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中国流域生态环境问题已成为资源与经济社会协调发展的严重制约因素。面对21世纪水资源面临的严峻形势，为保障流域水资源的可持续利用，必须坚持以水资源合理配置为基础，优化用水结构，提高用水效率，保持水资源的供需平衡，有效保护水环境，实施水资源科学管理的新模式。这就需要采用技术改革、政策法规、市场经济及科技创新等多种手段，强化流域环境综合管理，不断维护和改善环境质量，提高流域内经济增长和居民生活水平，促进流域的可持续发展。
一、中国流域生态环境问题
（一）部分流域水资源短缺
在中国主要流域中，黄河、淮河、海河三个流域及北方内陆河流域是中国水资源十分贫乏的地区。随着流域内经济的快速发展和人民生活水平的提高，对水资源的需求程度日益增大。1999～2001年，北方的松辽河、海河、黄河三个流域连续干旱，三年平均年降水量分别比多年平均值偏少17.8％、20.7％和12.2％，三年平均天然年径流量分别比多年平均值偏少33.1％、57.4％和29.0％。水资源短缺不仅使人民生活和经济发展受到严重影响，而且也加重了华北地区地下水超采，造成生态环境进一步恶化。
（二）一些流域洪涝灾害频繁
近半个世纪以来，黄河、淮河、海河、长江、珠江、辽河和松花江等七大江河曾先后多次发生过流域性的特大洪水。从地区分布来看，水灾严重的区域主要是七大江河的中下游地区，尤以黄河、淮河、海河和长江中下游最为严重。1998年，中国南方的长江与北方的嫩江、松花江发生特大洪水，全国有2.23亿人受灾，受灾面积2120万公顷，成灾面积1307万公顷，直接经济损失达到2500多亿元。
（三）大多数流域水土流失严重，生态环境脆弱
黄河流域毁林开荒导致植被减少和大面积水土流失，黄河源区水土流失面积达417.34万公顷，占源区总面积的37.2％。土壤侵蚀类型为水力侵蚀、风力侵蚀和冻融侵蚀。在这些侵蚀面积中，强度以上侵蚀面积为225万公顷。塔里木河流域天然胡杨林面积由20世纪50年代的46.58万公顷，减少到90年代的24.59万公顷。特别是塔里木河流域中下游胡杨林的锐减和消失已直接侵害到绿洲的存在，并成为生态环境恶化极其严重的地区。
（四）部分流域水质较差
由于大量工业废水、生活污水和无组织排放的面源污染，我国多数的江河湖海受到了污染。根据2001年水质监测的资料，全国九大流域的水质状况是：西南诸河片、内陆河片、东南诸河片、长江片和珠江片水质良好或尚可，符合和优于Ⅲ类的河长分别占总河长的93.3％、91.1％、75.8％、73.7％、70.3％；黄河片、海河片、松辽河片、淮河片水质较差，符合和优于Ⅲ类的河长分别占总河长的43.7％、39.3％、34.6％、26.9％。2001年，长江流域废污水排放总量为220亿吨，珠江片149亿吨，松辽河片59亿吨，淮河片56亿吨，海河片54亿吨，黄河片39亿吨，东南诸河片34亿吨，内陆河片9亿吨，西南诸河片6亿吨。
二、中国流域水资源利用与环境管理的特征
从资源与环境管理方面来看，中国流域生态环境问题出现的主要原因是流域内不合理的水资源利用与环境管理模式。目前，中国流域水资源利用率低，主要流域用水结构中农业用水占较大比重。流域水资源管理手段单调，缺乏流域水资源统一管理和有效监测的机制。随着流域内经济的迅速发展、人口的增加、对环境保护的意识和要求进一步增强，需要从整个流域的角度，按水资源可持续开发利用的观点，改善流域水资源利用状况，强化流域环境管理。
（一）流域水资源利用现状
