市场条件下政府投资的方向选择及实现方式组合，本文主要内容关键词为：组合论文,条件下论文,方向论文,方式论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、市场条件下政府投资的方向选择
在任何社会中，社会总投资都可分为政府投资和非政府投资两部分，它们各有其不同的地位、作用与特点。所谓政府投资是指政府作为独立经济主体而参与的投资活动，而非政府投资则是指除政府投资主体以外的所有经济主体所从事的投资活动，如企业投资、民间投资、外商投资等。考察世界各国政府投资的一般运作过程，不难得出如下结论：政府投资在不同国家、不同经济运行模式和不同经济发展阶段等条件下，有着不尽相同的情况与表现，但它对维护社会经济正常运转，促进社会经济不断进步的积极作用已为各国的实践所证明。一般说来，从经济运行模式来看，在发达的市场经济国家中，政府投资所占的比重相对较小，非政府投资所占的比重相对较大；在计划经济体制国家、政府基本上作为唯一的投资主体，其投资所占的比重极高。从经济发展阶段来看，发展中国家的政府投资比重较高，而发达国家的政府投资比重则相对较低。
目前，我国经济体制正处于向社会主义市场经济体制转轨过程中，政府投资占全社会固定资产投资的比重也逐步减少，由1979年的75.8%下降到1996年的6.4%。事实上， 市场经济条件下政府投资的数量是有限的，投资的范围也并非再是以前的包揽一切，涵盖国民经济的各个领域。从理论上讲，界定政府投资方向的基本原则是，在市场机制对资源配置起基础性作用的前提下，政府投资主要限于市场失效领域，企业不愿或难以进入的领域。进一步讲，政府投资和非政府投资的各自范围的划分应遵循“市场有效性”原则，凡市场能够有效调节，能够实现资本要素合理配置的投资活动，由非政府投资主体完成；凡属“市场失效”的领域，则责无旁贷地由政府投资主体完成。同时，鉴于我国目前整个社会资本总量有限，而且分散在私人手中的资本量不足以形成规模经济，资本市场尚不完善，产业之间合理有序的竞争体制还没有真正形成等现实，现阶段我国政府对主导性、战略性、开发性、高科技性等产业进行投资也是适宜的方向选择。
至此，我们已经明确了在市场经济条件下政府投资应该投资于哪些领域，在市场经济体制尚不完善的情况下政府又该投资于哪些领域，但是，政府投资绝不等同于政府独资，在政府投资的领域内绝不排斥其他任何投资主体参与投资活动。这是因为，市场经济本身并不会是尽善尽美的，市场配置资源也有其失效和失灵的一面，必须借助于政府投资活动的调控与干预来弥补“市场失灵”，减少“市场失误”。但确立政府投资的范围，为的是保证全社会资源的有效利用，减少全社会投资活动的盲目性，而并非是采取过去那种包投资、包建设、包经营的做法，更不会拒绝非政府投资主体投资于该领域。相反，政府应该积极地创造条件，制定各种优惠的措施，运用价格、利率、税收等各种经济杠杆，鼓励包括企业、私人、外商等在内的各投资主体投资于这一领域，从而在该领域形成政府投资与市场补偿相结合的新型投融资体制。目前，在许多经济发达国家，这种政府投资与非政府投资的交叉与融合表现得越发明显。尤其是随着世界经济一体化进程和国际资本流动的不断加快，外国资本在政府投资领域中的作用也更加明显。这就给我们提出了一个新的课题，政府投资如何有效地与非政府投资融合与互补。
二、市场条件下政府投资目标的实现方式组合
