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燃油税出台好难产
1999年10月底全国人大常委会通过公路法的修改后，关于燃油税何时出台又成为社会和新闻媒体关注的焦点。自1998年新一届政府提出清理三乱、整顿乱收费、实行费改税以后，社会各界关注，费改税成为专用语几乎人人皆知。但是此项改革又牵涉到方方面面的利益，要调整好这些利益关系其难度可想而知。从各方面的调查反映看，对费改税改革的态度是：两头积极性高，中间低，即中央政府和广大人民群众的积极性高，一些部门和省、地一级政府积极性低。在进行改革方案规划、设计的时候，要充分考虑各方面的利益平衡，但燃油税改革的目的是治理公路交通车辆乱收费，费改税的目标是理顺、规范收入分配关系，逐步减轻企业和农民的负担，此举势在必行。然而，燃油税出台好难产，早前中央政府提议开征燃油税并报请全国人大常委会修改公路法，在九届全国人大常委会第五次会议上，许多委员对开征燃油税后如何妥善解决可能增加的农民负担等问题表示疑虑，结果，公路法修改案未获通过。今年夏季召开的九届全国人大常委会第九次会议对《关于修改〈中华人民共和国公路法〉的决定（草案）》再一次审议并进行表决，结果仅以一票之差未予通过。今年10月31日，经过修改的公路法再次提请全国人大常委会审议，经过认真讨论终获通过，但是委员们仍希望进一步完善开征燃油税方案，尽可能将各种矛盾解决好。如果换一个角度看问题，对燃油税提案反复讨论，如此慎重，也未必不是好事，社会各界如此关注一个税种的出台也实在难得。
利益调整牵一发动全身
费改税为什么要以燃油税为突破口呢？据初步调查统计，至1997年底，我国经国务院和省一级政府批准的各种各类规费与基金项目大约为7000个，涉及收费金额4200多亿元，相当于当年财政收入的45%左右。据了解，全国几乎所有的政府部门都在收费，而交通公路收费项目和收费金额约占45%-50%，还不包括其他乱收费。可见要治理整顿收费和乱收费必须抓大治乱，首先治理公路交通车辆收费。据有关资料，世界许多国家如美国，对公路交通车辆都征收燃油附加税和通行费，以此作为公路专项基金用于公路的养护。在我国针对公路收费的不规范及其造成的严重影响，改收费为征税是可行的一种思路。修改后的公路法明确规定：国家采用征税的方式筹集公路养护资金；公路养护资金专款专用；国家公路建设采用贷款和集资的办法；国家县以上等级公路征收车辆通行费。这说明，我国对公路征税使用法律的形式加以规范，同时还保留了部分收费的形式，即车辆通行费，它属于使用性质的收费，坚持谁使用谁付费的原则，以利于等级公路建设贷款的偿还。
根据修改后的公路法，所谓燃油税，是对使用汽油或柴油的车辆征收的一个税种。具体办法是将税金加入汽油或柴油价格中，提高油价，实行谁用油谁承担税负。国家在开征燃油税后将取消原征收的车辆养路费。同时为了治理车辆购置乱收费，还将改车辆购置费为车辆购置税。但是燃油税征税放在哪个环节，税率如何确定，由此形成的各种纳税人的负担在政策上如何协调，开征燃油税后对相关行业及社会带来何种影响，又需要采取哪些政策措施加以合理解决等等问题，都需要通盘研究。这些问题正是社会各界最为关心的。
首先，关于征税环节。如果燃油税的征税放在生产环节，其明显的优点是便于征管，税款入库及时、集中，节省征税成本，征税效率高。但对纳税人的负面影响是会增加生产企业的资金占用，增加利息支出。如果燃油税的征税放在零售环节，其明显的好处是谁使用油谁负担税金，缴税者即是税收负担者，二者一致。但是也有明显的不足，主要是税收征管复杂。在我国目前加油站尚没有普遍使用计税收款机的情况下，加之许多地方加油站遍地皆是，又缺乏有效管理，很难保证国家税款的及时足额入库，而且征收成本会很高。权衡利弊，燃油税的征税放在生产环节是目前较好选择。纳税人增加的负担，拟可通过财政贴息、政策减免税等办法加以解决。
