韩国经济发展的产业政策分析，本文主要内容关键词为：产业政策论文,韩国论文,经济发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔内容摘要〕产业政策是一个国家用以扶持国内产业的发展以及促进工业化的经济政策。韩国经济的飞速发展在很大程度上依赖于政府在经济发展不同时期采取的产业政策。韩国产业政策的发展可分为四个阶段。韩国经济发展过程中实施的产业政策对中国经济发展提供了若干思考。
关键词：韩国 产业政策 思考
所谓产业政策，是一个国家用以扶持国内产业的发展以及促进工业化的经济政策，是以工业化为主要对象的经济政策。韩国作为“发展中国家经济复兴的样板”，其经济的腾飞在很大程度上是依赖其产业政策的贯彻与实施。通过对韩国产业政策的分析可以明确其经济发展的全过程，而对于广大发展中国家也有很大的启发和借鉴意义。
一、伴随经济发展而推行的产业政策分析
韩国的产业政策是在60年代初出现的。已逐渐形成了一个完善、系统的体系。韩国产业政策的发展可分为四个阶段。
（一）出口产业阶段（1962～1971年）。60年代初期，政府为改变生产基础薄弱、生产力水平低下、失业人口多的状况，在重点实施了发展基础产业和基础原材料产业政策的同时，推行有计划地发展轻工业的进口替代政策，并为此采取了诸如对用本国产品可以替代的消费品进口征收高关税、对替代进口产业提供低息贷款、限制外国的直接投资等一系列限制外国商品进口和保护国内产品的措施。这种进口替代政策虽然对某些产业的发展起到了一定的作用，但由于工业生产所需的原材料和半成品绝大部分要靠进口，从而使整个工业部门对国外市场的依赖性不是减少了而是相对增强了。加上当时人民购买力低，工业品的销路狭窄，国内市场很快趋于饱和；又面临着外汇短缺、技术水平难以提高等一系列困扰韩国企业进一步发展的问题。在这一经济发展形势下，韩国政府认识到单纯发展进口替代并非上策，只有充分利用丰富的受过良好教育的劳动力来搞贸易立国，才是国家经济发展走出困境的出路。因此，韩国政府于1965年进行经济改革，调整了产业政策，提出了“出口第一主义”的口号，并确定了以鼓励出口为主和以有选择的市场保护政策为辅的政策体系，配合各种手段和措施，推行出口主导型战略，大力促进出口的扩张。
1.对用于出口商品生产的中间产品和生产资料进口免关税；2.对用于出口商品生产和销售的中间产品的间接税部分退税；3.对由出口和其他经济活动所得外汇收入的直接税，减征50%；4.用出口企业收入的免税部分建立储备基金，用于开发新的出口市场和补偿出口损失；5.对直接用于出口商品生产的机器和设备，实行加速折旧补贴；6.对出口商品和进口用于出口商品生产的原材料，提供优惠的出口信贷；7.实行进出口联系制，对出口业绩好的企业予以进口的优惠。
与此同时，又采取了一套以促进出口为核心的配套政策。首先，降低韩元与美元的汇率，通过韩元贬值促进国际竞争和出口；其次，实行出口金融和进口金融政策。即在向国外出口商品时，对出口企业可提供通融资金，在融资利率、融资限额和资金分配方面都给予很大优惠；在进口商品时，从开出信用证到来货，再将货物销售出去收回钱款期间，也可提供通融资金；再次，实行进口自由化政策，以“提高国内产品质量和实行价格的国际水平化”。为此而采取了降低关税、减少配额限制范围、减少商品限制项目等措施[①]。
韩国在推行出口主导战略的同时，继续辅之以进口替代政策，使韩国各产业部门发展非常迅速，建立了自己的产业基础，为推进自力经济的实现做出了很大贡献。首先在第一、二2个五年计划期间实现了年平均8.8%的实际增长。完成了自力经济的基础；其次是根据工业化政策实现了以制造业为中心的第二产业和服务业的积极发展；同时以年平均21.2%的高固定投资，使社会间接资本特别是电力、交通、通信等得到相当的扩充；出口达到年平均增长36.2%，扩大了非农业部门的就业机会，降低了失业率。[②]60年代产业政策适时地由进口替代转换为出口主导这一战略性转变，加上当时有利的国际环境，使韩国迅速摆脱困境，走上高速发展的道路。
