战略，甚至取消行之有效的经济优惠政策，照搬汉族地区的经济措施，使少数民族地区经济发展严重脱离实际，生态环境遭到破坏，造成人力、财力、物力的巨大浪费。
这一时期推行实施的照搬汉族地区的经济发展模式，表现在农业生产中废止了3年恢复时期及“一五”期间的农业发展政策，代之以“三三制”耕作制度，即耕地的1/3种庄稼、1/3种草植树、1/3休闲，使农业生产大幅度减产；牧业生产放弃了“以牧为主”的方针，采取以农挤牧的政策，大面积开垦草地，使草场普遍沙化退化，载畜能力迅速下降；林业生产强调“以粮为纲”，毁林开荒，乱砍滥伐现象严重，森林资源锐减，水土流失加剧；工业生产则提出大办工业的政策，不顾当地有无发展工业的条件与可能，随处兴建工业企业，造成巨大的经济损失和资源的破坏浪费；民族贸易机构撤销或合并，民族贸易企业“三项照顾”政策停止执行，从而造成少数民族地区经济发展严重受阻。[9]针对“二五”前期出现的过激行为，“二五”后期国家及时提出“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，并决定再用3年时间作为今后发展的调整过渡阶段，才逐步使少数民族地区的经济逐渐得到恢复。
这一时期推行实施的区域经济均衡发展战略，其基本思路是：构筑区域经济发展动力的惟一出路就是对生产各部门同时进行大规模投资，实现原材料工业与加工工业、重工业与轻工业、轻工业与市场需求的全面平衡发展。[10]该战略虽然注重发挥产业之间的关联作用，但是容易造成区域经济趋同化，割裂区域之间的经济联系，阻碍区域产业比较优势的发挥，因而实践证明具有很大的局限性。
中国在历经了“二五”及3年困难时期和初步调整恢复之后，便进入了经济畸形发展、社会政治极为动荡的第三个五年计划和第四个五年计划时期。面对国内外环境背景的发展现实，对外不得不采取闭关锁国的外交政策，对内则因对政治形势的错误判断而推行阶级斗争扩大化的极端政治运动，使少数民族地区经济发展受到严重冲击。
这一时期面临着新中国成立以来最为严峻的国际形势，国际贸易条件也非常恶劣。资本主义世界对中国进行全面的经济封锁，中苏关系的破裂使中国与前苏联、东欧国家原本就极为有限的贸易也受到了很大影响。国际形势急剧变化，美国对越南直接出兵，前苏联在中苏边境地区陈兵百万，[11]中印边界局势依然紧张，中苏、中印、中美关系的进一步恶化，严重威胁着中国北、东、南三面边境地区，促使国家过高地估计了战争爆发的可能性，把备战需要提高到了不应有的位置。表现在区域经济发展上则要求经济建设必须服从满足国防战备的需要，根据各地军事战略地理位置的不同，将全国划分为一、二、三线，导致中国不得不采取向最不发达地区投资建设的加速发展战略。[12]
所谓加速发展战略，是指在“三五”、“四五”计划时期中国实施的一种极端的区域经济均衡发展战略。该战略的突出特点就是在经济建设中强调备战，坚持自力更生的原则，强化重工业优先发展的经济思想，产业布局为适应战争的需要呈现“山、散、洞”的分布格局，即向内地山区、边远少数民族地区发展，实施向最不发达地区投资建设、加速推进工业化的发展战略。这一战略虽然加快推进了内地欠发达地区尤其是少数民族地区的工业化发展进程，但付出了巨大的甚至是血的代价。
中国的第三和第四个五年计划时期，少数民族地区经济经过3年困难时期的调整稍有恢复改善，但由于深受政治运动的冲击和影响，又一度陷入发展的困境。少数民族地区绝大部分地处三线建设重点投资的西北、西南地区，为满足战备的需要，国家调拨大量资金、技术力量，加速少数民族地区工业交通建设，并将东部沿海地区的部分军事工业及相关企业迁至少数民族地区，使少数民族地区兴起了一批现代化企业，改变了少数民族地区交通封闭落后的状况，为未来的经济发展奠定了人力、资金、技术和物质基础，对于改变贫困落后面貌、增强民族团结，其作用和影响不容忽视。
