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国际金融领域近年来显现的几个突出特点：金融全球化，金融混业经营和信息技术广泛而深入的运用，对整个金融监管体系带来了很大的影响。它们的相互作用加剧了金融业在全球经济中的影响范围和影响程度，也使防范金融业的系统风险成为各国金融管理机构必须考虑的首要问题，并由此引发了一轮完善监管制度的法律改革。众所周知，金融监管必须兼顾监管效果和效率，在这个思路指导下，英国率先设立了独立的中央金融监管机构Financial Services Authority（简称FSA），并在试运行三年后又修订了英国金融服务与市场法(Financial Services and Markets Act 2000)，从2001年12月1日起开始实施，从而在法律上进一步明确了FSA中央金融监管机构的地位。
在过去4年的实践中，FSA的工作取得了极大的成功。它除了为中央监管模式提供了可贵的经验，也引起了全球金融监管部门的关注，继而成为全世界金融专家和法律专家研究的热点。在讨论混业经营与提高金融机构竞争力的关联性及其混业经营在我国的可行性的同时，研究FSA，特别是研究它的制度设计目的和立法技术，对我国金融法律的立法及其调整具有重大的意义。
一、中央金融监管机制创立的背景
中央金融监管机制出现的大背景是管理层对系统风险的担忧以及金融混业经营的普及。
1997年的亚洲金融风波使得世界各国的金融监管当局对系统风险的防范不断加强，同时根据巴塞尔协议，各国对金融机构资本充足性的要求也日趋严格。这一要求并不单单针对银行，所有金融市场上的主体，包括投资银行、保险公司、证券公司、各种基金等等，都应遵循严格的资本充足性要求，以防系统性风险的再次出现。
此外，金融混业经营一定程度上也带来了若干市场变化，它使得市场主体增多，金融产品界限模糊。近年来，许多发达国家原有的金融机构出于竞争的需要，不断拓展自己的业务领域，凭借其服务网络和新技术的帮助开发新的市场，使得传统的信贷、证券和保险的金融产品不断出现交叉，诸如网络金融时代早已不局限于传统的存提款服务，即使是复杂的投资银行业务也可以向消费者提供。另一方面，传统产业也在向金融业进行渗透，一些大型的英国超市甚至开始发行银行卡从事存贷业务。
混业经营给统一监管带来了可能性。这是因为：第一，银行、保险公司和证券公司这些传统分立的金融机构的市场地位已日益趋同：身处同样的市场；面对同样的消费者；提供相似的金融产品；借助同样的销售渠道；从事同样的竞争；机构组织和管理模式也基本相同。第二，他们的服务相互交叉并且补充，比如在存款和风险保护方面、金融产品的集中程度方面，以及金融产品的提供和分配渠道方面，这些交叉，给分立的监管机构必然带来实际监管困难。第三，因为共享同样的销售渠道和网络技术，在便于为消费者提供不同金融产品的同时，这些金融机构也必然置身于同样的操作风险下，因此需要相同的风险管理机制。
除上述宏观原因外，英国中央金融监管制度的确立还有其来自国内的经济、行政和法律方面的原因。
首先，从成本收益的角度而言，英国金融市场的规模和范围非常适合单一独立的管理者，从而使管理资源得以有效配置。其次，单一管理的管理主体明确，管理对象和责任清晰，而且有助于在体制内部解决权力交叉问题，使得管理更有效率。第三，中央金融监管制度对于管理者还能起到监督的作用，与原有的多元监管体制相比，它更加便于在管理出现失误和管理成本增大的时候明确管理主体的责任。
变革的市场机制需要随之变革的管理措施，从而正确反映市场需要进一步保证金融市场的活力。独立的监管机构将银行、保险、证券三方面的监管职能并为一个独立的组织机构，创造出一个单一运转，协同实施职能的高效管理机构，避免重复性工作，减少管理成本并增加了管理效果和效率，使监管目标得以积极的实现并且有利于积极决策和明晰责任。
