农村土地制度改革：分离保障功能与经济功能，本文主要内容关键词为：功能论文,制度改革论文,农村土地论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
习近平同志在华东7省市党委主要负责同志座谈会上指出：“同步推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，薄弱环节是农业现代化”。当前，农业现代化成为“新四化”的短板，而要实现农业现代化就必须改变当前农村土地①细碎化的现状，实现土地的规模化经营。而要实现土地的规模化经营，就必须借助土地流转。现实中，农村土地流转并不顺畅，其原因是多方面的，但我们认为制约农村土地流转的一个重要因素是农村土地同时承载了保障功能和经济功能，而且这两种功能又难以兼容。因此，根据下述“多任务委托代理理论”，只有分离这两种功能才能消除这一障碍。 美国著名经济学家本特·霍姆斯特罗姆和保罗·米尔格罗姆(Bengt Holmstrom and Paul Milgrom，1991)通过研究多任务委托代理问题，得出多个重要研究结论，其中一个重要研究结论是：假定在代理人的成本函数中，各项任务上的努力可以完全替代，即假定在个人(严格凸)成本函数C(t[,1]+…+t[,n])上，代理人选择向量t=(t[,1]，…，t[,m])，这将产生预期利润函数B(t)和信息函数x(t)=μ(t)+ε。因此，如果代理人增加投入到某一项活动中的时间或注意力，那么其投入到其他活动上的注意力的边际成本将上升，即，dMC[,it]/dt[,j]＞0(j≠i)。这一理论被称为“多任务委托代理理论”，该理论的政策含义在于：如果一项工作同时承载多项任务，而且这多项任务之间具有替代性，相互之间不兼容，那么就应当把这些多项任务从这一工作中剥离开来，分别由不同的工作去完成，否则多项任务之间会相互影响，不能实现最佳效果。 如果我国农村土地同时承载了保障功能和经济功能，并且这两种功能具有替代关系，那么依据上述“多任务委托代理理论”，我们便可以提出农村土地改革的政策建议：剥离我国农村土地的保障功能和经济功能，这样才能充分发挥我国农村土地的经济功能。否则我国农业现代化建设囿于现有的改革思路将难有作为(简新华，2013；钟涨宝、狄金华,2008；温铁军，2009)②。 一、我国农村土地同时承载了保障功能和经济功能 我国农村土地同时承载了保障功能和经济功能，只是在不同的历史阶段，这两种功能各有侧重。下面通过简要回顾我国农村土地制度变迁的历史，对此加以论证。 (一)1947-1953年，农村土地承载了土地可以买卖的经济功能和家庭保障功能 新中国成立前后，中国共产党政权把征收、没收来的土地，无偿地、平均地分配给无地或少地的农民，旨在实现“耕者有其田，居者有其屋”的社会目标。1947年颁布的《中国土地法大纲》第1条规定：“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度。”1950年颁布的《土地改革法》第10条规定：“所有没收和征收得来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外，均由乡农民协会接收，统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫困农民所有。”这一时期的农村土地实行的是私有制(温铁军，2009)，农民具有所分土地的所有权，可以占有、使用、收益和处分。这一时期，我国农村土地制度侧重于土地的经济功能，通过经济功能的发挥实现家庭保障功能。对于广大的农民而言，由于缺乏生活和生产的社会保障，土地利用经济效率的高低意味着家庭保障水平的高低，失去了土地就意味着失去了保障。 