然而，这一时期少数民族地区兴建的绝大部分企业，大多是忽视少数民族地区特点、机械移置、外推式工业化形成的产物，投资大、浪费多、效益差。且由于基础设施不足，未能真正形成生产能力，不仅难以和当地少数民族经济建立有机的发展关系，也没有给少数民族地区经济发展带来切实的利益实惠，反而增加了少数民族地区的经济负担，甚至严重损害着少数民族的切身利益。不仅如此，农林牧业生产及民族贸易、文教卫生、金融税收等各项事业也陷于停顿，而且少数民族经济政策及各项优惠政策几乎全部停止贯彻执行。
这一时期中国少数民族地区经济发展战略的选择确立，其最大特点是忽视少数民族地区的经济发展特点。具体来讲，“三五”、“四五”计划时期加速发展战略的基本思路，就是以实现工业总产值最快增长为目标，试图通过工业的高速发展，带动其他部门的发展，从而摆脱内地的贫困落后面貌。该战略强调工业总量的扩张，虽然对奠定内地特别是少数民族地区初步工业化基础具有一定的积极作用，但是往往忽视生态环境的保护、忽视经济效益的提高、忽视人民生活的改善，因而实践证明难以持续，给国民经济造成难以挽回的巨大损失。[10]
总体而言，1978年改革开放以前的30年，中国实行的是区域经济均衡发展战略，虽然试图进行生产力合理布局，偏重内地建设，但是并没有改变中国地区发展不平衡状况。[12]这一战略的理论根源主要是前苏联的生产力布局理论，认为资本主义社会生产力分布是无政府状态的不平衡规律，社会主义生产力分布是有计划按比例的平衡规律。由于这一均衡布局的基本原则机械照搬马克思主义的经典理论，因而用以指导区域经济发展，就难免出现认识上的局限性和片面性，势必造成忽视效率原则、忽视非均衡布局规律、忽视对沿海地区的发展改造，从而严重影响制约了中国整体经济的发展和经济效益的提高。[1]
二、非均衡发展战略（1978～1990）：追求经济利益最大化
非均衡发展战略是指改革开放以来的“六五”、“七五”计划时期，在总结和反思建国后30年生产力布局的经验教训的基础上，针对中国经济分布不平衡性的特点，通过吸收和借鉴国外“不平衡增长理论”，提出的一种投资和政策向沿海地区倾斜的发展战略。[1]该战略的主要特点是实施以经济效益为中心的区域发展政策，对沿海地区实行投资、财税、信贷、外资外贸、价格等倾斜性政策，初步打破了资金和政策分配上的平均主义，促进了沿海地区已有经济潜力的发挥，推动了国民经济的总量增长，形成对中西部地区的示范效应与激励效应，有利于促进生产要素流动和资源的优化组合。[13]
这一战略源于高度集中的计划经济体制，战略的整体实施和推进仍然运用传统的行政手段，资源和生产要素空间梯度推移的主体是政府，推动方式主要借助于行政力量，因而不可能在旧体制格局中取得有效进展。
虽然该战略仍以地区之间平衡、协调发展经济为目的，但是更强调经济效益和发挥各地区优势，注重效率优先和对利益最大化的追求，从而忽略了中国各地区之间经济发展条件及发展能力存在的巨大落差，其实行的最终结果势必导致“先进地区更先进、落后地区更落后”的马太效应式恶性循环。[3]
中国在经过最艰难的经济发展时代之后，进入了“五五”、“六五”、“七五”计划时期。这一时期中国区域经济发展重心逐渐由内地转向沿海，针对产业布局分散、经济效益差等问题，积极调整东部沿海地区的产业结构，实施重点发展沿海地区的区域经济非均衡发展战略，促使中国踏上了经济迅速发展的崛起之路。[10]虽然发展初期仍继续“四五”计划时期的均衡布局思想，依然提出把内地或边疆偏远山区建设成为强大的战略后方基地，其结果又造成区域产业结构“大而全”、“小而全”以及产业布局极为分散的局面。
