中国的税制改革(上)，本文主要内容关键词为：税制论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F810.42 文献标识码：A 文章编号：2095-6126(2014)01-0030-08 本文为经合组织英文出版物《中华人民共和国的税收政策与税制改革》(Tax Policy and Tax Reform in the People's Republic of China)的节选译文。版权所有
2013经合组织，保留所有权利。中译文版权所有
2014《国际税收》。 译文的质量及其与原文的一致性概由本文译者负责。如译文与原文有不符之处，应以原文为准。 作为外国专家授权本刊刊登的文章，其观点和思想与本刊无涉。但本刊认为，从一个外国专家的视角研究和分析中国税收制度，或许可以给予正在改革中的中国税收制度更多的思考和认识。 本部分回顾中国所进行的税制改革，并展望未来改革的方向。本部分内容如下：第一节着眼于增值税改革，第二节讨论的是与环境相关的税收，第三节讨论个人所得税改革，第四节和第五节则分别讨论各级政府之间的财政关系以及对不动产课征的经常性税收。 一、建立全面的、中性的增值税制度 中国对消费课征的税有若干种，其中包括增值税(VAT)和营业税(BT)。增值税是对销售货物、进口货物和提供与这些货物相关的加工、修理修配劳务征收的。其标准税率为17%，低于经合组织国家增值税税率的平均水平(见表1)。中国增值税的低档税率则多于大多数经合组织国家。营业税是一种流转税，是对不属于增值税征税范围内的提供劳务、转让无形资产或者销售不动产所征收的。其税率通常为3%或5%，最高税率为20%，适用于娱乐业。消费税则是对包括酒、烟、化妆品和珠宝在内的14种税目所征收的，基本上是一种“从量”或“从价”征收的货物税。此外，中国还征收“城乡维护建设税”，实际上是增值税、营业税和消费税的附加税，其税率为：城市市区，7%；县城、建制镇，5%；其他地区，1%。如将7%的附加税计入增值税标准税率，则中国的总体税率就与经合组织国家2012年的平均税率相近了(中国为18.2%，经合组织为18.7%)。 表1表明，在经合组织范围内，就平均情况而言，虽然增值税的标准税率随着时间推移而有轻微的上升趋势(特别是近几年)，但仍保持了相对的稳定性。许多国家在增加增值税法定税率时，通常会提高低税率，但并非所有国家都是如此。 中国的小企业则适用一种简易的增值税制度，纳税人根据销售额按3%的低税率计算纳税，但不得抵扣进项税额。增值税由国家税务局征收，75%的税收归中央政府，余下25%则归地方政府。而营业税则是由地方税务局征收并大部分归地方所有。 (一)增值税的一般设计 关于增值税的结构设计以及如何施行增值税，世界各国存在不同做法。但一般均认为，增值税的税基应当是货物和劳务的最终消费。增值税的根本在于对各种交易进行征税，同时又提供了一种机制，允许进项税额从销项税额中得到抵扣，如此一来，每一环节(直到最终消费者)所缴纳的增值税净额只与纳税人所新增的价值有关。这种增值税要求资本品所缴纳的税收也应抵扣，因而不会扭曲生产者之间买卖交易的价格。相对价格也相同，就如同对货物和劳务未曾征税一样。因此，也就不存在生产效率的损失(Diamond and Mirrlees，1971)。由于增值税是在生产的每一环节征收的，要确保增值税只与最终消费有关且不扭曲生产决策就要求进项税款必须完全抵扣并且增值税链条不能出现中断。进项的免税就会造成这种中断，因为销售者对其销售不收取增值税，但也不得申请退还其在生产过程中缴纳的进项税款。 除此之外，为了将对经济的扭曲最小化，最有效率的方法应当是在最宽泛的税基上按照统一税率(或尽可能少的税率)来征收增值税(International Tax Dialogue，2005)。 增值税相对于诸如“营业税”之类的流转税具有经济上的优势。