农村居民由于缺乏生活和生产的社会保障以及非农就业机会，“农村很快就开始出现了因两极分化，天灾人祸、生老病死、劳力缺乏等原因使得不少农民不得不卖地救急求生，重新失去土地……再次沦为无地雇农或等待国家救助的穷人”(简新华，2013)。土地的私有化产生了严重的两极分化，部分农民失去了土地，从而失去了生活保障。 (二)1953-1978年，农村土地承载了低水平的社会保障功能和集体经济功能 严峻的农村现实是1953年起全国农村开始逐步实行社会主义集体经济的重要原因之一(简新华，2013)。农村社会主义集体经济制度，履行了对农村居民的社会保障功能和集体经济功能③。土地的社会保障功能在农村主要表现为以人民公社为单位在农村建立了“五保”供养制度，以及敬老院、合作医疗、赤脚医生等简易的社会保障组织，尽管这种社会保障范围小、保障水平低，但相较之前没有任何社会保障是一个巨大的进步。实行农村土地集体所有制后，土地的所有权和使用权皆不能买卖和转让，土地只是一种生产资料，它保证了农民基本的生存需要，防止农村的两极分化。从这一角度而言，实行农村土地的集体所有制具有历史意义。 虽然以人民公社为单位的农村土地集体所有制基本实现了较低水平的社会保障目的，但“农村经济绩效从1959-1978年长时期低效徘徊”(刘灿，2014)，从经济效率角度而言“这种做法已经被实践证明是不成功的”(刘灿，2014)。即人民公社化的农村集体经济制度使农村土地的社会保障功能发挥了一定作用，但经济功能发挥欠佳。 (三)1978-2003年，农村土地承载了土地不可流转的经济功能和家庭保障功能 农业经济效率低下以及人口不断增长的压力对人民公社制的农村集体经济制度提出了巨大的挑战，改革人民公社制的农村集体经济制度以释放经济效率是亟待解决的重大民生问题。1978年通过试点后全国开始推行家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制使农村耕地使用权明显具有“物权化”倾向，这种倾向有效地解决了耕地使用上的“外部性内部化”问题，使耕地使用效率显著提高，但这种倾向也削弱了农村以人民公社为单位的社会保障功能，基本上回到了1953年以前的基于土地的家庭保障状态，所不同的是土地不能自由买卖和转让，从而保证了基于土地的家庭保障功能的发挥。之前以人民公社为单位在农村建立的“五保”供养制度，以及敬老院、合作医疗、赤脚医生等简易的社会保障组织逐渐被废弃。家庭联产承包责任制的实施，国家在允许农民以大包干的名义享有土地使有权的同时，人民公社所承担的社会保障功能便通过向农民让渡承包土地使用权的形式而转换了，土地成为农民主要的保障手段(钟涨宝、狄金华，2008)。 家庭联产承包制实行初期，由于耕地使用效率大幅度提高，在短时期内有效地掩盖了农村土地保障功能降低而带来的社会矛盾，因而得到广泛的肯定。1982年1月，中央以一号文件的形式首次肯定了“包产到户”的积极作用。为进一步巩固这一成果，经1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过，从1987年1月1日起施行的《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)首次提出了农户土地的承包经营权概念，并把土地承包经营权作为与财产所有权有关的一项财产权予以保护，1993年的宪法修正案对此进一步加以确认。 虽然家庭联产承包责任制在历史上发挥了相对较好的经济效率功能，但到21世纪初期，该制度与实现农业现代化这个目标逐渐产生抵触，制度的局限性表现出来了。譬如家庭联产承包责任制导致农村土地细碎化，与现代农业科学技术的大规模运用以及与现代农业规模化、产业化运作的要求相抵触。在新的历史条件下，家庭联产承包责任制的经济效率功能遇到了瓶颈和挑战。 (四)2003年至今，农村土地承载了可以流转的经济功能与家庭保障功能 为了解决农村土地细碎化的问题，促进农村土地的有效流转，由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议2002年8月29日通过，自2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)规定农村土地承包经营权可以流转。2007年颁布实施的《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)进一步明确土地承包经营权为“用益物权”，这意味着土地承包经营权可以合法流转。然而，土地承包经营权的大规模流转必将导致大量农村人口从土地上转移，农村居民缺乏社会保障的弊端立刻暴露出来了(钟涨宝、狄金华，2008)。譬如，土地流转后转移出大量劳动力，部分社会保障缺乏的同时又失去了赖以维生的土地依靠，成为引发社会不稳定的因素。 事实上，《农村土地承包法》、《物权法》等法律部门在促进农村土地流转以提高规模化、产业化经营要求的同时，立法者也充分认识到农村居民缺乏社会保障的现实困难，这表现在农村土地物权受到很大的限制上。譬如，《物权法》规定土地承包经营权不得抵押，因为抵押权的实现就意味着农民失去了土地承包经营权，也意味着其面临无任何生活保障的威胁。因而，一部分学者认为目前的《物权法》难以承担促进农村土地流转的积极作用(钟涨宝、狄金华，2008)。 二、我国农村土地的保障功能与经济功能难以兼容 虽然《物权法》将农村土地物权化了，但这种物权受到了诸多限制，譬如农村土地所有权不可以流转和买卖，土地承包经营权虽然可以流转但不能抵押融资④等。之所以出现这种状况，我们认为《物权法》的现有规定是一种折中的结果。一方面考虑到农村居民缺乏社会保障，另一方面又想充分发挥土地承包经营权的经济效率功能。按照前述“多任务委托代理理论”，如果一项工作兼有两个以上的功能，而这些功能相互间又不兼容，那么其结果必然是没有效率的，多种功能中任何一项功能都无法得到完全发挥。农村土地的保障功能与经济功能难以兼容，主要表现在以下6个方面。 (一)稳定土地承包期与不断地调整土地承包期的矛盾 土地的保障功能要求不断调整土地承包期限，而土地的经济功能则要求稳定土地承包期限。土地的保障功能是由成员的资格权来实现的，即凡是该集体的成员都有资格享受由土地带来的保障，这种保障是平等的，不分男女和老幼、健康与非健康。一旦失去集体成员资格，譬如把户籍转到其他地方或者死亡，则不能再继续享受土地带来的保障，也不能对其进行继承和转让。正是基于这种公平保障的要求，《农村土地承包法》规定土地承包经营权“人人有份”、“成员平等”。因此，土地承包经营权必须经常根据成员的变动情况适时予以调整。 然而，就经济效率功能而言，土地承包经营权又必须稳定才能激发经营者的长期投资热情和长期最大化耕作收益的行为。土地承包经营权如果经常调整，会导致土地基于农业生产的投资水平降低，助长短期性行为。 显然，《农村土地承包法》中“人人有份”、“成员平等”，与“增人不增地，减人不减地”是相互矛盾的，因为前者要求不断调整土地承包期，后者要求稳定土地承包期。 (二)农村土地的公平取向与效率取向的矛盾 土地的保障功能要求“人人有份”、“成员平等”，旨在满足集体成员的基本生存需要，其价值取向是社会公平；然而土地的经济功能则要求“增人不增地，减人不减地”，只有这样才能实现土地承包经营权的收益最大化，旨在满足集体成员的发展需要，其价值取向是经济效率。“增人不增地”意味着新增成员没有获得应有的土地承包经营权，没有得到应有的保障；而“减人不减地”则意味着有些人获得了超过自身土地承包经营的份额，“增人不增地，减人不减地”与土地的保障功能是相抵触的。 这里我们可以看到，土地的保障功能与土地的经济功能相矛盾，矛盾的原因内生于两者不同的价值取向。要满足土地的保障功能就很难兼顾土地的经济效率功能，反之亦然。在当前农村没有普遍建立社会保障制度⑤的条件下，农村土地既要满足成员的生存需要，又要满足成员的发展需要是一个亟待破解的难题。 (三)土地的细碎化与适度规模经营的矛盾 当前以及今后相当长的一段时期内，我国农村人口都在不断增长，“人人有份”、“成员平等”的土地保障功能必然导致土地的细碎化。然而随着农业科技的进步，农业机械化的普及，农业适度规模化经营是历史发展的必然要求。 土地细碎化与土地适度规模经营的矛盾，实际上就是土地的保障功能与土地的经济功能之间的矛盾，要消解这一矛盾必须进行制度创新，创新的要点就在于广大农村要发展现代社会保障制度，不能仅仅依靠土地来解决广大农民不断增长的对社会保障的强烈需求。没有广大农民参与的社会保障制度是不完善的，也是不公平的。 (四)土地的无偿使用与有偿使用的矛盾 要满足“人人有份”、“成员平等”的土地保障功能必然要求土地承包经营权取得的无偿性，而土地的经济功能则要求土地的有偿取得。按照科斯定理，土地应当由最有使用效率的人承包经营。在有偿使用的原则下，出价最高的人通常也是使用效率最高的人(程承坪，2009)，而平均分配土地承包经营权，无法体现效率原则。 目前，农村土地承包经营权是无偿取得的，这体现了土地的保障功能，贯彻了公平优先的原则。但是《物权法》规定农村集体土地承包经营权是用益物权，这意味着土地的使用要贯彻效率优先的原则。公平优先与效率优先原则之间的矛盾十分明显。 (五)土地的限制流转与自由流转的矛盾 土地的保障功能旨在为本集体成员提供一份可靠的生存来源，因此只有本集体成员才能享受土地承包经营权，非本集体成员不得享受。这意味着土地承包经营权至多在本集体成员范围内流转，如果有的集体成员丧失了土地承包经营的能力，只能请他人代耕代作，而代耕代作的人通常也必须是本集体的成员，这样才便于集体组织的监督和管理。而土地的经济功能则要求土地具有完全的物权特性，可以按照物权主体的意志自由流转，这样既可以使流出土地的一方获得较高的流转收益，也可以使流入土地的一方根据效率取得土地的使用权，实现双赢。 《农村土地承包法》在第二章第五节规定土地承包经营权可以依法流转，其目的在于促进土地流转的效率；然而该法第三十七条又说“考虑到我国绝大多数农村的农民在较长时间内还得依靠承包经营的土地为生，不能因随意转让而丧失赖以生存的土地”，因而对土地流转设置了种种限制，类似《农村土地承包法》这种相互矛盾的立法条款在《物权法》等其他涉农法律中也随处可见。 (六)作为生产资料的土地与作为财产的土地之间的矛盾 土地作为生产资料旨在提供生产产品，满足自身生存与发展的需要。而土地作为财产，在使用上则更为广泛，既可以用作生产资料，也可以用于交易，是用于生产还是用于交易关键在于哪一种方式能够给财产主体带来更高的收益。如果仅仅作为生产资料，那么通常不能自由交易，也不能用于抵押，原因在于生产资料主要满足其所有者的基本生存需要⑥，具有保障功能。而作为财产，通常是不能限制其自由流转或交易的，无论是大陆法还是普通法，除少数特殊财产，一般性的财产⑦基本上都是可以自由交易的，也可以抵押融资。 《物权法》第一百二十八条规定土地承包经营权可以流转，但一百八十四条又规定土地承包经营权不得抵押。《抵押法》也规定土地承包经营权不得抵押。究其原因，主要在于立法者担心抵押权实行时，承包人就要失去土地承包经营权，从而失去生活保障，造成社会不稳定(王宗非，2002；刘俊，2007)。 事实上，在《农村土地承包法》、《物权法》颁布以前，我国的土地是作为生产资料来对待的，主要是满足农村居民的基本生活和生存需要，起保障作用。《物权法》颁布之后，土地不仅仅被当作生产资料而且具有了财产的特性，但这种财产特性又是被加以诸多限制的，体现了一种折中的思想。结果既不能很好地起到保障的作用，也不能很好地起到提高土地使用效率的作用。因此可以认为，目前的《农村土地承包法》、《物权法》等是一种过渡性的法律，有待于进一步的改革和完善。 三、结论与对策 通过上述分析可以得出结论：我国农村土地同时承载了农村居民的保障功能和经济功能，并且这两种功能具有替代关系，难以兼容。 