（二）重化学工业化产业阶段（1972～1981年）。进入70年代，由于国际贸易环境恶化，贸易保护主义加强，高关税和非关税壁垒使对外贸易的扩大遇到严重障碍。韩国政府在“出口为主导”的总战略方针下，将建设和发展重化学工业确定为此阶段的重点产业目标。在“三五”、“四五”计划期间确定了钢铁、机械、石油化学、造船、电子、有色金属为6大“战略产业”，在“增长、均衡、效率”的基本信念下，力图建立自力经济结构，加强投资财源的自力调配，改善国际收支，提高国际竞争力。并在此目标下，以一系列相应的政策措施来保证其实施。
1.金融支援政策。实现重化学工业化须首要解决的就是巨额资本短缺问题。韩国采取政府主导的资金调配措施，加强对金融体系的控制，设立了“国民投资基金”，通过专业化的国有银行和商业银行等金融机构，以相当优惠的利率将资金投入战略产业。70年代的实际贷款利率除1973年是2.3%和1977年是1.0%以外，其余年份甚至持续以负利率提供给重化学工业产业[③]。除国内信贷以外，经济企划院在1973～1978年间将38亿美元的外国贷款投入到重化学产业，随着外国贷款的扩大，对重化工业产业的投资更占到80%以上，而只有不到20%进入了轻工业。
2.赋税方面，重化学工业也得到特别的优惠。韩国在1974年和1977年分别修改税制，降低重化学工业法人所得税率；为实现产业结构高度化，确保充足的企业支援而完善了间接税制；引进附加价值税，促进出口和投资效果极大化；采取进口保护政策，树立对重化学工业的非关税壁垒；并且取消或减少以前在大批轻工业品方面的出口商品关税优惠转移给重化学工业产品的出口，使70年代重化学工业得到相当迅速的发展。
3.法律上的保护。韩国一直把建立健全法制工作放在重要地位，逐步做到依法管理，使经济建设沿着有序化的方向发展。如在重化学工业发展时期，韩国先后制定了钢铁工业振兴法、石化工业振兴法、造船工业振兴法、电子工业振兴法、汽车工业振兴法等。企业如不执行含有优惠政策的法律就无法实现自身发展，从而使企业遇到问题时首先想到的不是如何回避法律、钻法律空子，而是建议政府修改和完善法律。正是产业政策的规范化、法制化，有力地促进了国家需要扶植的产业的发展。[④]
重化学工业的加速增长使钢铁、电子、机械、造船、汽车、石油化学及防御产业形成了初级阶段的外形；替代了大量原材料和中间产品的进口，提高了国际竞争力和外汇获得率，进一步把过去的以轻工业为中心的出口结构转为以重化学工业为中心的出口结构，基本完成了产业结构的高级化。到1981年第一产业比重为15.8%，第二产业为30.7%，第三产业为53.5%，使韩国由农业国完全转变为工业国。70年代出口年平均增长82.7%，出口额由1971年的11.3亿美元猛增到1981年的207亿美元。同时完成了庞大的社会间接资本（公路、铁路、港湾、电力、运输、通信设施等）的建设，经济效率得到了增长，基本构成了韩国自立经济的框架。
（三）产业自由化阶段。韩国从“五、五”计划（1982～1986年）开始，实行了产业政策的调整与转轨，提出了“稳定、效率、均衡”的方针，以经济的稳定增长为基调、以改善国际收支和减少外债和提高自力增长能力为目标，对以往的产业政策进行了大幅度修订，将“政府主导型”经济逐步向“民间主导型”过渡。
1.改变过去由政府凭借国家力量指挥企业发展经济的状况，扩大企业自主 权，充分发挥市场机制的调节作用，鼓励市场竞争，实现经济的稳定化、开放化、均衡化和效率化。
2.实现金融的民营化，减少政府对产业支援的强制。实行银行内部经营的自律化，逐渐减少一般银行的政策金融比重，扩大自律经营的幅度；控制大股东的不正当参与经营；为防止金融独裁而强化法制性要求，促进金融机构间的竞争，以提高资金配置效益。
3.确定新的产业发展目标，实现产业结构高级化。韩国提出了调整70年代对重化学工业部门的庞大投资，培养节约能源型产业，发展高附加值产业；重点扶植对外竞争力较强、创汇能力较高的造船、电子、机械、钢铁和汽车等产业；培育第一战略产业群（电子、半导体、情报通信、自动化机械、精细化工）和第二战略产业群（能源、新材料、生物工程等）；积极扶持中小企业，大力发展内需工业，以此来刺激国内需求，促进经济的回升。
4.进行技术改造与开发，减少与先进国之间技术和竞争力的差距。韩国一方面从美日、西欧引进最先进的技术，并对其进行进一步的改良和创新，另一方面大规模地增加科研经费，制定优惠的政策，使80年代韩国经济从以数量型为主的出口结构向以科技为基础的质量型出口结构过渡，并正式提出了“科技立国”的战略目标。