流转税是对流转额征税，而不论增值额多少，因此，对某一商品所征的流转税将体现其在生产过程(生产链)中应税环节的多少，从而导致“级联式”的税收负担(“cascading” tax burden)。这会促使生产者避免采用应税投入品并降低生产效率。也因如此，产业往往专门为了降低税收负担而进行垂直整合，而这又造成进一步的扭曲(International Tax Dialogue,2005)。 中国增值税制度的设计遵循了国际最佳实践，建立在以发票抵扣方法为基础的分步式征管方法之上。①这种方法明确地将购买者进项税款的抵扣与进项的销售者所上缴的税款联系起来，因此能够避免中间销售人为压低价格。此外，关于间接税的国际准则要求间接税应当在目的地而非来源地基础上进行征收，即出口零税率，进口则与国内生产一样按照相同依据、相同税率进行征税。在目的地基础上征收增值税，可以维护国际生产效率，因为无论是外国生产者或国内生产者，其在每一国家的增值税课税待遇都相同，这也意味着增值税不会扭曲一国的居民企业和非居民企业间的国际竞争。 这种增值税相当于对家庭总收入扣除家庭储蓄征收的所得税(在居住地基础上，或者，用间接税的术语来说，按照目的地基础来征税，而不是按照源泉基础，或间接税术语上所说的来源地基础征收)。作为一种消费税，增值税不会对储蓄或投资产生消极作用，因为两者并不在消费型增值税的税基范围之内。但增值税却会影响劳动力供应决策，这一点类似于所得税减少了劳动者真正到手的所得，劳动者只有通过更为努力的工作或延长工作时间才能获得额外的消费。
3.中国的税率不包括城乡维护建设税。该税是在增值税、消费税和营业税基础上征收的附加税。其税率为城市市区，7%；县城、建制镇，5%；其他地区，1%。因此，增值税的总体标准税率就变为18.19%(1.07×17%)。 数据来源：消费税趋势，经合组织(2012f)。 (二)中国的消费税②改革：过去和现在 中国在1984年引入增值税，并适用于24种指定税目。1994年，中国对大多数货物销售、进口货物以及提供与这些货物直接相关的劳务进行征税。中国的增值税与其他征收增值税的国家所推行的典型的增值税有所不同： 1.中国采用了生产型增值税，而大多数国家采用的是消费型增值税。在生产型增值税制度下，与企业资产相关的增值税不得抵扣，而在消费型增值税制度下，用于应税营业活动的所有货物和劳务的进项税款都可抵扣。 2.中国的增值税税基较窄，体现在其仅对货物销售、进口货物和提供动产的加工、修理修配劳务征税。绝大多数提供劳务(包括建筑活动)和销售不动产均不在增值税的征税范围之内，而是征收营业税。营业税除对提供劳务和销售不动产征收之外，还对转让无形资产进行征税。 3.中国增值税下国内销售所产生的超额进项税款不得退还，并且采取了多种简易征收方法，将增值税变成了流转税(对增值税一般纳税人也是如此)，导致了系统性交叉匹配问题(systematic cross-matching)，出口退税也不彻底。 生产型增值税实行税款的有限抵扣，营业税则不允许退还进项税款。两者的结合产生了若干种级联式效应。例如，根据生产环节的数量或随着生产环节数量增加，可能造成某些消费项目非常高的实际税率(很大程度上并非有意为之)。生产型增值税还会造成国内销售企业以及国内出口企业生产效率的低下，在阻碍了国内消费的同时又刺激了跨境采购，对资本密集型生产技术和技术革新又起到惩罚作用，因而阻碍了经济增长。当然，实际的税负归宿就成了一个实证问题，无法抵扣的增值税最终可能通过提高价格由消费者承担，也可能通过降低工资而由劳动者承担，也可能通过降低利润而由资本者承担。由于存在这些扭曲效应，中国政府自2004年开始逐渐将增值税转变为消费型增值税。自2009年1月1日起，所有注册企业购买除不动产之外的固定资产所含的进项税额都可以抵扣。但这一过程尚未完成，下文将对此予以详述。 实际上，中国于2001年12月加入世界贸易组织，加剧了间接税改革的紧迫性。成为世贸组织成员国意味着中国有义务消除进口的关税和非关税壁垒，向非居民竞争者提供更多准入机会。这些领域的改革如今已经顺利完成(Yang Xiao，2012)。