2001年，在九大流域中，长江流域水资源总量达到8887亿立方米；海河流域水资源总量最低，为200亿立方米。与常年相比较，松辽河片少26.4％，海河片少52.5％，黄河片少31.0％，淮河片少38.4％，长江片少7.6％；而珠江片、东南诸河片、西南诸河片、内陆河片分别多23.6％、6.4％、7.5％、25.2％。长江流域用水量最高，为1743亿立方米；西南诸河片用水量最低，为100亿立方米。海河流域和西南诸河片耗水率高达69％，而珠江流域耗水率为46％（如表1所示）。
表1 2001年主要流域水资源总量变化及用水消耗状况
资料来源：水利部：《2001年中国水资源公报》，2002年。
2001年，在主要流域用水结构中，农业用水的比例最高，均达到55％以上，其中，内陆河高达94.3％，比全国平均水平高25.6个百分点。长江、东南诸河、松辽河、珠江流域的工业用水比例均达到20％以上；淮河、海河、黄河流域的工业用水比例也达到10％以上；这七个流域的工业用水份额均高于生活用水份额，而西南诸河和内陆河流域的生活用水比例分别为9.1％和3.0％，高于各自的工业用水比例（如表2所示）。
表2 2001年主要流域用水结构
资料来源：水利部：《2001年中国水资源公报》，2002年。
在全国主要流域中，内陆河流域的人均用水量与万元GDP用水量最大，分别为2148立方米和2870立方米，而淮河流域的人均用水量为298立方米，海河流域的万元GDP用水量为303立方米。珠江流域的农田实际灌溉亩均用水量为862立方米，而海河流域的农田实灌亩均用水量为255立方米。珠江流域城镇人均生活用水量和内陆河流域农村人均生活用水量分别高于其它八个流域，分别为397升/日和151升/日；而松辽河流域城镇人均生活用水量和黄河流域农村人均生活用水量分别为149升/日和57升/日，分别低于其它流域（如表3所示）。
表3 2001年流域分区主要用水指标
资料来源：水利部：《2001年中国水资源公报》，2002年。
（二）流域环境管理状况
1.流域环境管理的组织建设。各流域在流域规划方面做了大量工作。流域综合规划、水土保持规划和水资源保护规划等，对流域的水资源开发利用起到了很好的作用。例如，松辽流域的水污染防治工作不断深入，先后组织并编制了《辽河流域水资源保护规划》、《松花江流域保护规划》。1992～1993年，在流域内开展了大规模的城镇入河排污口普查工作，摸清了城镇排污状况。从1999年开始，在水利部的统一部署下，针对松辽流域水资源保护工作的新形势和新任务，重新编制了《辽河流域水资源保护规划》、《松花江流域保护规划》，成为今后松辽流域水资源保护和水污染防治工作的重要依据。20世纪90年代中叶，国务院开始了包括治理“三河”（淮河、海河、辽河）、“三湖”（滇池、太湖、巢湖）在内的“绿色工程计划”，这些流域纷纷推行工业废水达标的“零点行动”。
2.流域环境管理的法制建设。中国陆续制定了《水法》、《防洪法》、《水土保持法》和《河道管理条例》等与流域管理相关的基本法规。目前，修订后的《中华人民共和国水法》已经正式施行。新《水法》按照水资源统一管理与水资源开发、利用、节约、保护工作分类，流域管理与行政区域管理相结合的原则改革了水管理体制，确立了流域管理机构的法律地位，为流域水资源统一管理奠定了法律基础。《水法》、《取水许可制度实施办法》颁布后，各大流域内各省（自治区）分别制定了配套性法规，并紧紧依照法律、法规的规定，以贯彻实施取水许可制度为核心，大力开展取水许可审批工作，强化了计划用水和节约用水管理。
3.流域环境管理的机构建设。自20世纪50年代起。中国就十分重视流域的水管理。经过较长时间探索，直至20世纪80年代初期，水利部先后恢复或成立了长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽水利委员会及太湖流域管理局七大江河流域机构，负责组织流域综合利用规划报告的编制及主要江河治理开发方案的研究工作，在加强大江、大河、大湖水资源的统一规划与统筹管理、指导流域水资源开发利用和防治水害等方面发挥了极其重要的作用。