韩国的这套产业政策取得了很大成功。特别是80年代后期，遇上国际经济的“三低现象”，更使韩国充分抓住机遇，利用有利的国际经济环境，实现了经济的腾飞，创造了举世瞩目的“汉江奇迹”。
（四）产业信息化阶段。1993年金泳三政府上台后，接二连三地进行经济改革，推行“新经济政策”，制定新经济的“百日计划”和“五年计划”，将产业政策向信息化推进。
1.继续80年代就开始的由“政府主导型”向“民间主导型”经济体制的过渡，并逐渐转向“市场主导型”发展战略，实行“小政府、大市场”的政策。围绕这一战略思想，韩国新政府决定进行系列配套改革。（1）通过“公有经济私有化”等方式，降低国家资本和公有经济的比重，提高私人资本和私有经济的比重；（2）把原由国家资本控制的钢铁、造船、汽车等企业直接或通过股份制的方式转让给民间私人资本经营，实行“国营经济民营化”；（3）政府不再干预企业的生产经营活动，只负责制定企业经营的基本法规，建立公正的市场竞争秩序；（4）在金融上推行利率自由化、金融机关自由化、外汇及资本自由化等金融自由化政策，使国有大商业银行逐步民营化；并在金融企业内部鼓励建立金融企业群，使金融企业向更具竞争力的大型化、集约化方向发展。[⑤]通过这些措施来减少政府对经济的行政干预，为国内企业创造宽松的经营环境，实现经济的“自律发展”。同时，改善外国人投资环境，在行政审批、税收提留、投资领域、土地购置和金融信贷方面给予更多的优惠，以适应乌拉圭回合谈判的成功和亚太地区经济合作的新环境，使韩国的经济体制与世界经济接轨，逐渐实行世界化战略。
2.全面系统地丰富和发展“科技立国”战略，争取到2000年挤入世界科技7强的行列。主要采取的措施是大力培养和招聘科技人才，计划科研人员到2000年将增加到20万人；并大幅度增加科技投资，使用于科技事业的投资占国民生产总值的比重到2000年增加到5%，达到发达国家水平。同时，为迎接信息时代的到来，大力发展信息产业，开发高新信息产品和技术，信息产品对外贸易额也持续得到增长。韩国提出了建立“信息高速公路”的基本计划，也其相适应，韩国递信部确立了旨在开发公共数据库、推动社会信息化的“DB产业育成发展计划”，韩国通讯公司提出了“软件技术中长期发展计划”等，通过科学技术的升级达到产业结构高级化的目的。
3.以坚实、稳定增长为目标进一步调整和优化产业结构，促进第一产业的发展，增加农产品的有效供给；协调轻重比例关系，适当发展内需产业；继续大力发展第三产业，进一步提高社会间接资本在国民生产总值中所占比重，使资本密集型或技术、知识密集型产业成为韩国经济的主导产业。在韩国通商产业部的《21世纪前10年韩国产业发展战略与展望》报告书中指出了将要发展的10大尖端技术产业：尖端电子信息产业，半导体及电子感充板，尖端机械、电子产业，新材料，精密化学，生物工程，光产业（光缆通讯、激光加工等），尖端纤维，航空、尖端汽车零部件等。该报告书指出，10种尖端产业将成为21世纪前10年有希望的产业，在这10年中，其出口额平均每年将增长16.5%，到2005年将超过总出口额的50%[⑥]。韩国正是以此为目标使其同发达国家一起进入信息时代。
二、对中国经济发展的几点思考
（一）中国经济发展从计划经济到计划与市场相结合的商品经济发展为现在的有中国特色的社会主义市场经济，沿着这一路线在经济发展的不同阶段实行相应的经济体制的转变。这与韩国的“政府主导型”战略经“民间主导型”逐渐过渡到“市场主导型”发展战略的路线有许多相似之处，都是先由政府掌握企业生存与发展的主动权，而后逐渐放开，政府实行宏观经济调控，给企业更多的权力以促进充分竞争，增加企业活力。但韩国在政府主导型战略实施阶段，首先确定了大企业的地位。在经济增长的不同阶段，政府都根据国家发展战略确定优先发展的目标产业，并从资金、技术、信息等各个方面予以全力支持。对处于起步阶段的幼稚产业，政府先运用保护政策予以扶植，待其具有一定的国际竞争力后，再将其推向国际市场。以此灵活的手段完成了若干产业的优先发展，中国在计划经济阶段，虽也重视国有大中型企业的发展，但由于政府对企业统得过严过死，没能充分调动企业积极性，反而使企业陷于对国家政策的依赖状态，使国有大中型企业没能充分发挥其经济发展的带头作用，还增大了国家负担。