与此同时，贸易的自由化也使中国的生产者、交易者和服务提供者处于不利的竞争地位，这是因为在中国的间接税制度下，从中国出口的货物都含有或部分仍然含有一定的增值税和营业税成本。 最近，增值税开始“扩围”至适用于现征收营业税的一些劳务和其他交易。2012年1月1日，在上海启动了关于交通运输业(铁路运输除外)和现代服务业(研发、信息技术、物流、租赁、广告、咨询)的试点项目。在现行增值税13%和17%税率的基础上，新增6%和11%两档税率。租赁有形动产适用17%税率，交通运输业适用11%税率，研发、技术、文化、物流和咨询服务适用6%税率。根据试点项目的最新建议(尚未实施)，金融保险业和生活性服务业适用简易计税方法进行征税。根据这一计税方法，应纳税款为销售额乘以征收率，并不得抵扣进项税额。关于跨境交易，中国境外提供的、境内接受的服务应征收增值税，中国企业的服务出口实行免税制度或零税率(后者如国际运输和设计服务)，这主要取决于税务机关掌握出口现状的能力，特别是无形服务更加难以控制。自2012年9月1日起，增值税试点项目扩大到包括广东、北京和天津在内的8个其他省份和直辖市，这些地方都采用了与上海相同的规定。2013年8月1日，增值税试点扩大至全国范围内实施，并推广至电影、广播和电视服务。“营改增”将于2013年年底或2014年年初扩大到铁路运输、邮政和电信服务，其最终目标是完全整合增值税和营业税，并于2015年年底废除营业税。 尽管如此，上文第3点所总结的增值税在效率方面的缺陷仍然存在。下文将予以详述。 (三)对目的地原则的缓慢推进和不彻底贯彻 中国的增值税和对服务征收的营业税制度仅仅是部分实现了目的地原则，即出口实行零税率，进口与国内生产一样按照相同的依据和税率进行征税，但这一制度正逐渐往目的地原则方向发展。中国在实践中采用一种出口退税机制(称为“免、抵、退”)，在这一机制下，某些出口的进项税额并未得到100%的退款。退税率可高达17%(完全退税)，低至5%、某些项目甚至为0。这种退税限制所造成的经济后果是出口商在许多情况下仍然要承担一定的增值税成本。 过去几年来，中国政府对增值税退税率做出重大调整。其中一些调整是为了解决环境问题，另一些调整则是针对非法的退税申请。增值税退税政策已经成为鼓励高科技和其他特定产业(退税率从13%提高到17%)计划的组成部分，与此同时，能源消耗型、资源密集型和高污染产品的退税率则被调低(某些项目甚至低至0)。这些调整进一步限制了增值税退税，调整涉及的金额往往十分巨大，使得中国出口成本更加高昂，增值税退税也基本沦为贸易政策手段(Yan，2010)。自2010年8月起，中国未再调整其增值税退税率。 中国的营业税原本是完全以来源地为依据进行征收的，服务进口不征税，服务出口通常不免征营业税。增值税征税范围之外的劳务只有在“劳务在境内提供”时才需征收营业税。2008年11月中国政府修改了这一规定，规定为中国境内单位接受的所有劳务都要征收营业税，即使该境内消费劳务是在中国境外提供的。这一改变表明营业税逐渐地、部分地转变为以目的地为基础的消费税以及中国正往全面落实跨境服务的目的地原则方向发展(Cui，2009a)。虽然修订后的营业税条例并未原则规定服务出口实行免税，免税待遇仍以税收优惠的方式逐渐授予某些服务(并非全部)，特别是为了发展服务外包行业(Cui，2009b)。 由于目的地原则没有得到全面贯彻，中国的生产者继续承担着部分无法抵扣的增值税和营业税，这成为价值链扭曲的人为诱因(某些活动和进项更得到偏好)，并降低了中国生产者对外国竞争者的竞争力。随着中国遵守世贸组织要求，消除竞争性货物的关税壁垒，现行缩水的、选择性的增值税(和营业税)退税制度越来越使国内生产者处于不利地位。增值税退税的缺失和不确定性也对外国直接投资产生了负面影响，同时也降低了中国作为外国投资者首选生产地的吸引力。 实际上，由于目的地原则仅得到部分贯彻，增值税征管部门经常面临各种压力，例如将货物重新归类为半成品而不是投资品，将出口重新分类为可以完全退税的产品以及根据相关的税率将劳务纳入营业税征税范围之内或排除在外。