近年来，国家有关部门把固定资产投资项目划分为社会公益性项目、基础性项目和竞争性项目三大类，并相应地明确了不同的投资主体。这一改革方案在指导思想上体现出了要在投资领域划分政府投资与非政府投资范畴这一原则，这无疑是一个积极的进步，但这种划分仍存在一些明显的缺点，使之难以付诸实施。如公益性项目中的教育投资，基础教育项目是公益性投资，而成人教育项目和高等教育项目就应该是竞争性投资。再如道路建设投资，一般性的道路建设项目是基础性投资，而高速公路项目就应该是竞争性投资。因此，建设项目的上述划分就不科学，需要进一步细化，如可以将社会公益性项目再划分为纯公益性项目和准竞争性公益项目，将基础性项目再划分为纯基础性项目和准竞争性基础项目等等。但同时由于建设项目本身包涵内容的如此复杂性，也就为非政府投资进入某些公益性项目和基础性项目奠定了基础，为政府投资与非政府投资在某些领域的融合打下埋伏。
（一）投资于公益性项目，是政府投资主体的天职，但在某些准竞争性公益项目则要采取有效的市场操作手法吸引非政府投资。公益性项目通常是指大众能共同受益的消费品，它一般具有受益的非排斥性和边际消费成本为零的特点。这类项目主要包括政府机关、社会团体办公设施、国防设施的投资，公、检、法、司等政权机关的投资，科技、教育、文化、体育、广电、环保等事业的投资。在这里，前二种情况下的投资无疑是非竞争性的，应继续维持政府投资兴办，而对后一类项目投资则应区别对待，逐步将某些准竞争性公益项目推向市场，其投资性支出可通过项目交付使用后的收费得到合理补偿，无须由政府不加区别地投资包办，如广电项目的无线电视与有线电视中的娱乐性电视设施的投资就完全可以交由非政府投资主体完成，政府仅仅进行总量调控，制定适宜的收费制度。当然，对前两类不能推向市场的非公益性项目也要按市场经济的要求进行某些必要的改革，如将投资建设的具体事宜交给类似投资公司性质的经济实体，或者有些项目建成后可部分地实行有偿使用等。
（二）投资于基础性设施，是政府投资的永恒主题，但对某些准基础性设施，要逐步采用BOT等方式，鼓励外商、企业、 私人投资于这一领域。基础性设施一般是指公路、铁路、机场、港口、邮电以及城市道路、地下排水等工程项目。通常情况下，这类项目往往具有公共性、非独占性和不可分性等特点，具有社会公共产品的一般特性，理应属于政府投资的范畴。这是因为：第一，这些项目所提供的功能或服务是面向全社会即全体企业和全体消费者的，社会效益是其基本的着眼点，这自然是市场经济条件下政府投资的首选目标。第二，这些项目本身具有投资数额高、投资风险大、投资易沉淀等属性，一般也难以由私人投资来承担，尤其是像我国这样目前处于经济发展水平和收入水平较低的发展中国家。整个社会私人资本量有限，投资行为缺乏远见的情况下，私人往往无力也不愿意承担这类项目的大规模投资。
明确基础性设施是政府投资的最适领域，绝不意味着在此领域政府独家投资包办。相反，对于某些市场性强的基础设施项目即准竞争性基础设施项目，国家可以采取特殊的管理方式，吸引包括外商、企业、私人在内的投资主体介入这一领域。需要进一步提出的是，基础性设施项目的回报率实际上并不像人们想象的那么低。据世界银行统计，在世界银行1974—1992年援助的基础性设施项目中，平均投资收益率达到17%，高速公路项目达到29%，正因为如此，基础设施正越来越受到跨国投资者的青睐，成为跨国投资的一个重点和热点。目前可以考虑采取的措施有：