但是，自“六五”计划以来，随着中美、中日关系的逐步正常化及东欧剧变、苏联的解体，和平与发展成为国际环境演进的主流。我国总结了建国以来区域经济发展战略选择的经验与教训，明确了沿海与内地的发展关系，在重点发展沿海地区经济的同时，还十分重视少数民族地区的经济发展，相继制定了一系列有利于促进少数民族地区经济发展的政策措施，确立了社会主义建设时期少数民族地区最核心的首要任务就是要加快经济发展，努力实现各民族的共同进步、繁荣发展，改变了以往只注重少数民族政治上的平等而忽视经济上的真正平等，从而为加快少数民族地区未来经济发展奠定了基础。
进入“七五”计划时期，国家首次将中国区域经济发展划分为东部、中部、西部三大地带，提出以优先发展沿海地区为核心的区域经济非均衡发展战略。这一发展战略以梯度发展战略为理论背景，认为中国各地区的经济发展水平和技术水平客观上存在着从东到西的三级梯度，即相对比较发达的“先进技术区域”、处于中间状态的“中间技术区域”和经济上落后的“传统技术区域”。根据这一技术梯度规律，先进技术的引进和对外开放应从“先进技术区域”入手，逐步向“中间技术区域”和“传统技术区域”扩散和转移，并伴随着技术的地区之间转移，将加速经济发展、缩小地区发展差距。然而，实际上这一战略的推行实施，不仅没有缩小东西部地区的发展差距，相反却加剧了东西部地区发展差距的进一步扩大，更强化了地方利益，阻碍了全国统一市场的形成，导致地区产业结构的高度趋同化。
正是在优先发展沿海地区这一宏观背景条件下，加之深受地方政府行为的影响，这一时期中国少数民族地区经济发展战略选择，是以追求地方经济利益最大化为主要特征。普遍争上“新项目、大项目”，主要发展资源密集型产业，着重开发国家急需而本地丰富的资源，以加快自身经济规模的扩张，确保地方财政收入来源，从而导致出现了重复引进、重复建设，致使少数民族地区经济结构具有与东部地区明显的趋同化倾向。[14]
这一时期中国经济非均衡发展战略的核心实质，就是加速现代工业的成长。该战略的理论根源来自于西方世界的不平衡增长理论，认为区域增长应首先从主导产业部门、主导地区开始，然后向其他部门、其他地区扩散；投资只能有选择地在若干具有相对优势的部门或地区进行，其他部门、其他地区则利用主导部门、主导地区投资带来的波及效果而得到发展。这一战略的推行实施固然有利于重点地区、重点部门和区域经济总量的增长，但是过于突出局部的“点”，而忽视了区域内部各部门、各地区之间的协调发展和区域总体功能的强化，[15]这将使中国区域经济发展差距不断扩大，则有可能引发诸多社会不稳定因素，尤其是激化民族矛盾，甚至导致国家分裂。”[16]
三、协调发展战略（1991～至今）：注重效率与公平的统一
自20世纪90年代初中国区域经济分布格局中的一个突出问题，就是沿海与内地发展差距继续扩大。[3]正是在这一背景下，所提出的协调发展战略是针对非均衡发展战略忽视公平、发展差距不断扩大的缺陷，在注重效率优先的同时，弥补了“兼顾公平”的原则，强调区域经济协调发展的战略。[14]
该战略的核心是加快中西部地区发展，促进地区经济协调发展，既强调局部与局部之间的协调、局部内部各个环节之间的协调，又强调地区比较优势与国家综合优势的协调、工业化进程中前后阶段衔接上的协调，更强调先富与后富的协调、经济发展与社会发展的统一协调。由此可见，这一战略具有长远性、全局性和可操作性，因而是中国未来发展的战略选择。[15]
自进入“八五”计划时期以来，国际政治、经济发展格局的多极化，世界贸易竞争的日益加剧，以及国际经济贸易集团化、区域化、专业化、全球化倾向的日趋显著，中国周边地区正在形成东北亚经济圈、中亚经济圈、伊斯兰经济圈、中南半岛经济圈的发展态势。面对这一复杂的世界经济形势，中国“八五”时期及时调整了“七五”时期继续实施的区域经济非均衡发展战略，“九五”时期更开始注重区域经济的协调发展。国家在资金和政策投入方面加大了对中西部地区特别是西部地区的倾斜力度，优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目，调整加工工业的地区布局，引导资源加工型和劳动密集型产业向中西部地区转移，实施区域经济协调发展战略。[17]这一战略不仅是效率与公平统一于一体的“边增长、边协调”思想的具体体现，而且也是中国经济发展中“效率优先、兼顾公平”原则的具体反映。[3]
