我国社会保障制度改革实践与前瞻，本文主要内容关键词为：社会保障制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障制度改革是摆在我们面前的现实大课题。在我国市场经济发展和国有企业改革过程中，传统的保障体制弊端日益暴露，已严重阻碍经济改革进一步深化，建立新的体现公平和效率优化的社会保障制度已成为一种必然选择。经过十几年的社会保障制度改革，“社会统筹与个人帐户相结合”的模式在我国已见雏形，基本上体现了“公平与效率”兼顾发展的原则；但是限于经济发展总体水平的制约，我国保障制度改革必须稳步进行，尽管它的保障水平、层次范围都还有待进一步提高。进一步推进社会保障制度的改革必须注重社会保障基金的管理运用和保值增值，唯有这样，我国社会保障制度建设才能在经济改革发展中发挥保障作用。
一、我国社会保障制度改革的历史背景
社会保障作为一种制度的产生和发展，首先是市场经济发展的客观要求。我们知道市场机制这只“看不见的手”对任何人或企业都是公正的——适应者生存！这是效率所在，因此为了维护现有的社会制度，各国政府就必须从全社会的角度，建立一套从救贫、防贫到完善的社会福利保障体系，多方位综合性的保障所有社会成员共享生存和福利事业。但是社会保障事业的发展，决不是消极地被动应付反应，市场经济的发展又为社会保障制度创造了条件。公平和效率是市场经济的一对基本矛盾，社会保障事业的建设，必须充分体现公平性和有效性。社会保障在向所有社会成员提供健康而持续发展的同时必须切实贯彻给付与负担的公平合理性，考虑资源的制约，量力而行，保证资源的有效分配，提高社会保障资源的效率。这是世界各国经验的总结。
严格的说，我国传统的保障制度根本谈不上叫社会保障制度。因为新中国是在特定的历史背景下诞生的，社会物质基础十分薄弱，社会资源十分缺乏，因此，中国选择了高度集中，高度计划的管理模式来配置资源，统筹安排生产：国家是经营管理和用人主体，职工是国家的职工，企业需要用人，由国家安排劳动力和统包统配，劳动者的就业和保障由国家包下来。应该承认这种配给模式在国民经济短缺、工业化社会化水平比较低的特定历史时期能起到稳定社会的积极作用。但是随着市场经济培育和完善，市场配置资源的效率功能的强化要求改变这种僵化的保障体制。因为传统的保障和就业溶为一体的制度无法体现公平与效率：
1.保障范围小，集中于国有企业。在国有企业内保障与就业溶为一体实际上是一种平均主义，无法实现职工的创造性和积极性，特别是当人们基本生存问题已经得到解决以后，职工干多干少一样，都能得到企业的保障，企业内部运作必然缺乏活力。不仅如此，企业承担社会保障职能，负担加重，无法公平参与市场竞争和进行资源优化配置。国有企业内就业与保障的溶合实际上强化了人与生产资料的结合方式，使其在与非国有经济（如“三资”企业、私营企业、个体经济等）竞争中处于十分不利的劣势地位。不仅如此，对于整个社会就业市场和产权交易市场的形成和发展也起到了阻碍作用。
2.筹资渠道和保障层次单一，社会化程度低。原有的保障制度在保障层次上只有法定基本保险一个层次，劳动者在丧失劳动能力需要社会保障的情况下，其基本生活只得依靠法定基本保险给予保障，而法定基本保险的资金筹集又只有一个渠道，即由企业和国家筹集，个人和社会不承担任何社会保障费用。这种单调的毫无弹性的保障制度，一方面无法承担人们对不同层次保险的需要，另一方面造成社会保障资源的浪费，对于被保障者的实际风险要求无法约束。
社会保障制度的资金来源只有多渠道发展，才能发挥社会风险共担的职能，从救病、防贫到完善的社会福利各个层次上调动全社会力量，综合性地提高保障水平。