从立法角度而言，《民法通则》、《农村土地承包法》以及《物权法》等法律部门也深深地为农村土地的保障功能与经济功能之间的矛盾所困扰，试图兼容这两种功能，结果并不尽如人意，广为社会各界所诟病。因而，必须将农村土地的两种不相兼容的功能剥离。而要剥离这两种功能，还必须有相应的配套改革措施，即建立城乡一体化的社会保障体系，通过加快经济发展步伐增加就业机会等。 (一)剥离农村土地的两种功能可以实现提高经济效率和社会保障水平的双重目的 按照“多任务委托代理理论”，当两个难以兼容的目标共生于一个工作任务时，要解决这一难题就必须用不同的工作任务分别完成不同的目标。我们认为，当前应当剥离农村土地的保障功能，只保留其经济功能，农村居民的社会保障功能交由政府，由政府实行城乡居民一体化的社会保障。为了充分发挥农村土地的经济功能，同时又不与《宪法》的规定相冲突，可以保留农村土地的集体所有制或改革成国家所有制，但土地的使用权(或承包经营权)可以完全物权化，譬如在不改变土地使用性质的条件下可以完全按照使用权主体的意志对其自由流转、抵押。 把农村土地的集体所有制改革成国有制，可能会是更好的选择。农村土地的国有化，虽然不是完美无缺的，但它至少有三个优点：一是更有利于发挥土地公有制的优势⑧；二是便于土地在更广泛的范围内流转，从而充分实现土地的经济效率；三是便于国家对土地的管理和社会保障统筹(童列春，2014)⑨，提高农村居民的社会保障水平。 (二)建立城乡一体化的社会保障体系可以形成对农村剩余劳动力的“推力作用” 目前，农村在社会保障上只有新农保⑩，而且只包含养老保险，还没有与城市居民相同的其他保障措施。新农保与城市居民的养老保险相比，保险水平也明显偏低。原因有两个：一是农村生产力水平低(11)，制约了个人缴费能力；二是国家对新农保的财政支持力度不够。新农保的资金来源是个人缴费、集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助以及地方政府对参保人的缴费补贴。因此，要提高新农保水平，首先必须提高农村生产力水平，使农村居民有能力提高个人缴费水平。而提高农村生产力水平，农村土地的规模化经营是必由之路(12)，实现农村土地的规模化经营，土地的流转又是根本途径。要提高土地流转的效率必须赋予土地尽可能多的自由流转权，同时各级政府要借助信息化手段，建立健全为提高农村土地流转效率服务的制度及基础设施平台。为提高农业生产力，政府要鼓励科技下乡、资本下乡(13)，创新农村金融服务体系，搭建各种为农服务的中介服务机构，加强农村公共基础设施建设等。发达国家农业现代化的经验表明，没有政府对农业、农村和农民的全方位支持(14)，农业现代化是不可能真正建立起来的(刘英杰，2004；杜朝晖，2006；张术环，2006；范怀超，2010；刘战平、尤晓芹，2014)。 在国家财力允许的条件下，应逐步加大对新农保的财政支持力度。以2010年城市企业基本养老保险和新农保的筹资比例为例，城市企业基本养老保险，其个人、企业、政府的筹资比例依次为24.4％、61.0％、14.6％，而新农保的个人、政府加集体的筹资比例分别为49.7％、50.3％，城镇居民的个人缴费比例24.4％远远低于农村居民的个人缴费比例49.7％(刘战平、尤晓芹，2014)。由此可见，在社会保障财政补贴方面，政府有明显的城市偏向(张亨明，2008)，这种状况应当逐步加以纠正。 建立城乡一体化的社会保障制度，不但要完善新农保制度，提高新农保的保障水平，同时还应当建立医疗、失业等类型的社会保障制度，特别是要尽快建立与现代农业相适应的失业保险制度。目前还没有针对农村居民的失业保险，一旦农村居民的土地流转出去，暂时又找不到新的就业机会，就会面临生存的困境，这是制约农村居民土地流转的最大障碍之一(刘战平、尤晓芹，2014)。 因此，只有政府加大对农村居民社会保障支持力度，才能使农村土地顺畅流转，促进农业现代化的实现。