而只要资本品上的增值税不能得到完全抵扣，增值税就会对生产过程中资本品的运用起到阻碍作用(OECD，2005)。 以消费税退税作为鼓励某些活动以及不鼓励其他类型生产的政策手段并不是最佳(即最有效率)的税收政策。政府还有其他手段可以纠正生产(不论产品最终是在中国境内或是境外进行消费)和消费的外部性，例如以与环境有关的税收来解决负外部性问题，以研发活动税收抵免解决正外部性问题，而原本这些外部性并不会体现在企业和家庭所支付的价格中。 (四)营业税与增值税的整合 劳务由征收营业税改为征收增值税可以解决现行消费税制存在的许多效率低下的问题。如上文所指出的，提供营业税应税劳务的企业在劳务生产中支付的营业税或增值税进项税额都不得抵扣。这些不能抵扣的增值税或营业税会包含在价格中，企业客户无法就此隐含税收得到抵扣，并最终导致利润、产出和工资的降低。因级联效应导致的价格升高又会削弱需求，扭曲生产决策和国内国际竞争，同时降低了中国居民企业的竞争力。增值税和营业税的双轨制还意味着作为增值税纳税人的企业不愿意与作为营业税纳税人的企业进行交易，因为其支付的营业税无法抵扣。反过来也是如此，作为营业税纳税人的企业所支付的不能抵扣的增值税可能比营业税税率还高(取决于价格内所含有的不能抵扣的营业税的数额)。 除此之外，增值税与营业税两者之间的界限也并非总是泾渭分明，特别是混合交易(既销售货物又提供劳务)情况下可能导致重复征税以及高昂的遵从成本。现有的制度也增加了征管成本，因为税务机关不得不面临将增值税进项税额在征收增值税的货物和免征增值税但征收营业税的劳务之间进行划分这一问题(Xiaoqiang Yang,2009)。这也意味着生产货物的企业没有动力提供与这些货物相关的劳务，因为某些增值税可能因此而得不到抵免(Wei Cui，2009)，这又进一步阻碍了服务业在中国的发展。不仅如此，还诱使企业自己提供劳务而不是将这些劳务外包。最后，现行制度还给企业带来税收诱因，诱使企业通过经营重组将总体增值税和营业税税负最小化。 “增值税—营业税”改革可能产生重大的经济影响。这一改革一方面会对价格产生影响，另一方面则会影响采购的货物和劳务的种类以及向哪一种供应商进行采购。同时，还可能对企业结构产生影响。为了实现消费税制对企业经营的扭曲最小化这一目标，同时尽可能减少转型期的扭曲问题，在全国范围内对尽可能多的货物和劳务征收增值税，并从税收征管的角度在可行的范围内尽快推行这一改革，具有诸多好处。 为了避免国内的税收扭曲，中国力图在2013年8月将营业税改革扩大到全国。实际上，在营业税与增值税实现全国整合之前，在境内不同地区经营的企业常常被诱使按照最理想的方式来组织其经营活动。例如，有证据显示，在2012年年初的几个月内，有12家跨国企业将其总部迁到上海，以从“营改增”中受益(Tax Notes International，June 4，2012)。在全国尽快推行劳务改征增值税(已按照预定日期推行)，则可以防止这类基于税收考虑的营业地搬迁(和重组)。 营业税的税收收入归地方政府，增值税税收收入(的大部分)，则归中央政府。因此，营业税改革将使地方政府财政收入面临更大的压力。正因如此，中国中央政府决定对劳务征收增值税的税收收入全部归地方政府，而不实行75∶25的税收分享规定。这似乎意味着根据增值税所征收的货物和劳务种类的不同，可能存在两套增值税分享规定，这无疑会使问题不必要的复杂化。更好的对策应当是彻底修改分税制，赋予地方政府更多征税权，这一点在本部分的财政关系一节将会详细讨论。 对新建不动产不征营业税而改征增值税还可能影响房屋价格。这一类型的税制改革应精心筹划、认真评估，并作为更大的财产税改革的一部分加以推行。同时，选择适当的推出时机对这一类改革而言也至关重要。 最后，营业税还对金融服务进行征收，而在许多国家这类服务并不征收增值税。因此，中国可能需要审慎评估是否保留对金融服务征收营业税(至少在短期和中期)，而不是对金融服务免征或征收增值税。 (五)“城乡维护建设税”与增值税的整合 除了增值税、营业税和消费税(下文将会讨论)以外，中国还征收“城乡维护建设税”，这一税种是在增值税、营业税和消费税的基础上征收的附加税。“城乡维护建设税”的税率因消费地不同而异；其税率为：城市市区，7%；县城、建制镇，5%；其他地区，1%。 城乡维护建设税允许政府在城市市区、城镇征收比农村地区更高的消费税，但这一附加税也增加了遵从成本和征管成本。不仅如此，这一税收与营业税一样，也是级联式、不可抵扣的税收。未来作为更大的财政联邦主义改革的一个组成部分，中国政府可以考虑将这一税收整合入增值税，同时允许城市市区、城镇和农村地区在规定的上下限内征收增值税附加税。 (六)“消费税”和选择性货物税 “消费税”是对烟、酒及酒精、化妆品和珠宝等14种税目所征收的税收，基本上是一种“从量”或“从价”征收的货物税。 消费税的确大大增加了奢侈品的税收负担，因而鼓励了跨境购物。奢侈品上的特别税率的确使税收制度更加体现量能负担的原则，但只有富裕家庭在中国境内购买这些奢侈品时，这一点才成立。作为收入再分配的工具，累进性个人所得税远远要有效得多。除此之外，奢侈品的需求既有价格弹性，又有收入弹性，高税率未必能够增加多少税收收入。中国政府可以考虑利用需求弹性信息来评估降低某些奢侈品的税率能否使税收收入最大化。自2008年9月起，中国开始对烟酒之类需求价格弹性相对较小的产品征收更高的消费税。这类改革可能继续推进，实际上，许多经合组织国家已经走在前面，不断提高这类税率。 (七)加强增值税征管 一些研究估测：由于征管薄弱以及偷逃税，大约有55%的增值税收入流失(Yan，2010)。因此，税务机关应当进一步努力，提高增值税征管水平，中国政府也应对此加以高度重视。 实际上，进一步加强增值税征管也让中国政府能够继续提高增值税的效率。正如前文所指出的，与经合组织的通行做法有所不同，中国境内企业进项税额的超额部分不是直接退还企业，而是需要结转下期进行抵扣。此外，中国也不允许企业集团合并缴纳增值税，虽然上海的试点项目已经开始试水增值税集团合并纳税。随着时间的推移，此类改革应可缓慢推进，增值税征管薄弱所造成的税收收入流失问题应不再是突出问题。 (八)消费税改革的财政来源 将营业税、“城乡维护建设税”整合入增值税、全面贯彻目的地原则，都会减少税收收入。最理想的做法是，在开始上述改革之前对税收收入受到的影响先行进行评估。为了确保税制改革的收入中性，有必要采取相应的税收对策。一种可能的对策是限制增值税低税率的范围，大幅减少乃至废除低税率，对所有或大多数货物和劳务均按标准税率进行征税。在许多经合组织国家，增值税低税率针对的是较贫困家庭所消费的货物和劳务。虽然这类产品的消费占较贫困家庭收入的比例更高，但富裕家庭所支出的绝对数通常更高，因此这类产品实行低税率的实际效果是富人受益比穷人更多(ITD，2005；The Mirrlees Review，2010a/b)。除此之外，还要考虑到实行低税率所造成的征管成本和遵从成本的增加以及可能出现的逃税和纠纷。总体而言，支持实行增值税低税率的主张，无论是出于照顾较贫困家庭或基于其他原因，都是站不住脚的。此外，中国还通过实行低税率的方法来抵消农产品价格的急剧增长问题(Yang Xiao，2012)。事实上，从源头上解决农产品价格上扬的问题远比利用增值税来解决这一问题更为有效。代替低税率的更好方法是对全部货物和劳务均按统一税率进行征税，将多收取的税收收入直接用于贫困人口上，从而更具有针对性，与此同时，可以通过征收累进性的个人所得税和对某些主要由富人消费的产品征收选择性货物税来确保税制的总体累进性(ITD，2005)。 增值税标准税率似乎仍有进一步上调的空间，特别是城乡维护建设税整合到增值税之后。与此同时，还可以通过对需求弹性越小的货物和劳务征收选择性消费税，并提高税率，取得更多的税收收入。 二、继续推进环境税改革 来自环境的挑战使包括中国在内的世界各国政府面临的压力越来越大，各国政府努力探求既能减少环境损害、又能将对经济增长影响降到最低的两全之策。