中国的流域管理机构目前有两类：第一类是水利部所属的流域水行政管理机构，为水利部的派出机构，代表水利部行使所在流域的水行政主管职能。第二类是国家环境保护总局和水利部共同管理的流域水资源保护机构，管理范围与上述水利部直属流域机构相同。
（三）中国流域环境管理的问题
由于中国流域水资源问题的复杂性以及管理体制的约束，流域环境管理仍存在一些问题，尚不能完全满足流域经济社会可持续发展对水资源管理的需求。流域是一个整体，水域的关联意味着水体功能区之间的水环境承载能力相衔接。现实中，上游水域被赋予过大的纳污能力，而由于缓冲区范围过小，下游水域的水环境功能不能正常发挥。以往流域规划主要注重水资源利用或水利规划，对流域生态环境问题考虑较少，使得流域水文环境退化，流域功能较低，加剧了流域内水旱灾害的发生强度和频率，造成竞争性开发、掠夺式利用、粗放型管理，从而导致效益低下、恶性循环，加剧了水资源紧缺的状况，已成为水资源可持续利用的障碍。
由于权属管理部门与开发利用部门相互关系和职责不清，流域水资源统一管理的有机整体被人为分割，导致部门之间职能交叉和职能错位的现象并存。流域内防洪减灾、城乡供水、防治水污染和保护生态环境等工作存在诸多矛盾。水利、建设、国土资源、环保、市政、规划、农业、卫生等部门均与水有关，管水、治水和用水政出多门，严重违背了水资源循环规律。目前，尚未完成流域水资源管理模式的转换，流域水资源管理还不同程度地存在着重供轻用、重地表轻地下的现象，尤其对用水管理非常薄弱，用水不明，耗水不清，不能对全流域水资源实施全方位的统一管理，也就不能将水资源管理纳入流域经济社会发展之中。由于流域水行政管理机构和水资源保护机构并存，水资源的量与质两个方面的管理被人为地分割开来，而在水质管理方面，上述两类机构又都存在职能交叉的问题，即都在水质管理方面负有责任。目前，流域内大型供水及引水工程分属不同地区和部门管理，尚未形成流域统一管理和区域管理相结合的管理体制，流域机构缺乏监督机制，不能有效控制引用水量，影响了流域水资源的统一管理和调度。
流域管理是一项复杂的系统工程，需要运用行政、经济、法律、技术等手段进行综合管理，但目前流域水资源管理主要依靠行政手段，而其它手段比较薄弱。在中国大部分地区水资源的开发利用和管理中比较重视自然因素，往往强调通过工程技术措施进行开源，强调增加水资源的供给量，而对水资源的需求管理，对如何通过市场机制和经济手段提高水资源的利用效率、促进用水主体节约用水、减少和控制用水需求等重视不够，用水主体缺乏节约用水的激励，从而使供水越多，用水越多，浪费越多，导致一方面水资源严重短缺，另一方面又存在用水浪费。目前，水资源有偿使用的概念尚未建立，国家的资源环境税尚未全面开征，流域水资源费也未全面征收，水价严重偏低，现行供水价格没有充分反映水资源的价值内涵，国家、地方政府、工程管理单位和用水户之间的责、权、利并不完全清晰。今后，随着水资源供需矛盾加剧和市场经济体制的逐步完善，现有的单一行政管理手段难以满足“依法治水，依法管水”的要求。
三、中国流域环境管理系统的构建
作为一个开放的、耗散的、动态的系统，流域生态经济系统越来越受到人类经济活动的影响。流域经济发展与流域水资源承载力相协调，是流域水资源开发利用和保护的基础。流域水资源管理和优化配置不能仅用传统的限定流域水资源开发利用程度的方法，还应采用各类用水需求定量化的方法。流域水资源的可持续利用不是简单的以水定发展，而应是在了解、掌握流域各用户需求的基础上，根据水资源的承载能力，通过对水资源的合理配置，科学调整经济结构，使之与相应阶段水资源的承载能力相适应。