基于上述考虑，作为一种崭新的监管形式，英国的中央金融监管机构FSA于1998年10月设立并开始履行中央监管的职能。经过四年的运行，基本达到了以下目的：(1)实施统一监管，金融机构不需多头应付，实现一次提交统计报告；(2)数据转达、信息报告和股东监控资料都可以达到内部共享；(3)缩减了机构成本并在员工培训和行政管理方面也实现了积极的效果。
在此基础上，英国议会于2000年6月通过了2000年金融服务与市场法。这项于2001年12月1日零时开始生效的法案，从法律上明确了FSA的单一监管机构地位，并为所有金融机构提供了单一的、现代的、灵活的、全效的金融监管机制。
英国的做法在世界上具有示范意义。近年来，关于金融监管结构性改革的争论相当激烈。目前已经设立单一金融监管机构的国家有丹麦、冰岛、日本、韩国、挪威、瑞典、匈牙利、拉脱维亚以及英国。奥地利、德国和爱尔兰已经宣布他们打算设立单一金融服务监管机构。此外，芬兰、南非和瑞士也正在考虑他们是否准备接受这一金融监管的新制度。尽管金融市场的差异性使得很多国家对FSA还持有怀疑态度，但是，混业经营迅猛的发展势头，加之FSA在英国的成功尝试，使得对于中央金融监管机制的研究更显现出其独特意义。
二、中央金融监管的制度解析及评价
笔者认为，考察金融监管制度是否有效的因素可以是：(1)监管机构法律地位的确定；(2)监管机构工作职责的划分；(3)监管效果和监管成本的考虑；(4)监管机构的工作责任。
英国2000年金融服务与市场法对FSA工作机制的一系列规范亦从上述因素考虑，并在具体规定上作出了许多创新，以充分地反映出现代金融市场的要求，因此使得这部法律对于金融立法者而言具有以下借鉴意义：
（一）监管理念明晰
2000年金融服务与市场法确立了金融监管的目标框架，即四个监管目标和七项监管原则。这一定位使FSA的工作目标明确而具体。这四个监管目标分别是：保持金融市场的信心；促进公众对金融系统的理解，包括对于各类投资及其他金融业务的收益及风险的认识；消费者保护；减少金融服务机构可能构成金融犯罪。值得注意的是，在2000年金融服务与市场法中，由于议会辩论达成的共识是上述四个监管目标在监管实践中同等重要，因此，法律特别强调，FSA为实现这一目标所进行的具体工作没有先后顺序之分，政府不支持在监管目标中分出主次。此外，虽然系统风险是金融业的首要风险，但是2000年金融服务与市场法中摒弃了防范系统风险这样的笼统提法，转而将其体现在四个监管目标中，其作用相同，但FSA的工作职责和范围却因此变得更加清楚。
2000年金融服务与市场法还规定了FSA的7个良性监管原则：即FSA必须最有效并最经济地使用其资源；FSA负有监督金融机构高级管理层的职责；监管措施的成本，无论是放松还是限制，必须与预期所能达到的监管效果相适应；促进监管手段的创新；注重金融服务市场的国际化特点，并保持英国金融业的竞争力；尽可能地减少因FSA为履行其职能而采取必要行动可能对竞争带来的副作用；促进FSA监管的金融机构之间的竞争。这些监管原则体现出英国金融监管的立法思路，即在强调监管效率的同时回避监管带来的缺陷。众所周知，金融创新具有一定的脆弱性，过度或不足的监管都可能削弱创新和竞争，FSA因此在监管尺度的把握上对保障创新和竞争给予了特别的关注。
上述4个立法目标和7项监管原则，还反映在FSA的重要法律文件《规则和指导手册(Handbook of Rules and Guidance)》中。它们作为英国现代的、灵活的、集权的金融立法的原则性法律框架，通过四年的管理实践，初步证明是清楚和可行的。
（二）FSA的法律地位非常独立
