论公共财政收支范围的界定，本文主要内容关键词为：财政收支论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过近几年来理论界的“百家争鸣”，对公共财政概念的理解已基本达成共识，即公共财政是在社会主义市场经济中为市场经济提供公共服务的政府分配行为。这个概念不同于传统意义的财政概念（认为财政是以国家为主体的分配关系），因此，公共财政收支的范围也不同于传统的财政收支范围。尽早地对公共财政收支范围进行界定，既是建立公共财政基本框架，实行国家财政向公共财政转化的需要，又是解决财政“越位”和“缺位”并存问题的有效途径。
一、公共财政收支界定的原则
公共财政收支范围的界定，涉及到财政、经济、社会等各方面，涉及国家与各地区、各部门、各单位甚至个人的收入分配，涉及财政部门与其它部门的协作关系。为了正确处理各方面的关系，更好地发挥公共财政作用，公共财政收支范围界定必须遵循以下三个原则。
1、有利于实行公共财政职能的原则。在社会主义市场经济条件下，公共财政的基本职能可以概括为四个方面，即资源配置、收入分配、调控经济和监督管理职能。在组织财政收入的过程中，集中哪些资源，怎样对各类社会成员收入在社会财富中所占份额进行调控；在安排财政支出时，怎样引导社会资金流向，如何使每个社会成员享受基本的生活和福利待遇，这些问题都须在界定财政收支范围时予以高度重视，一切从有利于实行公共财政职能的原则出发考虑。
2、弥补市场不足，促进经济发展原则。市场经济需要“公共财政”，其原因在于市场固有的缺陷需要政府干预加以弥补，解决市场不能或解决不好的问题，如公共产品、外溢性、垄断、信息不完全、通货膨胀和通货紧缩、收入分配不公等等，这就决定了市场经济下财政收支只应也只能活动在市场失效的范围内，解决市场不能或解决不好的问题。通过解决这些问题，使整个市场经济正常顺利运转，促进社会经济的全面发展。
3、对不同的经济所有制主体实行一视同仁的对待原则。江泽民主席在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告明确指出，公有制为主体，多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。由于公共财政活动影响着不同经济所有制主体的行为，因而公共财政在组织财政收支活动中能否做到一视同仁地对待不同类别的主体，将直接体现着党的政策能否落实，要转变传统的，抑制非公有制经济的指导思想，要通过公共财政的收支活动，促进各类所有制经济主体公平竞争，共同发展，不能厚此薄彼。
二、公共财政收入范围的界定
从以上三原则出发，公共财政收入应来源以下三个方面，亦即财政收入的范围。
1、税收就是公共财政的主要来源。税收具有强制性、无偿性和固定性三个特征。税收的强制性指的是征税凭借国家政治权力；通过颁布法令实施，任何单位和个人都不得违抗；无偿性指的是国家征税以后，税收即为国家所有，既不需要偿还，也不需要对纳税人付出任何代价；固定性指的是征税前就以法律的形式规定了征税对象以及决定了税收与其他组织财政收入的方式相比较有着无法比拟的优势，决定了它是公共财政收入的主要来源。
自1994年税制改革后，国家税收稳定增加，税收收入占财政收入的比重在90%以上，但是现行税制还需进一步完善，如国内企业所得税要与外国企业所得税尽快统一。还要随着经济的发展陆续开征一些税种，当务之急是要开征社会保障税。开征此税既是适应市场经济发展、稳定社会秩序的需要，又是加快国有企业改革的需要。还要改进和加强税收征管手段，严格执行税收法规，依法治税，做到应收尽收，要大力清理压缩欠税，依法查处各种偷税、骗税和逃税行为，严厉打击各种涉税犯罪，维护国家税法权威。严禁越权减免税和通过各种手段变通税法和税收政策。
2、规费是公共财政收入的次要来源。规费是国家机关为居民或团体提供特殊服务或实施行政管理所收取的手续费和工本费。政府收取规费无论是在西方发达国家还是发展中国家都是客观存在的，而且具有不可替代的地位和作用。它有利于促进政府所提供的公共设施的使用效率，将公共资源的稀缺转化为个人消费的成本，从而实现公共开支的节约；有助于规划公共产出量，减少公共开支盲目性；有利于避免经常发生在政府所提供的公共设施上的所谓“拥挤”问题。同时，我们也得承认规费也是公共财政收入次要来源，但绝不是主要来源，切不可在财政困难时加重收费，在财政充裕时放弃收费。