（1）积极运用BOT方式，吸引外商资本、私人资本进入经济效益较好的基础设施项目。BOT这一术语是英文“Build—Operate —Transfer”的缩写，译意为“建设—经营—移交”。BOT方式是战后特别是70 年代后期在西方国家兴起的，它是政府吸引私人资本进入基础设施建设的一种投融资方式。它的基本运作过程是：由政府与私人资本签订项目特许权经营协议，授权签约方的私人企业来承担该基础设施项目投融资、建设、经营，在协议规定的特许期限内，由其向设施的使用者收取适当的费用，以此来收回项目投资，并获取一定的回报或收益，待特许权届满后，签约方的私人企业将该基础设施无偿交给政府。目前，BOT 方式在欧美各国基础设施建设中均有利用，著名的联结英国与欧洲大陆的英法海底隧道工程就是运用BOT方式建设的成功范例。我国运用BOT方式吸引外资进行基础设施建设起步较早，80年代初的广东沙角B 电厂建设就首次采用了类似BOT融资的建设方式。但是由于各方面原因的限制， 我国采取BOT方式投资于基础设施项目目前仍处于探索和试点阶段。 值得欣慰的是，我国政府已经颁布了相关的规定，明确提出了BOT 在我国将采取先易后难，先试验后推广的“渐进”方式。目前国家允许先行试点的范围大致为：列入国家和省、直辖市、自治区中长期发展规划的高等级高速公路、桥梁、隧道以及城市排水、污水处理、城市供水等市政设施。
（2）面向资本市场， 通过发行有价证券方式吸引民间资本进入基础设施项目。近几年来，我国在这方面已经进行了许多有益的尝试，通过公开发行股票与债券，直接筹集了大量的基础设施建设资金，缓解了政府财政资金压力。如海南省率先在全国实行基础设施建设的股份化试点，改革了过去由国家单一投资建设的体制模式。据报道，目前海南主要从事机场、高速公路等基础建设的股份公司已有6家，股本总计38 亿元。再如广州地铁首期工程，通过发行建设债券筹措到了5.2 亿元的建设资金。
（3）采取其他适应市场经济要求的新方式， 吸引各方资金投入基础设施。近几年广州采用广告补偿方式投资于城市基础设施，即由企业出资兴建广告桥、候车亭等中小型基础设施项目，拥有若干年限的广告经营权，产权则归政府所有。这种方式比较适合投资小、回收快、公众利用程度高的中小型市政基础设施，是通过社会力量多方筹集建设资金的有益补充。
（三）投资于基础性产业，是经济转轨时期我国政府投资的不可推卸的责任，可以考虑采用贷款信托、财政补贴等方式吸纳其他投资。同时，随着市场经济的不断完善，政府投资应逐步撤出这一领域。所谓基础性产业主要是指煤炭、石油、电力等能源工业和钢铁、有色金属、化工、石化、建材等原材料工业等。目前，我国基础产业的发展仍然滞后于整个国民经济的发展的需要。传统经济理论认为，基础产业一般具有资本密集程度高、投资前置期长、形成后发挥作用的时间久等特点，这些产业往往是处于“上游”的生产部门，其提供的产品是本部门和其他生产部门所必须的投入品，因而它们的生产波动和价格波动具有较强的连锁作用，自然就成为政府投资的选择领域。在经济转轨时期，政府要继续对基础产业进行必要的投资，继续在该类产业投资中占有一定的比重，当然政府在对这些产业进行投资时也要区别不同情况加以对待，有些供过于求且已不再属于国民经济的瓶颈产业就完全可以交由非政府投资主体进行投资，引导非政府投资进入这些产业，客观上，煤炭、石油、电力、化工、冶金等为国民经济提供生产资料的整个基础产业部门，都具有非政府投资的可能性。随着股份经济、私营经济和外资经济在我国的发展，这种可能性还在不断增加。因此，随着社会主义市场经济的建立与完善，从资源配置效率出发，政府投资应考虑从基础产业适度撤出，鼓励其他非国有经济成份的投资进入基础产业，现阶段，吸引非政府投资主体进入这一领域的方式主要有：