3.社会保障管理服务水平落后。社会保障制度的建设离不开管理，传统的社会保障制度管理体系与企业的经营管理和政府的宏观调控管理混为一体，社会保障实际上得不到保障，顶多是一种简单的“现收现付”式管理，无法从社会保障自身需要出发，建立一套行之有效的相对独立的管理体制，因而阻碍了保障事业自身的发展及其应有的功能发挥。
二、我国社会保障制度改革实践
我国社会保障制度改革早在80年代中期全国各地就已陆续开展。十几年来，我国社会保障制度改革过程，实际上就是一个不断探索实践、不断进行制度创新的过程。目前，失业、工伤和生育基本上实行了以社会统筹为主要内容的社会保险制度；社会救济制度化的基本框架正在形成；在多种方案试点的基础上初步统一了养老保险制度；社会医疗保险制度按照既定的原则和目标继续扩大试点。
1.失业、工伤和生育保险与社会救济制度是社会保障制度建设最基本的内容，也是保障制度改革必须首先解决的基本刚性问题。因此国务院先后发布了一系列规定办法，要求建立由社会统筹的保险制度。例如：①为了正视失业问题，继1986年发布《国营企业职工待业保险暂行规定》之后，国务院于1993年4 月又发布了《国有企业职工待业保险规定》和《国有企业富余职工安置规定》；对待业职工的界定、待业保险基金的筹集、管理和使用，以及富余职工安置等问题作出了明确的规定。近几年来，国有企业职工的失业保险社会统筹制度逐步在全国建立，而失业保险的覆盖范围开始扩大到城镇其他类型的职工。②为了配合《劳动法》的贯彻实施，更好地保护企业女职工的合法权益，保障她们在生育期间得到必要的经济补偿和医疗保健，均衡企业之间的生育保险费用负担，国务院有关部门于1994年12月发布了《企业职工生育保险试行办法》，就生育保险基金的社会统筹、生育保险待遇、生育保险基金的管理等方面作出了相应的规定，生育保险开始进入制度化轨道。③为了保障劳动者在工作中遭受事故伤害和患职业病后获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利，分散工伤风险，促进工伤预防，国务院有关部门于1996年8月发布了《企业职工工伤保险试行办法》， 对工伤范围及其认定、工伤鉴定和工伤评残、工伤保险基金的社会统筹、工伤保险待遇、工伤预防和职业康复、工伤保险的管理与监督检查、企业和职工责任及争议处理等有关问题作出了详细的规定。④为了克服过去“送温暖式”的临时性、随机性救济方式，90年代以来，面对不同的社会群体建立多元化的最低收入保障制度；对工薪劳动者，规定了最低工资保障线，保障他们最基本的劳动报酬权益；对城市居民，规定了最低生活保障线，将城市所有生活在保障线标准以下的居民全部纳入救助范围。
2.养老和医疗保险制度改革是社会保障制度建立的主体工程，它们的改革成败事关新的社会保障制度能否建立，因此十几年来在各地进行了多种方案的试点。目前，在多种方案试点基础上初步统一了养老保险制度；鉴于医疗保险是世界性难题，我国医疗保险在“两江”试点的基础上继续扩大试点。
①养老保险制度改革过程。为了适应国有企业改革的需要，1984年开始推进退休费社会统筹。1991年6 月国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确规定了养老保险实行社会统筹，费用由国家、企业和职工三方负担。1993年11月，党的十四届三中全会决定养老保险实行社会统筹与个人帐户相结合，（简称“统帐结合”）。1995年3月国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》， 推荐两种“统帐结合”的方案供各地选择试点。到1996年底，全国有20多个省（自治区、直辖市）的100多个地（市）、400多个县（市）根据《通知》精神结合当地实际进行了“统帐结合”的养老保险制度改革试点。