政府对农村居民社会保障的财政投入可以视为国家对农业现代化的财政支持，日本、韩国、德国、法国等与我国农业的国情相似，它们已经基本实现农业现代化的国家实践表明，没有国家财政的扶持，农村社会保障事业难以建立起来，农业现代化难以实现(史卫民，2009；刘英杰，2004；杜朝晖，2006；张术环，2006；范怀超，2010)。 城乡一体化社会保障体系的建立，有助于消除农民流转土地的后顾之忧，提高土地流转的效率，形成对农业剩余人口的“推力作用”。 (三)加快经济发展步伐以形成对农村剩余劳动力的“拉力作用” 土地是解决农村居民就业和维生的基本手段，由此形成人口对土地的过度压力。而减缓人口对于耕地过度压力的根本措施在于两个方面：一方面要通过工业化和城市化，增加就业机会，转移农业人口，形成对农业剩余人口的“拉力作用”；另一方面要通过建立城乡一体化的社会保障体系，加速土地流转，形成对农业剩余人口的“推力作用”。通过“拉力作用”与“推力作用”消除制约农村土地流转的瓶颈，实现农地的集约化、规模化使用，助推农业现代化。 注释： ①本文的“农村土地”，主要是指农村耕地。 ②现有的改革思路想兼顾这两种功能，从而难以实现既定的改革目的。 ③兼有通过集体经济制度实现“共同劳动、共同分配”、“消灭剥削”的政治目的。 ④2014年1月中共中央、国务院印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出：“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。这说明2007年颁布施行的《物权法》不能完全适应农业现代化的需要，必须适时修订。 ⑤目前部分农村地区逐渐建立了新农保，但这只是较低水平的养老保障，还没有建立与城市居民同等水平的失业保险等险种。 ⑥我国1953年农村土地制度改革后至2007年颁布《物权法》之间的农村集体土地就是一种生产资料，不能通过市场买卖。 ⑦西方社会在私法中出现了“自由财产”的概念。所谓自由财产，即用来维持自然人最基本的生活和生存需要的财产，这种财产免于强制执行，体现了财产的阶位性。财产的阶位性表现在，财产依其功能划分为保障功能和商业功能。本文所说的生产资料类似于“自由财产”，而本文所说的财产类似于具有商业功能的财产。 ⑧可以进一步巩固农村的政治基础，实现农村土地的政治功能。 ⑨如果实行农村的集体所有制，可能也只能实现村集体或乡集体的低水平社会保障，而难以实行基于全国范围统筹的高水平社会保障。 ⑩有些农村地区仍然实行旧农保，还没有转换成新农保，新农保只有到2020年才能覆盖全国所有的乡村。 (11)张红宇(2015)的研究表明，我国第一产业的劳动生产率约相当于第二产业的1/5，约相当于第三产业的1/4。 (12)史卫民(2009)通过国际比较研究发现：“农业经济发达国家的实践证明，没有土地流转和适度集中经营，农业规模化经营就发展不起来；没有农业的规模化经营，农业产业化就发展不起来。” (13)这里“资本下乡”不是指要实现农业的完全商业化生产，而是指城市剩余资本流向农业，服务于农业生产。目前，商业资本从事农业生产，应限制在适宜采用企业化经营模式的农产品加工和流通环节，以及受自然条件影响不大的农业生产中，还不宜对所有的农产品都实行商业化生产，这是由我国现阶段的国情所决定的。我国是人口大国，吃饭问题始终是头等大事，我国人口的吃饭问题只能主要依靠我国自己来解决，不能被国外资本所控制。如果所有的农产品都实行商业化、资本化生产，可能危及我国粮食安全。 (14)政府对“三农”的支持是必要的，但要接受一些发达国家的教训，防止出现农业的“政策依赖症”。标签：农村改革论文; 农民论文; 土地流转论文; 农村土地论文; 土地承包经营权流转论文; 农村论文; 农业发展论文; 农业论文; 三农论文; 集体土地论文; 经济学论文;