为充分体现这一宏观经济发展的基本原则，国家针对少数民族地区自我发展能力水平低、基础设施不足、贫困地区面积广大及商品经济落后的特点，提出了少数民族地区经济发展总的指导方针：“要在国家的帮助下，坚持改革开放，不断增强民族地区自我发展能力，充分发挥各民族人民的聪明才智，通过艰苦的、长期不懈的努力，促进各民族的全面发展，逐步与全国的发展相适应，逐步缩小民族地区与全国发展水平的差距。”
在这一基本方针的指导下，少数民族地区发展经济应实行4个结合，即国家帮助与自力更生相结合，开发资源与照顾利益相结合，少数民族地区的资源优势与沿海内地的人才、资金、技术优势相结合，经济开发与智力开发相结合。与此同时，国家还制定了一系列具体的少数民族经济优惠政策，帮助少数民族发展经济。
这一时期既重视加强东部沿海地区的经济发展，又加快促进中西部地区的改革开放，还进行了被世界公认为是中国最为彻底的财税、金融、外汇、价格、投资、现代企业制度6大经济改革措施，使中国由计划经济体制顺利地过渡到了社会主义市场经济体制。特别是在新世纪“十五”计划期间，国家将西部大开发战略作为中国未来发展的基本战略之一，使少数民族地区经济发展既面临着历史上难得的发展机遇，又面临着对发展战略的严峻选择。
虽然伴随着区域经济协调发展战略的实施及行之有效的少数民族经济政策，已初步改变了少数民族地区长期以传统单一农牧业为主的产业经济结构，经济发展实力明显增强，为21世纪少数民族地区经济的腾飞奠定了坚实的发展基础。
但是，这一战略依然带有极强的行政干预和政府行为色彩，这势必导致政府对经济发展的过度干预。因而，在推进少数民族地区经济体制由计划经济向市场经济转变过程中，绝不能够用政府代替市场，用政府行为代替经济行为。因此，少数民族地区未来发展战略的选择，既要考虑区域发展中市场推动的基础性地位，又要考虑区域发展中的宏观调控。只有这样，才有可能制定一个能够切实带动各民族广泛参与的区域经济发展战略。
四、政策启示
通过考察中国少数民族地区经济发展战略的演变过程，我们发现，少数民族地区发展战略的选择，基本上是与国家宏观经济发展战略一脉相承的，缺乏具有民族特色、能够带动少数民族自身变革与繁荣发展的少数民族地区经济发展战略，导致形成的少数民族经济政策也大多是单纯注重经济扶贫的经济政策。
这种将民族问题过于简单机械地视为经济问题的认识，极不利于少数民族地区可持续发展能力的构建，应引起政府有关部门的高度重视。为此，我们认为新世纪中央政府应在充分体现民族区域自治政策的基础上，尽快组织有关部门研究制定具有民族特色、能够带动少数民族自身变革与繁荣发展的少数民族地区经济发展战略与经济政策，使其能够充分体现少数民族的自治权、自主权和发展权；重新审视少数民族地区照搬或模仿汉族地区发展战略或发展模式的传统追赶战略，反思以往资源开发导向型传统工业化战略以及长期采取以粮食生产为主导的传统农业生存战略的后果影响；重新界定和选择少数民族地区主导产业的发展方向，进一步调整和完善少数民族经济政策，加快促进少数民族的自身开放、发展变革与繁荣进步，实现少数民族地区的全面可持续发展，从而才有可能切实缩小少数民族地区与全国平均水平乃至东部发达地区的经济发展差距。
〔收稿日期〕2001-09-20
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