但是，由于对“统帐结合”这一崭新制度缺乏深刻的认识和充分实践，对“统帐结合”的规模、结构、养老金计发办法等尚未作出统一恰当界定，在实际工作中形成了多种办法并行的局面。截止1996年上半年，全国有7个省、市选择了实施办法一，5个省市选择了实施办法二，16个省、市、自治区及5个部门吸收了两者的优点，结合本地区、 本部门实际情况，制定了办法三。各地共有33个省市级方案的出台并付诸实施。操作办法五花八门，个人帐户结构不一：小帐户强调效率，其公平部分通过养老金按当地上年度社会平均工资的一定比例（2 %左右）计发，单位缴费与否职工都有权利享受；中帐户是效率与公平兼顾，其公平部分通过单位缴纳的基本养老保险费按当地上年度职工月平均工资的一定比例划转，计入个人帐户来体现，公平涵盖了效率，只有履行缴费义务，才能享有公平权利。
基本养老保险制度不统一，与管理制度的高度分散化，产生了一系列社会负效应，付出了昂贵的改革成本。表现在：1 ）个人帐户大小不一；2）全国各地统筹层次参差不齐（以县、 市为单位分散风险的能力很差）；3 ）养老保险水平刚性上升（部分地区养老金替代率甚至高达105%～110%，全国总体也呈偏高，在86%左右）；4 ）各地统筹覆盖面大小不一等等，这些都与养老保险社会化要求相悖！于是在充分调查研究和广泛听取意见的基础上，国务院于1997年7 月作出了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。《决定》在坚持社会统筹和个人帐户相结合、基本养老保险保障最低生活、社会互济与自我保障相结合、公平与效率相结合、基本养老保险与多层次养老保险相结合等原则的前提下，统一了企业与职工的缴费比例，规定企业缴费一般不超过企业工资总额的20%，个人缴费比例1997 年不低于个人缴费工资的3%，以后每两年提高一个百分点，最终到达8%。 统一了个人帐户的规模，规定按职工缴费工资的11%建立基本养老保险个人帐户。个人缴费全部计入个人帐户，其余部分由企业缴费中划入；随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分降至3%（这样原实行6 %的个人帐户记帐结构（3+8+5）组合方式的省市如吉林、云南、上海等， 只需将个人帐户中企业缴费按职工平均工资5%计入的部分提出来， 归并到职工退休时计算；实行办法二的地区，可以将个人帐户与“缴费性养老金”合并为11%的帐户，“社会性养老金”基本不变；实行第三类办法的地区，只需将个人帐户规范为11%）。统一了基本养老保险的计发办法，退休职工的基本养老金由基础养老金和个人帐户养老金两部分组成，基础养老金为当地职工上年度月平均工资的20%，个人帐户养老金为个人帐户累积额除以退休职工预期余命月数；并相应地制定了《决定》实施前参加工作的中老年职工养老金的过渡性办法，确定了养老金并轨目标；1997年底之前各省市方案向全国方案过渡，“九五”期间逐步实施省级统筹和全国统一的养老保险制度，下个世纪初向全国统筹迈进。
②社会医疗保险制度继续扩大试点。我国医疗保险制度改革，最初是以引入个人分担机制起步的，许多地区实行公费、劳保医疗费用与个人挂钩的办法，就医时个人负担部分医疗费用。在此基础上部分省市开展了离退休人员医疗费用和在职职工大重病医疗费用社会统筹的试点。
1994年国务院确定江苏省镇江和江西省九江（简称“两江”）按照社会统筹和个人帐户相结合的模式进行职工医疗制度改革的试点。试点内容包括资金筹集机制、医患双方的制约机制和用药品种结构及范围以及处方限额等规定方面改革。医疗保险基金的筹集按照个人积累与社会统筹互济相结合的原则，分社会统筹基金和个人医疗帐户资金两部分，由企业按照本单位在职职工工资总额与退休人员费用总额之和的10%，个人按照本人年工资总额的1%提取共同缴纳、再按年龄分成两档， 分别按一定比例（含45岁及以上职工按年工资总额6%；45岁以下按4%），划入个人医疗帐户，余下统作社会统筹，个人医疗帐户的本金及利息为职工个人所有，可以结转使用和依法继承；社会统筹医疗基金，集中统筹使用。