（1）借鉴日本成功做法，开办贷款信托业务， 吸引民间资本进入基础产业。贷款信托业务首创于日本。二次世界大战后，日本通过制定“贷款信托法”吸引大量建设资金，投入到急需恢复的电力、煤炭、钢铁等基础产业，从而恢复了日本经济，乃至于促进了日本经济的高速发展。其基本运行程序为：金融信托机构事先订立一定的约款，根据约款出售每笔为一定固定数目的受益凭证，任何想购买受益凭证的个人，只要投入货币资金，皆可换取表明受益人权利的证书，信托机构规定每月的每一日（如5日或20日）是截止日期， 然后将这期间筹集的资金作为一个单元投向国家鼓励发展的基础产业。这种方式最具吸引力的地方在于，它是一种能保住原本的投资方法，既不会象股票、债券那样冒太大投资风险，又可以安心获得较高收益，其收益一般要高于银行存款利息。
（2）运用财政、价格政策， 鼓励非政府投资主体投资入基础产业。在基础产业的现行价格水平和定价制度下，非国有经济主体进入这些产业部门投资不一定能获得理想的投资收益，因而其就不一定愿意进入这些产业部门。因此，目前国家一方面要考虑对基础产业部门的产品和服务进行必要的价格改革，理顺价格体系，另一方面，可以考虑通过对某些项目的贷款利息在一定时期内给予一定程度的财政补贴，从而最终吸引非政府投资主体进入基础产业。
（3）放宽对外商、私人投资的界限，鼓励外商资本、 私人资本进入基础产业领域，可以考虑通过与外国投资者进行投权式合营、契约式合营以及允许外商独资经营等方式，引导外资流向基础产业。国务院于1995年颁布的《外资投资产业指导目录》，已经将部分基础性产业列为鼓励外商投资领域，但范围仍有一定局限性，似乎应更大胆一些，更开放一些，如对电网的建设经营等没有必要严格禁止，至少可以合营。外国资本是典型的非国有资本。既然可以鼓励外资进入基础性产业，当然也就应更加积极地鼓励本国的私人资本进入这一领域。实际上，在某些地区私人资本在基础产业投资方面已经开始有所作为，如重庆黑马物业有限公司投资3亿多元参股兴建的重庆涪陵龙河石水板电站， 第一台机组已投产发电，开始获得投资回报。
（四）投资于高科技性、开发性产业，是目前政府投资的适宜选择，但政府投资只能起导向性作用，更多的要通过创办创业基金等方式引致私人资本。国家经济发展战略的实施，国民经济协调发展目标的实现，在很大程度上要依靠政府投资来完成，因为政府投资的出发点和归宿是追求社会效益，是弥补“市场失效”之缺陷。现阶段政府投资于开发性、高科技性产业，表达的就是这一层意思。经济发展过程中的某些新兴产业门类的开发，某些高科技、高风险领域（如航天、宇宙等）的研究开发，对经济落后地区的综合开发，对某些关系国计民生稀缺资源的开发等，都具有耗资大、耗时长、风险高等特点，致使私人部门望而却步，市场机制本身也无能为力，目前主要依靠政府投资来解决。显然，如此巨大的投资需求不可能由政府单独承担，但政府的鼓励和引导有时往往重于其投资效应，反而能够吸引更多的其他投资进入这一领域。目前最为有效的办法就是创办创业基金，市场经济发达国家，通过“创业投资基金”推进科技进步和产业结构升级已成为十分通行的做法。如在美国，创业投资基金推动了高新技术的腾飞，培育出了像IBM、 微软公司、遗传因子公司、程控设备公司等一系列高新技术公司。我国的创业投资基金除像国外定位于高新技术开发外，还应扩大其发挥作用的范围。凡属符合国家鼓励开发并具有较好回报的地区和产业，都可以运用这种方式进行运作。创业投资基金作为一种商业性运作，一定要遵循市场规则，一定要引入竞争机制，吸引各方资金共同投资于政府鼓励扶持的开发性、风险性产业。在这里，政府可根据国家产业政策和区域发展政策，通过基金的设立审批和基金的基本投资限制来发挥必要的导向作用，但不宜干预基金的具体运作。
（五）投资于支柱产业，幼稚产业，只能是政府投资的权宜之计，政府也只能采取控股、参股等方式，该领域的最重要的最终投资主体只能是非政府投资主体。
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