其次，关于税率设计及增加负担的处理。费改税的初衷是规范收入分配行为，减轻企业与农民负担。燃油税税率与负担的设计原则是整顿乱收费，用法律规范收入分配，总体上不增加纳税人的负担。开征燃油税后势必引起汽油与柴油提价，由此对不同纳税人产生不同影响，但国家对其会采取不同的政策措施予以解决。关于解决农民增加税负的处理办法是多方面的，包括采取补贴、财政转移支付及降低统筹标准，以及增加农村科技投入等办法，同时包括采取减免税措施。据了解目前我国农村80%左右的车辆与机具使用柴油，其中车辆的50%又属于短途运输与机耕作业等；另外属于只烧油而不上路的机具，开征燃油税后增加的负担本应属于减免税的范围。方案设计与客观执行情况会有一定的差距，事关利益调整难度很大，把主要矛盾和问题解决好就可以实施，在实施过程中再解决新的矛盾与问题，这也是事物发展的一般规律。
再次，开征燃油税后对社会及相关行业的影响。开征燃油税后给社会及相关行业带来的影响是双重的。其负面影响是部分纳税人要增加税负，但只要政策和措施得力，就可以平衡负担，从长远看规范收费将有利于减轻负担。其正面影响是，开征燃油税后将有利于节省用油，使用清洁油料，加快技术创新与技术进步，从而促进汽车行业采用新技术生产节能型车辆，减少环境污染。尤其是我国面临“入世”，适时开征燃油税，可以鼓励汽车等行业作好参与国际竞争的准备，从长远看肯定利大于弊，所带来的好处将逐步体现出来。
费改税路在脚下
费改税势在必行，虽然艰巨，但路在脚下。我国收费问题比较突出，收费与乱收费所造成的问题是严重的，各种行政事业收费和其他收费项目众多，数额很大，清理整顿的任务很重。据调查研究表明，目前各类收费数额（包括各种乱收费在内）预计占我国GDP的10%左右（若加上一些大的乱收费项目，比重还要高些）。目前我国各项税收收入占GDP的比重接近12%，如果二者相加称之为总体负担，那么总体负担大约在22%-25%之间，我国与国际可比的宏观税负不算重（发展中国家90年代初平均税负为17%，含社会保障税），但总体负担并不轻，重就重在非税负担上。近年来由于我国收费问题的存在，许多地方以费挤税，收费刚于征税，严重干扰了税法的执行。从理论上看，税源与费源是同一源泉，都是国民收入的组成部分，收费多，必然征税少。从世界各国政府组织收入的形式看，也不是没有收费项目，但是都比较规范，收费收入只是政府收入的一种补充，其特点是：一般比重较低，约为中央预算收入的10%左右，地方政府略高些，一般在15%-20%左右。不论哪种收费都必须是经法律规定的、规范的；无论任何形式的收费都是国家整体预算的一部分，其完整性不可分割。
我国费改税既然是一项系统工程，就需要在总体上对各类收费的性质、作用加以界定。第一，需要在清理整顿的基础上，区分具有税收性质的收费与使用性质的收费，以及具有经营、补偿性质的收费等。前一类必须逐步改税；后三类则要分别保留、规范，限制范围，确定标准收取，回归市场运作。费改税并不是取消一切收费，而是改革其中的大多数，使税与费归位，各自发挥作用。第二，对具有税收性质的、可以改税的收费要明确指导思想和原则，总体规划，分步实施。具体步骤是用2-3年时间完成近期费改税目标（包括公路交通车辆收费改税、农村费改税、社会保障税、环境保护税和文化教育税等）；用5年左右时间完成中长期费改税目标，即改革其他具有税收性质的收费。费改税的总原则是坚持以并入现行税种为主，以设立新税种为辅，并设结合。坚持以上原则，可以避免设立过多的新税种，避免使得现行的税制又重新变得复杂化，破坏税制的简化原则。第三，费改税应注意配套改革措施。费改税既与现行税制关系密切，又与财政体制紧密相关，因此配套改革十分重要。关键有三点：
一是费改税要与地方税制的各个税种改革相结合。设立新税种要充分考虑现行税种的性质、特点，税种尽量简化，避免重复征税；同时在税种的划分上，要妥善处理好中央与地方的利益分配关系。
二是费改税要注意与财政体制改革相结合。通过费改税目标的实现，建立法律规范的预算体系和政府组织财政收入以税收为主要方式的框架；建立完整的国家预算体制和管理机制；收费在国家预算中的比重要适当，约占15%左右，地方收费的比重可以适当大些；建立规范的转移支付制度。
三是费改税要与合理分权相结合。现在我国中央与地方的分配关系并没有完全理顺，其主要原因是尚没有建立起明确的事权、财权、税权与责权关系。应当通过费改税改革促进事权关系的划分；同时明确地方与中央的税权、财权与责权，通过立法规定各自在权限范围内应履行的职责。这样在地方政府收入与支出权限及责任法律约束的前提下，可以从根本上有效地防止任意收费和出现新的乱收费现象。