参保职工患病医疗费用先从个人医疗帐户上支付，本年度支付完毕后，再由职工个人支付，超过职工年工资总额5%以上部分， 由社会统筹医疗基金支付，但个人仍要负担一定比例，并采取分段累加计算办法（超过本人年工资总额5%以上至5000元，个人负担10%； 5000元至10000元，个人负担8%；10000元以上，个人负担2%）支付。特检查和治疗时，个人负担费用比例更高，从而彻底改变了过去医疗费用完全由国家和企业包揽的局面，实行国家、企业、个人三方共同负担。另外，职工医疗保险实行了医疗机构定点制度，对医院实行“定额结算、质量控制、结余归院、超支不补、超收上缴”的规定。这样，既控制了不必要的检查、治疗和用药，减少了浪费，又提高了用药的效率。
但是医疗制度改革十分复杂，牵涉的面多，目前被称为世界难题。因此，必须慎重进行。1996年4月， 国务院决定再选择一部分城市进行改革试点。要求各试点城市在坚持国办（1996）16号文件确定的基本原则和“统帐结合”的制度模式下，结合当地实际，既可借鉴“两江”成功经验，又可创新的具体办法，以便取得更加系统、全面的经验。
和改革前相比，我们社会保障制度建设取得的进步是明显的，基本上实现了由“企业自保”向“社会互济”，由“全部包揽”向“三方分担”，由“平均主义”向“效率公平兼顾”以及由“福利包揽”向“基本保障”转变，保证了市场经济发展和国有企业改革的顺利进行。回顾十几年来的改革实践，我们也深刻感受到我国社会保障制度建设才刚刚起步，医疗保险还处在试点阶段，社会保障的综合性和社会化程度都还有待提高。但是，我们终于找到了适合我国国情的社会保障发展模式，即国家、企业、个人三方共同承担，社会互济基本保障与个人帐户“部分积累”基金相结合的发展模式。这一模式既坚持发展优先，又兼顾了公平享受福利的权利；既避免了陷入类似发达国家高福利的泥沼，又体现了与现阶段的经济社会发展水平的适应性要求。这是社会保障制度改革的最大成功。
三、进一步推进我国社会保障制度改革的展望
经过十几年来的改革经验，我国社会保障制度建设已经具有现代保障体系的雏形。因此进一步推进我国社会保障制度建设，就应该坚持这一改革成果，在此基础上，采取切实配套措施来完备社会保障制度，促进社会保障范围、层次和水平向社会化方向发展，让更多的人享受基本的社会保障；促进社会保障功能在社会主义现代化建设过程中，全面综合的发挥积极作用。概括的说，完善的社会保障功能包括：①救济贫困保障最基本生存权利的功能；②安定社会政治生活的功能；③调节投融资和平衡经济的功能；④国民收入再分配功能。而这四个方面的功能的发挥，集中体现在社会保障资金筹集运用和管理，因此，社会保障资金的运用和管理的改革仍然应该是进一步推进社会保障制度改革的核心。
其实，实行新的社会保障措施后，社会保障基金紧张问题仍很突出。以现行的养老金规定为例，一方面企业负担高达职工平均工资的20%的费用，虽然比过去“企业包揽”相比减轻了很多负担，但是与国际比较仍然大为偏高（国际经验要求这一比例不断下降）；另一方面我国是发展中国家，人口众多，而且老龄化问题渐为严重，多年来实行的是低水平工资级数，因此广大职工和退休人员对社会保障服务的依赖性是很高的，而按现在职工计发养老金公式（基础性养老金+个人帐户积累×工作年限÷退休后余命年数）这一矛盾是突出的。
目前，基础性养老金按当地职工平均工资的20%（上限）确定，个人帐户积累率为11%，假设一个职工工作了35年，退休后余命15年，则其退休后个人计发养老金为：20%+（35÷15）×11%＝45.7%（即达不到退休前平均工资的一半），如果考虑通胀因素，这个数字是不够职工养老的。