作为实施中央金融监管职能的FSA首先是一个独立的金融监管部门，是英国政府设立的，针对整个金融市场监管的专门机构。FSA透视整个金融市场，监管所有获准进入金融市场的金融机构从事的与银行、证券、保险和金融信托相关的各种业务。与此同时，FSA和其他金融市场的管理者权力分割是这样协调的：
1.英国中央银行——英格兰银行具有制定货币政策和银行监管的优先权，但并不当然地成为独立的证券公司和保险公司的监管者。而FSA，如前所述，其监管面向的是整个金融市场。这一制度安排来自于1997年FSA成立伊始，由FSA、英格兰银行以及英国财政部共同达成的协调性文件《1997年备忘录(Memorandum of Understanding)》。根据这一文件，三方积极合作，信息共享，以便及时有效地协调和安排各自的工作。从1998年3月开始，三方会议每月举行一次，以共同探讨有关英国金融安全的国内外事务。同时人员合作也备受重视，FSA的主席同时担任英格兰银行的核心决策成员；而英格兰银行负责金融安全的副总裁则兼任FSA的董事。这种人事安排突出地考虑到金融市场的核心内容——风险。通常，金融风险首先并特别可能发生在证券和保险业，并会迅速在整个金融体系内传递。鉴于目前欧洲金融业的混业经营现状，从事单一监管职责的FSA，能够比原有的分业监管机构更具备透视能力和快速反应能力，并使金融市场的信息迅速反馈到中央银行，便于中央银行以更宽的视角进行决策。
如何处理FSA与中央银行的权责关系，共同应对风险和管理金融市场，一直是中央金融监管制度的关键，并令全球金融界关注。经过四年试运行，FSA很好地处理了这个问题。既保持了中央银行的独立性，特别是其货币政策和银行监管方面的权力，同时又在实现FSA的四个监管目标，防范金融风险，信息共享与合作方面弥补了原有监管分立体制的缺陷。此外，对于欧洲金融界曾经有过的担忧：“FSA作为单一监管机构可能过份重视国内金融市场，而中央银行则更为国际化，因而对跨国界的金融危机更为敏感”，FSA也给以了积极的答案。FSA自设立以来不仅顺利实施了对英国金融市场上大量的海外金融机构的监管，而且由于英国本国金融机构大量的国际业务，以及FSA与世界各地150多个金融管理者之间的合作关系，使得FSA在成为影响国际金融政策机构的同时，更进一步加强了FSA对诸如洗钱之类的跨国金融行为的监管。
2.FSA也是金融市场的服务者。作为服务者，FSA没有按照以往的做法，为被管理者设置众多的规则，反而将这些管理规则设置在自己的制度和管理手册中。另外，FSA将保护市场经济的核心——竞争，作为自己市场服务者的首要任务。它在监管原则中明确鼓励竞争和创新，处处维护和促进英国金融业的竞争力，抑制并减少任何妨碍竞争的因素出现。例如，对于那些期望获准进入英国金融市场的外国金融机构，FSA也只是基于风险防范的考虑重点规范了它们的市场准入条件，对于具体的业务创新标准并没有事先予以规定。FSA作为金融市场服务者的另一个标志就是非常重视消费者利益的保护。针对消费者可能遇到的各类风险，FSA的举措主要包括强调法规的透明度和减少金融犯罪两个方面。为了保障公开性和透明性，FSA自1997年10月起出版了115项咨询文件，内容涉及所有FSA的监管制度以及FSA规则和指导手册中的所有具体内容。十分有意义的是，这些咨询文件以及相关文件，统统包含了成本收益的经济学分析，这些分析内容的公开对于诠释FSA的监管目的和监管原则很有意义。同时FSA还重视透明度实现的两个环节，即咨询对话和责任落实。根据2000年新法案，FSA设立了两个独立的机构：金融服务消费者小组(Financial Services Consumer Panel)和金融服务从业者小组(Financial Services Practitioner Panel)，由它们负责解释FSA的监管政策，及时反馈消费者和从业者的需求，以达到尽量保护消费者和从业者利益的目的。新法案还赋予FSA更大的权力以减少金融犯罪，要求FSA保持谨慎，防止对市场信心和消费者利益的保护被滥用于犯罪的目的，必须最大限度地防范洗钱、欺诈、网络犯罪、市场误导、内幕交易等金融犯罪行为。