我国改革开放以来，特别是近几年来，收费范围不断扩张，各种收费项目越来越多，许多部门和地方政府不断越权审批收费，屡禁不止，只收费不服务，多收费少服务现象相当普遍，违反国家规定，随意支配和使用资金屡见不鲜。乱收费加重企业负担，分散了国家财力，加剧了分配不公，败坏了社会风气。今后要对收费管理项目进行全面清理，对收费进行法制化管理，政府收取的规费均须通过法律程序才能立项，与之相关的收费机构、收费总量及收费标准的制定，也都在相关法律中明确。对不合理收费坚决取消，对批准的收费一律充交国库，所需开支则由国库集中支付，以防坐收坐支，加强开支的监督管理。
3、债务是公共财政收入的补充来源。债务收入包括国内公债和国外公债两个方面，国内公债将分散的社会资金集中起来，用于满足国家重点建设的需要，这对于防止资金过于分散，任意扩大建设规模有一定的作用；可以防止银行信用膨胀，特别是当社会购买力超过可供商品量，各项物质比较紧张的情况下，发行国库券和其它政府专项债券，可以紧缩通货，平抑物价，促进财政与信贷之间的平衡。而国外公债在于我国有利的条件下，利用国外可以利用的资金，可以引用国外的先进技术和设备，增强国家的自力更生能力。但是必须注意的是向国外直接借款或通过发行债券获得的资金不仅要还本还要负利息，不具备这种能力，就不能过多地依赖债务收入。所以债务收入只能作为公共财政收入的补充。
三、公共财政支出范围的界定
公共财政支出在坚持三原则的基础上，按零基预算法来确定其范围，主要包含以下几项开支。
1、行政管理开支和国防开支。行政管理支出是指用于国家各级权力机关、行政管理机关和外事机构行使其职能所需费用开支。它包括行政支出、公安支出、国家安全支出、司法检察支出和外交支出。国防支出是用于国防建设和人民解放军方面的费用支出，包括国防费、民兵建设费、国防科研事业费和防空经费等。无论是国防支出还是行政管理支出都是市场经济条件下，维护国家稳定和安全的公共需要，是经济发展的可靠保障。
目前在行政管理和国防支出中存在的主要问题是人员经费过多，财政供养负担过重。我国于1982年、1988年和1993年先后三次进行机构改革，但是财政供养人员在改革之后反而大幅膨胀，由1978年的2015万人增至1998年的3802万人，增长88.7%，使财政支持社会公用事业发展的能力受到限制。现在我们应抓住地方机构改革的有利时机，做好定编定岗工作，坚决控制人员经费过快增长的势头。
2、科、教、文、卫支出的一部分。科、教、文、卫诸项事业的发展在现代经济的发展中发挥着越来越大的作用，但它们并非完全意义的公共需要，其中科技普及、普九教育、卫生防预、文化宣传方面的开支，属于社会公共需要，应由公共财政收入予以满足，是公共财政支出的范畴，这方面的开支应随着经济的增长而逐年增加。科教文卫除以上部分以外的其它方面都不具备公共需要的条件，不再由财政开支予以满足。
3、社会保障支出。市场经济要正常运行，须有一个安定的社会环境，要想有一个安定的社会环境，必须使社会成员的多方面需要得到满足。劳动者除了应享有付出一份劳动得到一份报酬外，当他们因种种原因不得就业或暂时不能就业时，就应享有一份能满足自己及其赡养家属最低生活需要的收入的权利。劳动者可能生病、受伤、残废乃至死亡，发生这些情况时，他们需要医疗护理、照顾或者善后。劳动者退出劳动大军后，有权得到社会的照顾、安度晚年。如此等等，所需经费，都是社会公共需要，应属公共财政支出的范围，国家应增加这方面的支出，使全社会劳动者无后顾之忧。
4、其他经济主体不愿（或无能力）社会又需要的建设项目开支。有不少同志认为，政府应缩小财政支出的范围，退出竞争性领域，不与民争利。笔者对此持异议，因为从长期来看，一国的竞争性领域并不是一成不变的，而是不断发生变化的，如我国许多非竞争性领域，如邮电、通信、交通、能源等领域，如今大多都变成竞争性领域。某一领域是否成为竞争性领域，是国家根据经济发展和宏观管理的需要而确定的，它可以适时进行变更，因而不存在一个固定不变的领域。所以公共财政支出中用于建设方面的开支不应以建设项目是否具有竞争性作为标准，而应以其是否为社会公共需要及其他经济主体是否愿意投资为标准。尽管项目是公共需要，但其他经济主体愿意投资，则它不属于公共财政支出的范围。如果是公共需要，而其他主体不愿或没能力投资的项目，则属于公共财政支出的范围，如江、河、湖的治理，实施天然林保护工程，基础科学的研究，西部开发战略的落实等等，都属此类项目。另外，我国是一个发展中国家，一些重点产业和重要事业的发展还必须依靠国家集中财力扶持。