政府部门预算项目支出绩效审计研究，本文主要内容关键词为：政府部门论文,绩效论文,支出论文,预算论文,项目论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府预算项目支出绩效审计内容的基本框架
明确绩效审计的内容是政府预算项目支出审计的基础。从国内外的绩效审计实践来看，经济性、效率性和效果性(3E)是政府绩效审计的核心内容，但直接应用于审计实践存在一定的难度，主要表现在以下几个方面(1)“3E”之间的区分存在模糊性。国外政府的绩效审计实践活动表明，审计人员在实际的绩效审计业务中往往是将经济性、效率性和效果性等方面的内容综合起来对某个项目或活动作出评价，并不能把它们完全割裂开来加以执行。(2)对于政府部门预算项目支出的绩效审计来说，预算项目不同，项目的实施阶段不同，审计的核心内容或侧重点也不尽相同。并不是所有的项目在所有的阶段都涉及经济性、效率性和效果性，如果在实际执行过程中坚持这种机械的划分就会给绩效审计工作带来困难。(3)实际审计工作中往往存在利用一个审计程序实现多个审计目标的情况。如果审计人员针对经济性、效率性和效果性三个方面，分别确定审计目标、选择审计程序和方法并运用各项指标进行评价，就会造成某些审计程序的重复执行，导致审计资源的浪费。(4)有些政府部门预算项目的建设或实施可能需要很长的时间，无法在某一个会计年度内完成。但是又可能需要在项目执行一段时间后，比如某个会计年度完结时对其进行审计。这时，以项目运行过程为基础构建的审计内容基本框架的优势就更加明显，绩效审计人员完全可以按照预算支出项目目前所处的实施阶段来选择审计内容、方法和评价指标，以保证阶段性绩效审计工作的顺利进行。
政府部门预算项目的运行过程，可以被看做是政府部门根据国家的专项资金支出的政策法规和社会需求产生预算项目支出目标，进而发生预算项目支出投入，最终实现产出的过程。因此，根据政府部门预算项目的运行过程，我们构建了绩效审计内容的基本框架，如图1。按照该框架，从项目设立和战略规划、项目支出资金拨付和筹集情况、项目支出资金使用和项目管理情况、项目支出综合成果四个方面进行审计。这一基本框架既充分反映了绩效审计经济性、效率性和效果性的核心内容，也保证了预算项目支出绩效审计的可操作性，使得绩效审计人员能够简便快捷地了解并执行政府部门预算项目支出绩效审计的各项工作内容。
图1 政府部门预算项目支出绩效审计内容的基本框架
需要说明的是，涉及一个具体的预算项目支出时，以上几个方面的内容不一定面面俱到，很多项目的综合成果可能只涉及其中的一方面。
政府部门预算资金项目支出绩效审计方法
这里所说的广义的方法可以说是一种模式，探讨的是如何开展一项具体的政府部门预算资金项目支出绩效审计。根据系统论的观点，系统是分层次的，系统可以分为子系统、次子系统等层次，据此我们认为预算项目支出绩效可以被看做是一个系统，它由不同的子系统组成：项目的设计及战略规划、项目的资金拨付及筹集、项目的管理、项目的成果，这些子系统构成了绩效审计的主要方面和关键环节。以此为基础，同时结合我国政府部门预算项目特点，构建了我国政府部门预算资金项目支出：以过程为基础、以结果为导向的绩效审计方法。
图2 绩效审计方法基本步骤示意图
（一）方法设计的基本思路