实际上政府有多种手段可供采用，包括管制和制定标准、信息宣传、技术革新政策、环境补贴和环境税。 (一)环境税一般设计问题 多数的管制方法都是政府规定如何减少排放以及谁来负责减少排放。同样地，对环境亲和货物或活动(environmentally preferable goods or practices)的补贴、税收和非税收激励也是政府在引导着经济，倾向于某些环境解决方案，而非其他。无论是上述哪种方法政府都是在努力“挑选胜利者”(pick winners)，这一行为本身具有次优选择(suboptimal)的重大风险，特别是在情况和技术急速变化的环境中更是如此。管制的成本一般比税收更高，这是因为管制会强制某些种类的减排，即使存在更为低廉的替代措施时也是如此。 在解决环境问题的组合工具中，税收是一个关键的组成部分，这是因为：1.税收直接解决了市场在环境问题面前的失灵问题，将环境影响纳入价格中；2.通过税收进行的环境定价为消费者和企业留有弹性空间，可以决定如何尽可能改变其污染行为、减少环境损害活动(减少其环境“脚印”)，从而实现以最小的经济和福利成本改善环境质量，并减少政府努力“挑选胜利者”的需要。征收环境相关税收也给政府带来了税收收入，这些收入可以用于抵消污染的负面影响，在理想状态下，甚至可以直接用于补偿环境受损者。 税收在给污染者增加成本的同时，也为公司实现技术革新、企业和消费者采用现有革新带来了强大的动力。特别是对那些可以直接进入市场的革新，情况更是如此。但是，单纯的税收机制，在没有与研发专项激励相配套的情况下，很难催生出能够根本改善环境的突破性技术。这类研发项目具有的长期性、基础性和高失败概率，都给投资人带来不确定性。在此情况下，有必要以针对研发活动的直接补贴以及税收激励作为环境税的补充。 有效推行“绿色税收”要求仔细考虑各种设计因素。一般而言，环境税应尽可能直接地对造成环境损害的污染物或行为进行征收。理想状态下，环境税的范围应涵盖所有环境损害范围。环境税的实行应当统一，即使有例外的话，也是越少越好，这样才能鼓励消费者和企业以最低成本进行减排。环境税的统一实行一方面使纳税人遵从成本和政府征管成本最小化，另一方面也减少了逃税的机率。除此之外，税率应当与环境损害相适应。至于分配问题，一般可以通过税收以外的政策加以解决。最后，对于竞争力问题也有必要进行仔细评估，税收的推出时机也至关重要。有鉴于此，政府可以考虑在实际引入环境税之前预先公布这一决定，以便消费者和企业(特别是企业)根据新的税收环境调整其投资决策。同时，为了鼓励环境的改善，环境税应当具有可抵扣性、税率应具有透明性和可预见性。 (二)中国的环境税改革 近年来，中国积极开展了环境税收政策的研究和设计工作。环境税收是防止污染、保护生态最为有效的经济手段之一。中国的“第十二个五年规划”明确提出了要求。目前，中国政府已经积极着手进行环境税的立法起草工作，并将继续改进环境税费制度。 中国长期采取征收污染费的做法，也进行了排放交易制度(Emission Trading System，ETS，特别是二氧化硫)的试点工作。“十二五”计划中也特别提出了污染排放的控制和温室气体控制。诸如排放税和排放交易之类的以市场为基础的方法具有明显的优势，因此在经合组织国家越来越受欢迎，特别是这些方法有利于实现气候变化目标。迄今为止，中国积累的经验是好坏参半，一些制度并没有取得预期的目标。制度的失败大多可以归结于贯彻不力而造成防止污染的动力不足。排污费的问题是标准有时偏低，又受到征收问题和执法不力的影响。排放交易的缺陷则是缺乏制度保障、规模不足以及政府不当干预(OECD，2013)。 中国中央政府和地方政府在一些省份和城市已经开始试点二氧化碳排放交易。为了保证交易的有效性，应当明确规定排放的滚动上限、清楚界定范围(范围越大越理想)、建立严密的监控、报告和审核制度，对超额排放的公司进行有效制裁。