3.FSA还是公众金融意识的培养者。FSA的风险朝向型监管机制独具的特点就是其对于风险的防范不仅是金融机构，还兼顾着所有金融产品的顾客群。因此对于公众金融知识的教育地位尤其重要。
FSA在监管要达到的四个目标中明确提到教育问题，它力图促进公众对金融系统的理解，包括对与各类投资及其他金融业务的收益及风险的认识，通过各种网页、对话机构、媒体等公开渠道对消费者提供金融知识的教育并帮助投资者进行决策以间接促进金融市场的竞争。FSA建议与所有的金融机构一起，通过三方面努力去增进公众的金融意识：一是提高公众的认知能力，普及金融知识，使消费者最大可能地了解投资机遇及风险；二是向公众提供尽可能的信息和建议；三是根据消费者成熟程度分级提供不同程度的保护，特别照顾那些在金融信息方面处于劣势的个人投资者。无疑，FSA的上述做法同时也在实现着市场信心保护的目的，但是，如果不存在因金融机构对金融产品的夸大和误导引起的消费者损失，消费者应对自身行为负责。由于金融监管是一个复杂的系统工程，FSA的这些思路和做法非常值得我国金融监管部门借鉴。在我国，加强对金融机构的内控当然并且尤为必要，但是如何多渠道地、公开地、深入地、明确地给予消费者金融业的信息，金融产品的性质（包括法律性质），金融服务运行的规则，甚至一些负面的案例，对于消费者的市场意识、金融产品的创新，以及金融市场的发育和市场信心的建立和稳固同样十分重要。
（三）注重监管职责的明确并保证监管效率
对中央监管必然因机构庞大而带来监管效率的疑问，FSA在这方面作了科学的制度安排并进行了有益的实践。虽然四年多的运行历史以及尚未经历真正的系统风险，还不足以完全论证FSA的真正效力，但至少在制度设计的思路上仍然值得我们思考和借鉴。
FSA的出现给金融业和相关行业所带来的第一印象就是其监管权力的强化。2000年金融市场与服务法更是扩大了FSA的监管对象，除了准予进入金融市场的9类金融机构外，FSA还有权监管相当数量的从事金融业务的专业服务机构，比如律师、会计师、公证机构和信用卡联盟，甚至有权对转让抵押权的金融机构的信息披露进行监管。
如前所述，FSA的监管触角是整个金融市场，其监管职责的行使范围更是由点到面。FSA首先通过统一的监管标准《规则指导手册》，作为对金融机构业务要求的明确陈述以及对自身权限、监督和运作规定的文件。此外，FSA还重点通过对金融集团的监管、对单一金融机构的监管以及对金融行业的透视来实现其监管职责。
作为混业经营的必然结果，金融集团的出现事实上催生了FSA。出于英国金融竞争力的考虑，FSA格外重视维护金融集团这一新兴生产力，在其资本充足性和风险评估方面始终保持高度的敏感。
在对于单一金融机构的监管方面，基于在这一领域长期积累的监管经验，FSA依据指导手册的要求深入到金融机构的各个业务角落，甚至细化到防范洗钱和员工培训等环节，以期监管职责全方位的实现。