中国作为后发展国家，在实行市场经济过程中，市场机制的发育并不完善。政府更应运用其宏观调控政策，不是盲目地顺从市场机制的作用，而是通过强制性的经济、法律手段替代一部分发育尚不完全的市场机制，运用金融、财政等配套政策，推动经济增长和加快工业化进程。待市场机制完善后再自觉弱化政府的作用，充分发挥市场机制的职能。
韩国在扶植大企业发展过程中由于片面地在政策上向大企业倾斜，忽视中小企业的发展，造成韩国大企业与中小企业发展不均衡，导致作为“国家毛细血管”的中小企业劳动力不足，资金短缺，技术落后，倒闭破产现象严重，对韩国经济产生了不良影响。因此我国在发展重点产业时，注意对国有大中型企业和地方中小型企业给予均等的优惠政策，注重中小企业对大企业的辅助作用，促进国有大中型企业与地方中小型企业均衡发展。针对我国产业结构的弱点，继续加快农业发展，加强基础工业建设，并大力促进第三产业，使产业结构不断合理化、高级化。
（二）发展中国家通常以引进外资和先进技术来弥补本国经济发展的不足。韩国外向型经济的发展必然依赖于对外开放，然而，为扶持本国工业的发展，在对外开放过程中，做到对外开放与保护本国工业同步并行，随着经济实力增强逐渐减少自我保护，有序地扩大开放幅度；既重视抑制外来的冲击，更注重培育本国产业的竞争能力，实行积极的保护；同时十分重视提高全民保护本国工业的意识。韩国在经济发展初期，引进的外资中占中心地位的是公共贷款和商业贷款，直接投资在外国总投资中一直处于次要地位，只占了不到10%。80年代随着经济实力增强和对国外先进技术的需求增大，直接投资才有所增加，并给予了一定的优惠，但仍严格控制跨国公司的作用。90年代以来，韩国适应经济国际化、开放化趋势，继续缩小外商投资限制领域，放宽对外商营业活动的限制，进一步加快了开放步伐。正是“逐步扩大，以我为主”的方针使韩国工业在30多年时间里迅速壮大，并出现现代、大宇、三星等一批世界知名企业，培育出钢铁、造船、电子等一批在世界上有竞争力的支柱产业和产品。
中国与韩国一样，发展经济过程中急需的巨额资金及先进技术需要国外贷款及直接投资。但随着外资的引进，对中国直接投资的增加，跨国公司的“入侵”日益威胁到我国的经济安全，因为跨国公司的活动天性就是追求垄断利润，谋求垄断特权，它一旦控制市场就可能压抑竞争，降低市场效率，扭曲市场结构。我国的民族产业还处于发展之中，竞争力并不很强，这种情况下跨国公司的大量直接投资必然会妨碍我国市场经济的建立，而预防这一后果的最好手段就是政府的干预。我国应借鉴韩国成功利用外资的经验，运用政策力量在促进和提高本国企业竞争力的同时，限制跨国公司的扩张，保护本国工业的发展。
（三）韩国在经济发展中注重建立和完善法律体系，立法在先，依法办事，使企业有明确的法律规范，保证了其经济在现代化、法制化、国际化道路上突飞猛进。这一点尤其对中国的经济建设有重要的借鉴意义。
我国在经济运行过程中，随着社会主义市场经济的确立，也加强了企业立法，先后制定和颁布了《公司法》、《合作社法》、《国有企业法》、《私营独资企业法》等一系列法律法规。但还存在一定的不足和缺欠，不能够充分保障社会主义市场经济的健康发展。随着改革开放的逐步深入，在我国今后的经济发展中借鉴韩国等国家的先进立法经验，依法管理经济工作，显得尤为重要。在企业立法上，应进一步加强法律的科学性、可操作性；法律条例一经颁布，就要保持其持续性和相对稳定性，当形势发展要求法律必须适应其需要时，再认真加以修订和完善。以此来建立和健全既符合我国改革开放和发展现代化的实际，又符合国际经济形势需要的法律体系，以法制代替行政干预来治理企业。
注释：
①任晓：《韩国经济发展的政治分析》上海人民出版社，第85页；
②〔韩〕金利泰：《现代韩国经济论》，法文社第131页；
③〔韩〕权柄武：《韩国经济》，法文社第83页；
④1995年12月14日《东北亚经济报》；
⑤卢新德：《韩国新政府面临的困境和改革的新举措》，《东北亚研究》，1993年第2期；
⑥《当代韩国》，1996年6月第35页。