根据上述地区在排放交易上取得的经验，应当将各地的交易进行整合并扩大适用于全国，或者引入全国性的针对二氧化碳排放的碳税(碳税与排放交易相比具有更多的实用优势，OECD，2013)，并与现有燃油税适当整合。 展望未来，重点要落在更好地实施污染定价上。污染费应改为明确的污染税进行征收，一则更好地形成制度保障，二则征管工作可以交由财税机关进行。在那些设定雄心勃勃的污染控制和防治目标的地区，可以采用环境税，并以成熟的技术规范作为补充，技术规范可以用于设定基本的通用标准。环境税的范围还应逐步扩大到其他物质和领域。同时，还应对适用税率进行调整(包括采用指数化的方式)，保证对符合政策目标的减少污染形成足够的激励，同时确保环境税的效果不会随着时间推移出现减弱。 中国近年来推行的燃油税改革和燃油零售价格的更加自由化代表中国政府往绿色增长道路迈进了重要的一步。但燃油税仍有进一步调整的空间，汽油、柴油的消费税更是如此，与国际水平相比，这一税收仍偏低(见图1)。上调燃油税可以保证燃油零售价充分反映使用石油燃料所造成的环境损害，包括温室气体排放和当地空气污染。道路燃油税的征收则为汽车制造商开发更加节省燃油的车型提供了强大的动力，同时也促使消费者购买更小、更节省燃油的车辆，乃至减少开车出行，更多使用公共交通，相应改变出行习惯。因此，在减排方面，燃油税能够发挥比其他手段(包括规定汽车燃油效率的最低标准)更加全面的激励作用。汽车购置税或与汽车燃油效率相关的经常性税收可以强化对道路燃油直接征收的税收，但却无法取代后者。因为他们只能鼓励购买节省燃油的汽车，但不能鼓励人们在购车之后少开车出行。
图1 2010年汽油、柴油零售价格中税收所占比重 数据来源：经合组织环境数据库。 中国还可考虑挖掘环境税的潜力，扩大适用到其他领域(例如燃料中的硫含量、NOx排放、废物处置及有毒物质)。 本文原标题为《中华人民共和国的税收政策与税制改革》，共分四个部分：第一部分为“中国的税收收入、税制结构与OECO国家的对比”；第二部分为“税收制度的理想特点与税制设计问题”；第三部分为“中国的税制改革”；第四部分为“中国未来税制改革的方向：结语”。因篇幅所限，《国际税收》选取第三部分和第四部分进行翻译，并连载于，《国际税收》2014年第1至3期。本文的中文提要根据选载内容进行了删节，但英文提要保留了原貌。有兴趣的读者可从以下链接中获取全文(英文版)：http://www.oecd-ilibrary.org/taxation/tax-policy-and-tax-reform-in-the-people-s-republic-of-china_5k4014-dlmnzw-en。本文作者及OECD已授权《国际税收》刊用文章第三和第四部分的中文版。 本文为经合组织英文出版物《中华人民共和国的税收政策与税制改革》(Tax Policy and Tax Reform in the People's Republic of China)的节选译文。版权所有
2013经合组织，保留所有权利。中译文版权所有
2014《国际税收》。 译文的质量及其与原文的一致性概由本文译者负责。如译文与原文有不符之处，应以原文为准。 作为外国专家授权《国际税收》刊登的文章，其观点和思想与《国际税收》无涉。但《国际税收》认为，从一个外国专家的视角研究和分析中国税收制度，或许可以给予正在改革中的中国税收制度更多的思考和认识。 ①根据这一方法，每个交易者在其每次销售时都会按照一定税率收取销项税款，同时向购买者出具一张载明所收取税款金额的发票。交易者可将其在购买时所缴纳的进项税款抵扣其在销售时所收取的销项税款，并将余额上交给税务机关。如余额为负数，则可以申请退税。 ②此处提到的消费税，指的是对消费课征的税收，涵盖中国所征收的增值税、营业税、消费税等税种。而下文出现的加引号的消费税，则指的是我国征收的消费税，是一种选择性的货物税(此注为《国际税收》编辑所加)。
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