FSA职责的行使还包括对影响金融行业的诸多因素的分析和反应。FSA关注任何来自国内国际市场的各类风险，比如东南亚、日本、阿根廷、巴西及土耳其的金融危机；电讯业和网络经济的疲软；9.11事件与金融市场，美国经济对保险和再保险市场的影响，特别是对航空业和旅游业的影响等等。为实现有效监管，FSA也重视硬件设施的完善。在英格兰银行和财政部的合作下，FSA还采取了许多统一措施来加强金融设施建设以及应付突发事件，其中涉及到对付千年虫问题，以及应付金融机构、金融市场、清算及支付系统各种风险方面等等。FSA为了更好地担当单一监管的职责，其视野十分广阔，比如它不仅关注到日益发展的电子商务给金融产业可能带来的风险和机遇，也考虑到低通胀对金融服务业及其顾客带来的损害，以及如何最大限度地利用其已有资源来杜绝洗钱，如何支持和要求所监管的金融机构进行良好的售后服务，如何利用FSA现有资源进行消费者教育，如何最好地控制和利用市场力量以达到其监控目的，甚至老龄化现象对金融业可能产生的影响。
如此广泛而细致的监管职责必然引发对FSA监管效率的思考。根据FSA设立的最初目的，中央金融监管机构的出现就是为了提高金融业的管理效率。2000年金融服务与市场法对FSA的明确，以及已知的资料也肯定了FSA在监管职责实现方面的积极意义。比较一致的说法是，FSA的出现在一定程度上实现了规模经济。由于在管理的各个层面实行统一标准、统一管理、统一监督、统一实施、统一的消费者教育、统一对金融犯罪采取对策、统一的责任机制，以及减少管理硬件的重复设置、有效地信息和资源共享、信息传递成本的降低、人力资源更为合理有效的运用。通过这些努力，使得FSA虽然现在承担的监管职责更为广泛，虽然其雇员收入增长高于整个英国雇员收入的平均水平，但其预算在过去四年里却每年都在下降，因此管理成本比之以前大幅度的缩小了。
那么，FSA是如何在实现监管目标的同时兼顾监管效率的呢？笔者认为，其特色在于明确了的监管资源配置的标准以及配置方法。
与所有的监管者一样，FSA也在考虑如何合理配置有限的管理资源以便达到一个最优的监管目标。基于近年来金融市场的状况，FSA设立的配置资源的标准是风险朝向型，即如何增强市场信心，以及减少金融风险。
市场信心是吸引金融市场参与者以及稳定金融体系的核心。对市场信心的理解蕴含两个因素：一是整个金融体系的实际稳定；另一个是对金融体系合理的预期。FSA在保持市场信心方面可以通过下列一些实际举措：比如采取果断的措施以防止金融机构的行为对金融市场及相关设施带来实质性的损害；根据特定情况，向消费者、企业界及政界人士陈述判定英国金融体制信心的基本原则，以便解释FSA在这些特定情况下是否采取措施的理由；尽可能地减少管理失误，对危机出现的苗头可能对金融体系造成的影响予以仔细评估；谨慎地对待那些可能影响公众信心的举措；鼓励竞争和创新等等。
至于配置监管资源的具体步骤，FSA着重考虑到微观和宏观两个角度：即风险源头和FSA的监管领域，并通过下述三个方面来具体实施，从而决定风险预期并实现其监管的效率。
1.FSA重视对经过抽样选定的单一金融机构的管理。FSA认为单一金融机构随时可能面临金融市场上的突发恶性事件带来的风险，并因此可能遭受巨大侵害。FSA通过筛选50家英国最大的或业务最复杂的金融机构并对其实施重点监管，根据该金融机构的商业风险：包括公司经营策略、资本、流动性、盈利增长波动情况、信用、市场、操作性风险；控制性风险：包括公司内部机制和控制、董事和高级管理机构、企业文化；消费者风险：包括公司顾客和产品情况、公司市场营销状况、消费者群体的类型和范围；该金融机构在金融体系中的重要程度，以及其存在的问题可能为金融业界带来的损害程度，或是赔偿机制等指标多方面观察并防范这些金融机构风险发生的可能，并由此指导其他类似金融机构的监管。
上述两个因素决定了FSA的监管实质和程度。一方面，FSA保持持续地、强化地与高风险金融机构之间的密切联系，以便跟踪并获取这些机构当前的和潜在的风险；另一方面，对风险较小、市场侵害程度较低的金融机构则十分灵活，通常采取要求它们定期通报信息，特殊业务单独汇报的办法。这一做法突出了监管重点，同时又保证了效率，因为根据FSA的调查，被FSA监管的风险最大的1%的金融机构在金融服务市场中竟占有64%的市场份额。由此可见，对单一金融机构的重点监管是完全必要的。