政府公共管理职能的存在，使得政府部门预算项目支出的绩效涉及的方面非常多，对其进行全面的绩效审计是一个非常复杂的问题。我们认为其中最关键的是两个问题：一是过程和结果的关系问题，是审过程还是审结果，或两者都审；二是结果的指标范围有多大。我们认为，政府预算项目支出绩效审计，首先，应以项目目标的实现程度，即项目的结果作为最主要、最优先解决的审计问题，政府部门预算资金项目支出绩效审计的核心内容应当是审计项目的目标是否能够实现，实现程度如何，以结果为导向，体现目标实现情况或实现程度的指标应当是绩效审计关注的重点内容；其次，良好的项目运行过程是项目目标实现的基本保障，还应当以过程为基础，对有关项目的目标设立、战略规划、项目的管理等绩效实施全过程的审计；再次，项目的绩效指标很多，涉及的面比较广，我们不需要把涉及的各个方面都进行评价，只要评价其中的与项目绩效密切相关的、可度量的指标。最常见的关于结果的关键指标是预先确定的项目目标。在确定目标时要考虑定性指标和定量指标相结合，目前指标和长远指标相结合。基于以上考虑，我们提出了以过程为基础、以结果为导向的绩效审计方法。
项目绩效审计的内容
（二）绩效审计的基本步骤
以过程为基础、以结果为导向的绩效审计方法的基本思路是根据项目实施过程进行的，从项目立项、目标规划、项目的管理到项目的实施，对项目实施全过程的绩效审计，内容包括项目结果、效率、环境绩效和社会绩效。
以过程为基础、以结果为导向的绩效审计方法主要分五个基本的步骤（见图2）：了解项目的基本情况、选择关键的绩效评价指标、项目的绩效审计过程、项目的绩效审计结果、审计建议。
1.了解项目的基本情况。该部分内容主要包括：主要说明项目的主管部门、项目的目的；简单介绍项目设立的背景、项目的运作流程；说明项目预算资金投入水平。
2.选择关键的绩效评价指标。项目的绩效指标一般包括项目结果性绩效指标、效率性绩效指标、环境性绩效指标和社会绩效指标四类。对于众多指标，选择的原则应当是以项目的结果为导向，选择与项目目标密切相关的关键指标作为项目绩效的衡量标准，绩效衡量指标不宜过多，一般包括结果性绩效指标和效率性绩效指标。效率性指标的评价以有助于实现项目预定目标、提高项目绩效为目的，否则没有实现预定目标的效率也是无任何意义的。结果性指标是与项目目标的实现程度直接相关的指标，例如，城市污水处理项目就选择年实际污水处理量是否达到设计处理量指标，全市的污水处理能力有多大程度的提高；效率性指标是与完成项目预定目标的效率相关的指标，如处理单位污水的耗费等。除了项目结果性指标和效率性指标外，有些项目还要涉及环境性绩效指标和社会绩效指标。
3.项目的绩效审计过程。对每个项目，以结果为导向的绩效审计方法从四个方面审计项目绩效，即项目的设计及战略规划、项目的资金拨付及筹集、项目的管理和项目的结果，而每个方面又由若干子问题组成。具体审计过程可见下表。
4.项目的绩效审计结果。本部分包括两方面内容：一方面，对项目在目标设计、战略规划、项目管理和项目的结果四个方面的绩效进行总结；另一方面，对在绩效审计中发现的问题进行逐一说明。
5.审计建议。本部分是项目绩效审计的最后一个步骤，除了对项目已有的绩效进行审计之外，还要通过审计及时发现问题、督促项目管理单位和实施单位及时整改问题，总结经验教训，以便能够取得更高的绩效也是项目绩效审计的一个重要目的。因此，审计人员应当针对绩效审计中发现的问题，逐一提出切实可行的合理化建议。
以过程为基础、以结果为导向的绩效审计方法的基本原则是以项目结果为导向，这不仅体现在审计过程中，还体现在绩效评价指标的选择上。根据结果导向原则，以评价项目支出的目标实现程度为核心来选择绩效评价指标，选择的指标应当具有代表性，选择了与项目预定目标密切相关的关键绩效指标，其他指标都是服务于关键绩效指标的。但是指标不宜过多，目前在我国政府绩效审计项目中，审计内容和评价指标过多是一个大问题，从公开披露的政府绩效审计项目可以看出，一个项目无论大小，都要审计其经济性、效果性、效率性、环境绩效和社会绩效多方面的内容，评价指标过多，不仅会耗费大量的审计资源、降低审计效率，还会导致评价偏离了主题，不能发挥绩效审计应有的促进作用。
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