解决这类问题，提高社会保障水平，再也不能简单靠推动企业缴费比例的上升来实现，我国企业以计入成本的公益金形式提取社会保障基金只是针对特定的历史时期（目前我国尚未开征社会保障税，企业职工工资并不包含退休以后劳动力价值补偿的必要费用，尽管这种状况正在缓慢改变）的一种过渡性手段，而且过高的养老提取不仅仅会增加企业成本，而且会发生“支付转移”，最终会增加消费者开支（特别是以社会低收入消费阶层为产品销售对象的厂商），除低保障水平，社会保障的最基本公平和效率得不到体现。至于通过提高养老金计入比例和延长退休年龄理论上可能行得通，但这要靠增加就业岗位和岗位培训，因为社会保障的基本对象是“社会弱者”，在激烈的竞争中很可能是那些不需要保障的社会“强者”更富有，人为增加社会保障不公平性（难怪美国克林顿政府不得不采取对富有人员社会保险收益收税来抵补低收入者的损失），而且中国的当前实际情况是职工再就业压力增大，因此这方法实际操作空间不大。因此切实可行的办法应该集中在社会保障基金的保值增值上。假设通过管理实现2%的真实年收益率， 则同样的收取比例，到时候会增加职工的社会保障水平，这样职工退休金相当于退休前工资的比例提高到58.14%的水平。
改革的实践也提醒我们应加强对社会保障制度的改革，加强对社会保障基金的管理。社会保障基金，说到底是一笔远期消费基金，也就是长期储蓄，这是一笔难得的财富，只有迅速转化为有效投资才能避免“沉淀”，才能在经济发展中发挥积极作用。不仅如此，中国的养老保险一经产生，基金就没有专款专用过，经济受到地方政府和劳动部门的挪用。有材料显示，全国养老保险基金流失共计已达92亿元人民币！因此进一步推进我国社会保障制度改革，必须加强对社会保障基金的保值增值管理。
国际社会保障制度改革都十分重视基金的积累增值问题，例如新加坡、马来西亚、印度等发展中国家的社会保障中不存在统筹部分，由国家立法、强制个人储蓄，成立中央公积金局，作为基金法人来委托经营社会保障基金。新加坡的公积金制度已逐步扩大到养老、医疗、住房、教育等领域。目前世界上许多国家基金积累形成的资金已相当规模（见下表）。
世界一些国家养老金保险基金与GDP的比较（单位：%）
国家 荷兰 英国 瑞典 美国 丹麦 智利 澳大利亚 加拿大
基金资产/GDP
76
75
70
66
60
43 39 35
国家 波兰 匈牙利 捷克
基金资产/GDP 14.8 10.6 10.2
资料来源：袁东“中外社会保障性基金与证券市场”，《上海证卷报》1997年7月17日。
社会保障基金的投资在我国目前还主要限定在银行储蓄和购买国库券，这是处于对安全性、收益性和流动性“三性”统一的要求考虑。其实证券市场，不动产投资等诸多方式均可为养老金基金带来稳定的收益率。随着我国金融体制改革的深入，一个竞争有效的资本金融市场的出现，将会为不断庞大的社会保障基金提供保值增值的舞台。我国社会保障基金采取“部分积累”式的基金组织形式后，在法律上就应该取得自己的独立地位。依据《公司法》、《信托法》和《投资基金管理条例》等成立基金法人。由基金法人委托基金管理人、基金保护人和基金投资人，按照资产组合理论共同进行基金的营运。在我国社会保障基金作为一个产业，投资于资本市场具有非常重要的现实意义：①稳定证券市场；②促进储蓄转化为有效投资，减轻国有商业银行的巨大存贷不对称压力；③增加就业机会和新的经济增长点。社会保障基金通过资本市场转化为有效的投资，实际上是优化配置资源，促进经济发展。因此，加强对社会保障基金管理，进一步推进改革，必须尽快培育社会保障基金投资人（如保险公司、投资公司和投资银行），创造条件把社会保障基金引入包括股票、公司债券在内的整个证券市场进行证券组合投资。这是社会保障体系自我完善的需要，也是经济发展的选择。
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