2.FSA还保持全方位地关注金融市场。基于长期的、成熟的金融管理经验，FSA深刻地认识到要想敏锐地感受风险，就必须广泛地观察市场。为此，FSA试图本着监管的四个目标，保持对英国及世界经济的宏观视角，尽可能地利用多种信息来源。例如各个金融机构提供的资料、与消费者和从业人员进行联系的结果、政府公共政策改革的数据、经济学及社会学的研究成果、像低通胀与经济衰退和股市衰退之间的可能联系、老龄化与政府政策对经济的影响等等，都成为FSA考虑的对象。在资源配置的具体操作上，与单一金融机构一样，FSA重点关注任一产业风险出现的可能性，以及危及FSA监管目标的侵害程度，从而保证对金融市场风险的敏感性。
3.第三个配置资源的途径是实行评估机制，即评估哪种是最适于FSA采用的，最能实现监管目标，最能缓解金融机构及宏观风险的，从而也是最有效率的监管办法。这些方式可能是单一的，也可能是混合的，可以具体包括信息披露、消费者保护、定期巡视机制、赔偿机制、标准设置、与海外管理机构的合作（授权、监管、实施和标准设立方面）、对金融机构和个人市场准入的授权、基于风险机制的监管、调查、干预、自律和救济等众多方式。
综上所述，在FSA的监管资源配置方面，我们看到了其设计者的匠心。FSA强调资源配置的核心是风险朝向型从而抓住了金融监管的重点；其资源配置的对象是微观和宏观两个方面，其中微观的金融机构侧重于那些业务占有市场份额量大的金融集团；宏观的产业经济则侧重于可能给金融市场带来风险的任何变量；同时FSA在决定配置资源的具体办法上则强调两个因素，即考察风险的可能性及其侵害程度，并引入评估机制来保证效率，以防资源的滥用，从而决定相对最优的管理决策。
（四）监管责任比较明确
FSA设立的初衷是建立一个富有效率的金融监管机构，从而增强公众对于金融市场的信心。在强化这一监管权力的同时，作为在金融市场上行使国家经济干预权的国家机构，FSA并未忽视其责任机制的确定。
1.FSA通过章程性文件《FSA的规则指导手册(Hand book of Rules and Guidance)》来规范其监管责任的内涵。该文件对于FSA的监管权限、监管运行的程序和办法都有十分明确具体的阐述，因此成为FSA自身运行的规则。同时金融机构作为被监管者，以及其他金融市场中介机构、行业协会、学者乃至任何个人也可以根据该手册监督FSA的做法是否合规，甚至进一步以此为依据追究FSA的不当监管责任。
2.FSA监管责任的外延同样也有明确的界定。如前所述，权力的重新划分一直是中央金融监管机制建立和运转的难点，特别是与原有的或并存的其他金融监管机构的关系问题。只有防止权力的交叉、消除多头汇报、多元化决策，以及避免管理机构之间相互竞争，才能真正有效地落实监管责任。而实现这一目标，首先取决于对于复杂关系的准确描述。《1997年备忘录》有效地实现了这一目的，并据此准确定位了FSA的权力范围——金融市场。
3.规则的高度透明和双向对话机制成为落实FSA监管责任的有效途径。FSA采用各种可能的以及先进的方式，通过所有相关媒体，直接地或间接地公布自己的工作内容和工作程序，不断在第一时间更新其应予以公众知情的制度，不遗余力地进行金融服务消费者教育。作为实现规则透明的补充形式，金融服务消费者小组和金融服务从业者小组亦面向消费者和金融从业者两个方向随时进行沟通，解释FSA的监管目标和监管政策的目的，并以此接受来自金融市场的对其权力实施的监督。在这样的框架下，监管者和被监管者双方互相了解彼此的权力和责任，也了解互相沟通的内容和渠道，因而使监管机构减少了互相推逶的可能性，从而使责任得以更加明晰，监管效率才能得到保证。