流域综合管理是将流域视为一个完整的生态—社会—经济复合系统，即把流域内自然资源、生态环境和社会经济视为相互作用的统一体。通过制定长期的流域规划，将持续、充足和优质的水资源供给纳入流域总体开发治理的框架中，通过协调社会、经济、环境三者的关系，保证维护健康的流域水文环境和发挥持续、稳定的流域功能。流域环境综合管理规划不应单纯地就水利行业进行规划，而应确定流域的生态环境目标，例如森林、草场、自然保护区、湿地等基本生态指标，开展资源保护与环境建设规划。在做好流域规划的基础上，强化流域管理机构的职能，制定与流域综合管理相配套的经济补偿办法，促进流域水资源的高效、合理配置和保护。
对于一个完整的流域，其水环境是一个有序联结的、具有反馈调节机能和自身运行规律的能量流动系统。在通常情况下，这个系统可以在自我调节功能的作用下，处于一种相对平衡的有序运动之中。在不同流域，由于构成其水环境的诸元素具有特殊的演化规律，因此，不同流域水环境的自我调节功能的强弱、反馈机制、演化规律以及对外界干扰的响应程度等都是不同的。系统调控能力侧重于流域的安全，是针对水环境基本要素集的。系统调控实质上是在对水环境承载要素间相互作用机理认识的基础上，根据生态安全和水环境系统功能协调平衡的要求，对流域内人们的社会经济活动进行规范和约束。
流域环境管理应运用系统方法，对流域生态环境和社会经济进行评价，以实现水资源合理配置、水资源供需平衡以及水环境生态平衡为主要目标，建立流域环境管理决策支持系统。该系统通过规划实施的，对其产生的生态和经济效益进行分析，并判定流域可持续发展的能力，利用信息反馈逐步调整流域子系统内部及其相互的关系，从而达到整个系统优化的目的（如图1所示）。
图1 流域环境管理系统运行流程
四、中国流域环境综合管理的对策
（一）改革流域水资源管理机制，加强流域水资源的综合管理
中国在流域环境管理中，需要改革水资源管理机制，以流域管理与区域管理相结合为原则，实行“一龙管水，多龙治水”的模式，实现包括城市与农村、水量与水质、地表水和地下水、供水与需水在内的水资源统一管理。要转变流域水资源管理职能，拓宽流域水资源管理的内涵，使流域水资源管理由以供给管理为主的“开发利用型管理”转向以需求管理为主的“节约效率型管理”。
（二）加强流域水资源的立法工作，制定完善的配套政策
建立健全有关的配套法规政策，例如《江河保护法》、《水质保护法》、流域管理法规、取水许可制度等，使《水法》进一步具体化。要运用法律手段促进流域节水，控制流域用水需求。水权的统一管理是流域机构按有关法律法规及授权履行水资源统一管理的法定职责，不论源流、干流、上游、下游，地方都应坚持和服从流域机构代表国家行使的水权统一管理。
（三）运用市场机制和经济手段有效配置流域水资源，坚持节水防污的发展战略
要实施节流优先，治污为本，多渠道开源的水资源可持续利用战略。要建立供水和污水排放统一的管理和收费体制。水资源费应由政府统一征收，与取水证年审制度同步进行，纳入国家财政计划，收入主要用于水资源的监测、规划、保护和管理。要建立用户节约用水和效率用水的激励机制，逐步完善流域水权交易市场，根据水资源供求关系，制定合理的动态水价。
（四）确保流域的生态环境需水量，提高流域的生态环境质量和生态系统功能的稳定性
要统筹兼顾水资源开发利用与消除水旱灾害和保护生态环境，化水患为水利，既要注重生产用水和生活用水的需求，也要满足生态环境用水的实际需求。合理安排生态环境用水，防止灌溉农业的盲目发展和生态环境的进一步恶化，有助于维持流域水循环的可再生性。
（五）提高水资源与水环境监测水平，建立水资源综合信息网络平台
要加强流域管理的科学研究、技术开发及推广，注重流域的基础设施建设，完善供用水计量和统计工作。要以环保、水利为主体，联合城建、农业、林业等有关部门建立统一的水资源与水环境监测网络平台，实行费用分摊、信息共享，为流域的可持续发展提供科学指导。
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